职业教育集团化办学运行机制构建的问题与对策

张玉芳，孙凤山，徐艳秋

（潍坊职业学院，山东 潍坊 262737）

近年来，我国职业教育集团化办学得到了长足发展，数量不断增长、规模不断扩大，在整合职业教育资源、促进产教融合、提高人才培养质量、服务经济社会发展等方面发挥了重要作用，成为我国职业教育的重要办学模式。与此同时，职业教育集团化办学运行机制不够完善、不够规范而影响集团化办学整体效益、集约效应有效发挥的问题日益凸显出来，严重制约着职业教育集团化办学健康持续发展，引起了政府的高度重视和社会的广泛关注。教育部《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4 号）明确要求：“健全职业教育集团运行机制。建立和完善集团内部治理结构和决策机制，提升内部聚集能力，促进集团成员的深度合作和协同发展。”[1]可见，构建完善的科学高效的职业教育集团化办学运行机制，显得十分重要和必要。基于此，本文在分析我国职业教育集团化办学运行机制存在的问题的基础上，提出构建完善的科学高效的职业教育集团化办学运行机制的对策和实现路径。

一、职业教育集团化办学的组建模式与运行机制

（一）职业教育集团化办学的组织模式

职业教育集团化办学是由职业院校或行业组织或政府部门或企业牵头，联合若干具有独立法人资格的职业院校、行业组织、企事业单位、科研机构、中介组织以及政府有关部门等多元主体，以资产、契约为联结纽带，以集团章程为共同行为规范，以产教融合、校企合作为平台组建办学联合体，共同开展专业建设、人才培养、科技研发、社会服务等产学研活动[2]，以实现资源共享、优势互补、互利共赢、协同发展，共同提高人才培养质量、服务经济社会发展的职业教育办学模式[3]。

按照牵头单位的不同，我国职业教育集团化办学的组织模式可分为三种类型：职业院校主导型、行业企业主导型和政府主导型。院校主导型由实力雄厚的职业院校牵头组建，牵头院校在集团化办学中起着主导作用。我国大部分职业教育集团化办学采用这种组织模式。行业企业主导型由行业组织或企业牵头组建，行业组织或企业发挥着关键性作用。政府主导型由政府部门牵头组建，政府直接介入管理。无论哪种组织模式的职业教育集团化办学，集团内部成员之间的关系通常通过两种方式来协调和维系：一是契约联结，即集团成员原有管理体制、产权关系、人事关系等保持不变，成员之间通过集团章程或签订合作协议开展合作。这种联结关系不涉及产权、人事、管理体制等深层次问题，较易操作，因而成为我国职业教育集团化办学的主流模式。二是资产联结，即职教集团牵头单位与其他成员之间有密切的资产联结关系，成员之间在利益上“一荣俱荣、一损俱损”，因而成员之间的凝聚力和向心力较强。这种联结关系由于涉及产权变化等深层次问题，操作难度较大，因而只有少数职业教育集团采用。

（二）职业教育集团化办学的运行机制

职业教育集团化办学运行机制是指职业教育集团化办学的各主体及其所拥有的资源等各种要素相互联系、相互作用的过程与方式[4]。职业教育集团化办学运行机制静态上体现为为实现集团化办学而设计的“物理层次”的组织架构，联结各成员和组织架构的责权利划分与制衡关系，以及相应的配套制度等[5]；动态上体现为职业教育集团基于这些组织架构和制度安排，通过计划、组织、协调、监督和评价等活动实现集团发展目标的过程。

目前，我国各种模式的职业教育集团化办学都构建了一定的运行机制，包括运行组织机制、制度管理机制、发展动力机制、沟通协调机制和评价监控机制等。运行组织机制方面，建立了决策机构（理事会、常务理事会）、日常工作机构（秘书处）、指导机构（专业或行业委员会）等部门，各成员也设立专门部门对接集团工作。制度管理机制方面，一般都制定了集团化办学章程，并从日常运行管理、人才培养、专业建设等方面制定了一系列规章制度。发展动力机制方面，建立了资源共建共享机制、一体化协同育人机制、多元经费投入机制等，以最大限度维护集团共同利益，满足成员各自的利益追求。沟通协调机制方面，重视发挥各成员的功能属性和资源优势，扬长避短，实现资源重组和共享，促进成员之间平等合作。评价监控机制方面，不断建立完善评价监控体系、强化多元主体评价、发挥评价监控导向功能，以平衡有关利益关系，修正集团办学行为，促进集团化办学高效运行。

