环境公共信托在我国建立的法律障碍及突破路径

杨 倩

(上海政法学院 经济法学院，上海 201701)

一、环境公共信托概述

(一)起源与发展

公共信托的理念最早可追溯至罗马法。罗马法将物分为财产物和非财产物，非财产物又分为神法物和人法物，人法物包括共用物、公有物和公法人物，并将空气、流动的水和海岸定义为共用物，纳入信托财产的范围。罗马法为现代信托制度的发展奠定了基础。现代信托制度来源于英国制度或由英国制度演化而来的美国制度。[1]英国现代信托制度的发展源于遗产继承问题，英国的教徒在去世后会将财产捐给教会且教会不需要缴遗产税，这触犯了君主和政府的利益，于是英国规定公民去世后把土地遗赠给教会必须经君主和诸侯的许可，否则就予以没收。为了规避这一规定，公民把土地转给第三人管理，但收益由教会享有。这是现代信托制度的原型，确立了信托制度中的三方主体地位。[2]美国公共信托制度是对英国信托制度的继受和发展。20世纪60年代末现代环保主义运动兴起，众多学者开始探讨环境保护的理论机制，约瑟夫·萨克斯发表了题为《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》的文章，提出将公共信托运用到自然资源领域。至此，信托运用到了环境保护领域，形成了环境公共信托制度，为保护公民的环境权利提供了理论基础，对政府环境权力的限制提供了理论依据。

(二)环境公共信托的内容

1.主体及其权利、义务

信托存在三方主体，委托人、受托人和受益人。有学者认为，环境公共信托是一项特殊的信托制度，特殊之处在于其委托人和受益人均是全体公民(包括后代人)。[3]本研究认为，环境公共信托也存在三方主体，委托人是不包含后代人的全体公民，因为后代人不能够享有权利、承担义务，受托人是国家(即政府)，受益人是包括后代人的全体公民。

全体公民作为委托人，对信托财产拥有实际的所有权，受托人的管理、决策要受到全体公民意志的制约。政府作为受托人，其权力来源于全体公民通过法律形式的授予，享有对自然资源的管理权；受托人需承担忠诚义务，对于自然资源的配置和保护应以自然资源的生态价值为判断标准，不可过分追求经济价值，以委托人的利益为准，不可存在私人利益，只要存在利益冲突，不管政府是否真心诚意地为受益人之利益而行动，也不管其行为本身是否实际上对受益人不利，根据公共信托，政府这种配置信托资产的行为都是无效的。[4]

2.信托的财产范围

公共信托的财产范围与信托的历史渊源有关。公共信托最初的发展是为了便于航行，最早的信托财产就是海滩。航运是当时的主要交通方式，为了促进商业的发展，必须保障水域对每个人都能平等地适用。推动公共信托发展道路上的几个重大案例都与海滩的使用权有关，如Arnold诉Mundy一案(此案被认为是美国历史上首例公共信托案件)，以及Martin诉Waddell一案。通航水域和海域是最先被确定为信托财产的自然资源，英国采用“潮汐规则”，美国采用“适航性”的标准来确定公共通航水域即信托财产的范围。[5]随着科学技术的进步，其他方面的自然资源也逐步纳入信托财产的范围。现在美国环境公共信托的财产范围还包括非通航水域和溪流，以及公园、陆地、湿地及野生动物。

(三)价值意义

环境公共信托理论是公民环境权的基础。由于全体公民是自然资源的实际所有权人，全体公民有权对政府(法律上的所有权人)处分自然资源的行为进行监督和限制。这就需要政府对有关自然资源的信息进行公开以保障公民的知情权；政府重要的环境决策和行为需要公民参与和监督，即公众有参与权和监督权；当政府对自然资源的处分权行使不当时，公众有救济请求权进行复议或诉讼。

环境公共信托理论既明确了政府作为环境资源保护与管理主体的法律地位，又设置了防止政府滥用公共信托财产的监督制约机制。[6]立法、行政不当，公民、环保团体可提起诉讼。环境公共信托理论是环境公益诉讼的理论源泉。

环境公共信托理论是政府对自然资源行使处分权的理论依据。环境公共信托理论将政府作为自然资源法律上的所有权人，使政府行使自然资源处分权具有合理性。环境公共信托制度对我国发展生态经济、建设良好生态环境大有裨益，是合乎现实的理性选择。[7]