二、职业教育集团化办学运行机制主要问题分析

（一）组织松散，集团凝聚力不强，集约效应发挥不显著

从组建模式上看，除了少数股份制职业教育集团外，我国绝大部分职业教育集团都没有独立的法人资质，成员与集团之间、成员与成员之间不存在产权、行政隶属等根本性的从属关系，契约约定之外，彼此间也没有实质性的权利与义务。这容易导致集团化办学“集而不团，团而无力”问题，集团的凝聚力和吸引力不强、办学合力不足。

从制度建设上看，尽管大部分职业教育集团建立了制度化的管理体系，但制度不健全不完善导致的责权利不明晰、工作运作不规范的问题仍然比较突出。例如，多数职教集团的章程过于原则化、笼统化，集团对成员的约束有限，成员关系不够紧密；各个领域的具体管理制度、工作制度、考核评价制度等制定得过于粗疏，操作性、落地性较差，制约着集团化办学常态化运行机制的完善和集约化、规模化效应的发挥。

（二）互惠互利机制不够健全，企业参与原发性动力不足

一方面，职业教育集团化办学的每一个成员都是独立的法人和利益主体，都有着不同的利益诉求。在追求自身利益的过程中，集团成员之间有时候会较难找到资源和利益配置的平衡点、深入合作的契合点和持续参与的激励点。尤其是企业，经过一个或几个人才培养周期后，他们得不到相应的利益回报，必然会降低积极性。

另一方面，集团化办学的牵头单位、核心成员在集团化办学过程中始终处于积极、主动的地位，承担着较多的责任。这容易导致这些成员借助掌握主导权而根据自身需求左右集团发展，甚至忽视其他成员利益诉求的现象，使一些弱势成员如中小微企业等由于长期处于核心决策层之外而感到存在感不足、参与价值不大，参与集团化办学的意愿会不断降低。

（三）政府支持和保障集团化办学的政策不完善力度不够

一方面，尽管国家和地方各级政府出台了一系列政策引导支持职业教育集团化办学，但总的来说，国家和地方还未从顶层设计和统筹规划的战略高度建立起完善的职业教育集团化办学政策支撑体系，已经出台的政策原则性比较强，缺乏具体的落地办法、保障措施和责任约束力，特别到了一些地方，因为相关部门难以统一认识而导致政策不能真正落实，影响了多元主体参与职业教育集团化办学的积极性[6]。

另一方面，现行的一些法律法规，对公办职业院校、财政拨款性质的事业单位、非企业法人联合民办院校、民营企业等通过混合所有制等方式开展集团化办学，限制约束颇多，解决职业教育集团化办学过程中遇到的法人属性、产权关系、办学自主权等许多关键性现实性问题缺乏充分的法律依据，制约着职业教育集团化办学的组织模式和运行机制创新。

（四）中介组织力量微弱导致专业性服务功能发挥不到位

中介组织是将职业教育集团与企业产业、社会需求和政府等联结起来的桥梁和纽带，在职业教育集团化办学中发挥着重要的不可替代的作用。我国的职业教育集团化办学还没有充分意识到中介组织的重要作用，对中介组织在职业教育集团化办学中的定位和地位没有给予应有的重视。从职业教育集团化办学成员组成结构来看，我国绝大部分职业教育集团成员中，职业院校的分量较重，而且往往在集团中起主导作用，企业成员数量总体上占比最高，中介组织成员在集团中的力量微弱，许多中介组织实质上在集团中长期处于可有可无的边缘地位。这种尴尬的状况决定了中介组织难以发挥应有的决策咨询、管理协调、监督评价等作用，进而影响集团化办学运行的可持续性和整体功能的发挥[7]。

三、完善职业教育集团化办学运行机制的 对策与实现路径

（一）强化法律政策支撑，发挥政府引导作用

1.完善法律法规，强化法律支撑

加快支持职业教育集团化办学的法律法规建设，修订《高等教育法》《民办教育法》《职业教育法》等法律中不适合职业教育集团化办学发展形势的规定。完善专门的促进职业教育集团化办学的法规，或在相关法律法规中设立专门章节，明确职教集团的法律地位、进退机制、收益分配、国有资产处置等重大问题。尤其要明确股份制、混合所有制职业教育集团独立的法人地位，赋予其办学权、经营权和收益权。

2.构建政策体系，强化政策支撑

各级政府要完善支持职业教育集团化办学的相关政策，将已有的政策本地化、具体化，使行业企业参与集团化办学应该享受的优惠政策真正落地落实；同时，结合各地实际，出台扶持政策，切实帮助职业院校和企业等解决集团化办学中的实际问题；加强部门沟通协调，切实解决职业教育集团化办学所涉及的政策措施不衔接的问题，为职业教育集团化办学搭建起完善的政策支撑体系。

3.加强统筹规划，强化政府引导

把集团化办学作为今后一个时期职业教育服务现代经济体系建设的重要战略性举措。政府要立足于经济结构调整和产业转型升级的发展大势，支持职业院校和企业围绕区域支柱产业、优势产业和战略性新兴产业，开展多种形式的集团化办学；向职业院校、企业、行业协会等主体充分授权，让渡和转移职能，使之能依法、自主、灵活地面向市场开展集团化办学，更有针对性地服务经济发展。

（二）推进法人实体建设，密切成员联结关系

1.推进职业教育集团法人实体建设

对具备条件的职业教育集团，要积极探索集团内部产权制度改革和利益共享机制建设，依法将职业教育集团由非法人产学研联合体转化为企业法人、事业法人、民办非企业单位法人、社团法人等具有法人法律地位的运营实体，尤其要推进成员之间通过参资、参股、转让等形式组建股份制、混合所有制企业法人，推进公办职业院校等国有性质资源和其他所有制性质资源的优化整合，使职教集团成为一个法律地位和产权关系明确、自主经营、自我发展的市场实体，更有效地将多方参与主体的利益捆绑在一起，调动各方参与的积极性，拓展合作的广度和深度。

2.完善集团化办学组织结构和制度体系

职业教育集团要不断地再造自身组织结构和管理模式，既要建立健全集团内部的各类各级组织机构，保障集团化办学常态化运行，又要避免因管理层次增加而导致管理关系复杂化和管理协调难度增大，尽可能地实现管理层级扁平化、内部组织团体化、组织关系网络化、组织结构柔性化。同时，进一步加强规章制度建设，形成以集团章程为基础和核心的完善的规章制度体系，对成员的权利义务、资源统筹、经费筹集、利益分配、考核评价、奖惩措施，以及集团成员之间矛盾和分歧的解决程序等问题，作出明确规定，以翔实的制度规制集团化办学沿着正确目标和方向运行。

（三）搭建多维融通平台，促进共同利益交汇

1.搭建民主决策民主管理平台

职教集团各成员虽然性质各不相同、实力强弱有别，但在集团化办学过程中具有同等的法律地位。集团化办学应充分尊重成员的平等地位，使其在集团决策、责任分担和利益分享上具有平等权利。集团化办学应推进民主治理，民主决策重大事务，民主选举产生内部组织机构，民主监督成员和内部组织机构的工作，避免牵头单位“一家独大”或核心成员把持集团化办学主导权的现象。

2.共建技术技能人才培育平台

校企行共同规划专业设置，共同制定人才培养目标和方案，共同开发课程教学资源，共建共享教学实训实习基地，共同进行人才质量评价，构建校企行多元主体一体化育人平台。推进现代学徒制、订单培养、工学交替等多种形式的人才培养模式改革，招生与招工一体化，从而实现企业对人才的利益诉求和职业院校对教育资源的利益诉求，形成稳固的利益交汇点。

3.共建技术协同创新服务平台

推动集团成员之间同类专业、科研平台、智力资源整合，共建技术研发中心、产品开发设计中心、技术咨询服务中心，共同开展技术攻关、工艺优化、产品创新、技术推广、市场调研等技术协同创新和技能鉴定、职工培训等活动，产学研用一体化，努力促进教育链、产业链、利益链的有机衔接，使集团化办学基于更多的利益联结而运行有力。