二、我国建立环境公共信托制度存在的法律障碍

(一)现有法律规定模糊

1.关于信托制度的法律规定

我国于2001年颁布并实施了《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)，对信托的法律关系做了详细规定，从此信托有了法律依据。《信托法》在最后一章规定了公益信托，其中第六十条规定，为“发展环境保护事业，维护生态环境”的公益目的而设立的信托，属于公益信托。第六十二条规定，公益信托的受托人须经公益事业管理机构的批准，但并未对公益信托的主、客体做出具体规定，而且公益信托的受托人指的是企业，并未提及政府。第六十三条对公益信托财产的收益做了约束性规定，这与环境公共信托的要求相一致。环境公共信托要求对自然资源的使用、处分得到的收益属于全体公民，对收益的处分受全体公民意志的限制并受惠于全体公民。我国《信托法》已对信托做了较为细致的规定，公益信托及环境公共信托有了萌芽，发展并完善两者是《信托法》的应有目标。

2.关于自然资源产权的法律规定

自然资源产权制度是信托制度的基础，明确国家所有和全民所有的关系，明晰自然资源产权是我国立法要解决的问题。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)中仅第二条对资源的种类进行了列举式规定，对于其产权归属并未进行规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有即是由国务院代表国家行使国家所有土地的所有权。上述法律规定的国家所有、集体所有、全民所有，不仅没有明晰自然资源的产权归属，反而造成了理解和实践的混乱。我国学界对此有不同的认识。一是认为在公有制国家,国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念，前者是上层建筑，后者是经济基础。这里的“全民所有”是以维护全民所有制为价值取向，从国家所有权主体的全民性出发，确认其权利主体是全体人民。[8]二是从信托的角度出发，认为国家所有即全民所有是确认了自然资源的双重所有权属性，国家是自然资源法律上的所有权人，全体公民是实际上的所有权人，全民所有是国家所有的基础，国家所有是全民所有的保障。[9]因此，应尽快以统一明确的制度规定明晰自然资源产权。

(二)公众在环境立法中的缺位

《宪法》规定的自然资源归国家所有即全民所有，本质上是对国家所有权的限制。但一些地方政府认为,自然资源归国家所有，据此对其开发、利用资源的行为赋予了合法性基础。尤其是近年来房地产行业的发展，土地资源成为地方GDP发展的关键。为了发展经济，一些地方政府将靠湖靠海的土地资源高价售卖，填湖填海对于当地的气候、生态等都造成了影响。武汉之前被称为“百湖之市”，现如今市内的湖泊仅存38个；大连不断填海，天然海岸线遭到破坏，抵御台风等自然灾害的功能大大减弱。[9]正因为环境公共信托理论未在我国建立，所以公众未能正确理解“自然资源归国家所有即全民所有”这句话的含义，主人翁意识还未树立，地方政府的行为未能受到有效的制约，造成了环境破坏和资源浪费。

长期以来公众对自然资源的重视不足。一是公众未认识到自己的所有权人地位，认为自然资源是国家的，应该归国家管，环境恶化也是因为国家的政策、行为、监管不力。二是公众环境意识、环保理念缺失，认为大气、水等自然资源是无偿的。公众习惯于无偿利用大气、阳光、水，认为它们就应该是这样被永续利用的，不会减少、不会变质、不会枯竭。公众未认识到自然资源的生态价值。同样，政府也理所当然地认为自己拥有自然资源的所有权，在对自然资源的使用、处分、收益方面未听取公众的意见,也未反映公众的意向。我国《环保法》第五章规定了信息公开和公众参与，主要对政府的信息公开义务进行了规定，其中第五十三条对公众参与做了原则性规定，第五十六条规定了建设项目的公众参与。要扭转这种局面、改变公众的思想，就要在法律中适用环境公共信托理论，从法律上确认全体公民对自然资源的所有权,只有公众认识到自己的主体地位，才会像保护个人私有财产一样保护自然资源这一社会公共财产。在法律层面确认国家是自然资源法律上的所有权人，体现国家对自然资源所有权的行使是基于全体公民的委托，反映全体公民的意志，受全体公民的监督。

(三)环境公益诉讼的法律规定不完善

环境公益诉讼制度的建立离不开公共信托理论的支撑。要明确的是，环境公共信托就是要确认全体公民自然资源所有权人的地位，防止政府的政策、行为对自然资源的破坏。从环境公共信托的起源和发展可以看出，强调公民的所有权，并不是压缩政府对自然资源的监督管理等行政权力，而是对政府关于自然资源的不当开发、利用等处分权的限制。我国《环保法》第二、第三、第四章分别规定了国家的监督管理权，保护和改善环境的义务,以及防止污染和其他公害的义务。需要明确的是,这些权利和义务与环境公共信托理论并不相悖。第五十八条规定了救济权，但只提到了符合条件的环保团体可以提起环境公益诉讼，未将诉讼权利赋予全体公民。从上述法律规定可以看出，我国法律中有关自然资源的保护规定过分强调国家的行政权力，对国家处分自然资源的行为缺乏法律约束和公民监督，以公共信托指导环境公益诉讼制度的完善，扩大诉讼主体范围，能够更大程度地保障自然资源生态价值的救济。

三、突破环境公共信托制度建立的法律障碍之对策

(一)立法上的统一和完善

我国应进行立法上的统一，将《宪法》《环保法》及其相关法中关于自然资源的定义、种类等予以统一。立法上的统一是环境公共信托理论适用于我国环境保护领域的第一步。

自然资源作为全体公民的财产，是关系公民生存和国家发展的重要资源，自然资源的受托人必须由立法机构以法律形式进行规定，设定合理明确的标准，禁止随意委托和转委托。受托机构(政府)必须有资质和能力管理和保护信托财产，尤其是自然资源这一特殊的财产。它的委托主体不特定，覆盖面广，管理涉及的机构众多，保护的成本大。这就需要以法律形式对环境公共信托的委托人、受托人和信托财产加以规定。

《信托法》第二十四条对信托中受托人的条件进行了规定，第六十二条规定公益信托的受托人应经公益事业管理机构批准。可见，《信托法》规定的信托(包括公益信托)主体不包括国家，立法时，可在公益信托受托人的规定中增加国家。《信托法》第七十三条规定，公益事业管理机构违反本法规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。可见，《信托法》中委托人拥有对受托人的解任权，而环境公益信托中的委托人只有政府，显然对政府不能行使这一权利。若政府行为违反公益信托原则，损害公共利益，公众则可通过复议或诉讼的方式行使主体权利。我国应在《信托法》第七十三条中增加政府为公益信托的被告，以保障公民的救济权。自然资源的种类是不断变化的，立法不可能将资源种类全部列举，但我们可以对自然资源进行分类，从而确定哪一类或符合哪一标准可以作为信托财产，对信托财产的常见类型或准入标准进行规定，同时对信托财产的管理收益建立专项基金，交于专门的机构(可以是信托机构，也可以是环境保护相关机构)管理，将收益公开，让全体公民的财产收益透明化。

(二)以法律形式保障公民环境权

公民作为自然资源的实际所有权人，享有知悉资源真实状况的权利。美国政府为履行资源信息披露义务、保障公民的知情权，制定了一个详细的方法计算自然资源的货币价值，并以之作为计算自然资源损失的依据。[10]为了披露自然资源的完整信息，委托人需要对信托资产的种类、数目等完全知悉，即国家需要对自然资源的真实状况进行调查，及时向全体公民公开，这不仅是保障公民的知情权，也是对国家管理权的限制，是信托制度的应有之义。信托制度要求对受托人的自然资源管理行为进行约束和监督，使其资源配置行为完全是基于委托人的利益，杜绝出于私人目的的行为。

目前我国公众参与情况不容乐观，根源在于公民的环境主人翁意识不强，同时《宪法》对全民所有的规定模糊。公共信托是激发公众参与的基础性理论，以公共信托为理论基础制定我国的环境立法，从全民所有的角度来对资源进行管理，可以使公众认识到其所有权人的地位，并以法律的形式保障公民通过公众参与等形式来实现其实际上的所有权，还便于对国家权力进行制约。公众参与是公民环境权的一项重要内容，也是环境公共信托的应有之意。对于公共事务，公众有一种“搭便车”心理，对公布的环境信息漠不关心，认为受影响的并非自己，不想浪费时间参与调查或出席座谈会。[11]提高全体公民对环境的主人翁意识，是公众参与的前提；同样，公众参与是保护全体公民自然资源所有权人地位的一项具体制度。