4.共建人才队伍双向交流平台

积极推动职业院校、企业、行业组织等成员之间人才双向流动，构建校企行人才互聘机制。职业院校从集团成员聘任行业专家、社会名家、技能大师、能工巧匠担任兼职教师，选派专业教师到企业、行业组织、科研院所生产、管理、经营、技术研发等一线岗位进行实践锻炼，强化专业实践能力和科研能力，培养壮大“双师型”教师队伍。

（四）调动多主体积极性，发挥成员优势

职业教育集团化办学过程中，不同类型的成员具有不同的资源优势和功能优势。只有充分发挥这些资源和功能上的优势，互相促进，才能实现集团化办学运行有力和效益规模化、集约化。

职业院校应更好地承担起推进职业教育改革的责任，以职教集团为依托，改革办学体制机制，加强内部管理和教学建设，创新人才培养模式，强化技术技能积累服务，不断提升服务集团其他成员特别是企业发展的能力。

企业应着眼长远发展目标，以技术技能人才储备和科技创新能力提升为着力点，为职业院校提供办学资金、实训基地、兼职教师等教育资源，深度参与职业院校人才培养与应用创新。尤其是行业骨干企业更要发挥生产技术、设备设施、工艺流程、专业人才、组织管理等方面的优势，带动集团化办学发展。

中介组织要充分提供咨询、沟通、监督、协调与服务功能。一是充分发挥信息优势和桥梁、纽带作用，打破校企政之间的信息壁垒，促进职业院校、企业建立广泛的良性联系，推进校企资源匹配，促进职业教育集团化办学多元治理，提高运行效率。二是充分提供咨询、管理协调等方面的专业化服务，通过推动和影响政府完善职业教育相关法律法规、发展战略和政策制度，为职业教育集团化办学争取支持；通过提供决策性、专业化咨询，使职业教育集团化办学能更好地反映职业教育、企业和产业的真实需求；通过提供专业化的实践教学基地、创新创业基地、托管服务，以及针对性个性化的课程、培训项目等，解决集团化办学中职业院校和企业无力解决的实际困难。三是充分发挥重要的第三方评价功能，通过专业、客观、公正的评估监督促进职业教育集团化办学沿着正确的轨道发展。

科研院所应积极主动融入职业院校与行业企业的产学合作，以自身的优势赢得应有的合作地位，以扎实的工作谋取自身的合作利益与发展空间，在推进职业教育集团化办学中实现共同发展。

（五）构建集团文化融合机制，打造集团文化品牌

1.培育合作共生的生态文化

职业院校、企业、中介组织和科研院所等分属于不同的系统，有着各自独特的文化理念和价值追求。为避免文化差异阻碍集团化办学运行，职业教育集团化办学需要培育合作共生、互惠共赢的生态文化，各成员要超越自我、加深融合，培育目标一致、价值认同的集团信仰，将自身的文化理念融入集团共同的核心价值系统，通过文化融合强化共同利益，进而实现自身价值和利益追求。

2.培育以人为本的育人文化

职业教育集团化办学的文化是职业教育文化、企业文化和行业文化的融合体，其核心是以人为本的育人文化。职业教育集团化办学要把社会责任意识和育人使命作为文化建设的价值取向，促进校园文化、企业文化、行业文化合心合力，共同作用于学生，真正在人才培养中做到知识传授、技能培养、职业精神培育并行并重，造就具有时代精神的高素质技术技能人才。

3.塑造鲜明的文化形象品牌

文化形象品牌是职业教育集团化办学在长期发展过程中形成的社会辨识度、认可度、赞美度和忠诚度，集中体现为职业教育集团的理念、宗旨、声誉、技术、特色、文化等无形资产。职业教育集团化办学一方面要树立品牌意识，任何成员、任何工作，都要高标准严要求，对内对外都要维护和打造集团的荣誉和形象；另一方面，要找准品牌定位，立足自身优势，办出特色，办出声誉，并概括凝练出反映自身特色和优势的价值观念、文化理念等，以特色创品牌，以品牌赢发展，增强社会辨识度和影响力，提升成员的归属感和向心力。