环境公共信托是公民环境权的理论来源。环境公共信托理论要求全体公民享有知情权、参与权、监督权、救济请求权等环境权，而全体公民的参与权是环境权的核心。公众的环境参与权以知情权为前提，这就要求政府对有关自然资源的政策和行为公开化、透明化，以使公众能够方便知晓；公众对有关自然资源使用、处分的政策和行为予以关注，充分体现全体公民的委托人身份和国家的受托人身份。公众参与和自然资源有关的座谈会、听证会，提出自己的观点，建言建议。监督权是公众参与权的延续，是对违背公众意愿及损害自然资源的行为进行监督、指正。救济请求权是对全体公民自然资源所有权人地位的保障，对造成或有可能造成自然资源损害的行为提起复议、诉讼。救济请求权也是公民提起环境诉讼的理论基石，同时保障全体公民的委托人和受益人地位。法律的缺位导致公民环境权得不到保障，我国立法应在《环保法》信息公开和公众参与一章中明确规定公民享有环境权、知情权、参与权、监督权、救济请求权。

(三)环境公益诉讼信托制度的建立

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)第一百一十九条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。可见，提起诉讼要求有直接利害关系。《信托法》第十四条规定，受托人因承诺信托而取得的财产是信托财产。可知，信托的客体是财产即实体权利，环境公共信托的客体也是自然资源这一社会公共财产。

诉讼信托是指依据法律的规定或约定,委托人将实体权利和诉讼权利转移给受托人,由受托人以诉讼当事人的身份进行诉讼,诉讼利益归于受益人的一种信托制度。[12]诉讼要求有直接利害关系，所以要求委托人同时转移实体权利和诉讼权利。这是对诉讼和信托的双重发展。

基于诉讼信托产生了公益诉讼信托。根据《民诉法》第五十五条的规定，目前我国法律规定的公益诉讼类型只有环境公益诉讼和维护消费者权益公益诉讼，且只有法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《环保法》第五十八条规定了可提起环境公益诉讼的有关社会组织的条件。党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼的制度。检察机关作为法律监督机关，与自然资源的损害并无直接利害关系，法律赋予其提起诉讼的主体资格，依据为环境公共信托理论；同样，依据环境公共信托理论，可以将环境公益诉讼的主体扩大到政府(即行政机关)和全体公民。行政机关是对自然资源进行处分、管理的机构，进行行政许可，发布行政命令，制定环境政策。当行政机关有关自然资源的政策、行为导致环境损害发生时，行政机关有义务弥补其错误，并不仅仅是对环境损害行为人进行财产处罚，还要弥补自然资源的生态损失。当自然资源遭受损害时，直接利害关系人可以提起普通民事诉讼，也可以提起环境民事诉讼；若无直接利害关系人，全体公民作为自然资源的实际所有权人，均可提起诉讼。当然，公民提起环境公益诉讼一方面需要增强公民的所有权人意识，另一方面需要建立适当的激励机制，如有利于原告的诉讼费用制度、对原告进行适当的奖励等，另外还应建立专门的证据制度、诉讼参与制度及特殊的救济方式等。[13]建立环境公益诉讼信托制度，使检察机关、环保组织提起环境公益诉讼有理论支持，并可将提起诉讼的主体扩大到全体公民及行政机关。

四、结语

环境公共信托制度是环境问题恶化到一定地步时，为了抑制政府对自然资源的肆意妄为(例如美国莫诺湖案)而提出的将公共信托运用到环境保护领域的创新型制度。经过多年的实践，环境公共信托制度已经发展成为一项成熟的制度，在生态环境保护领域所起的作用不容忽视。目前我国法律并没有对此做出规定，且存在建立此制度的法律障碍，如法律规定缺失、相应权利保障不到位等。相关部门应突破这些法律障碍，找到应对之策，推动环境公共信托制度在我国的建立，以期更好地治理和保护我国的生态环境。