中国自然资源资产确权面临的问题及对策研究

李军峰，张 明

1.河北地质大学 经贸学院，河北 石家庄 050031；2.青海民族大学 经济与管理学院，青海 西宁 810007

1 问题的提出

党的十九大报告明确指出，“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导”，“完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。党的十九届三中全会进一步指出，“要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系”，“改革自然资源和生态环境管理体制”。党的十九届四中全会再次明确强调，“推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度”。以上论述充分说明，要建立生态文明制度体系、践行习近平总书记提出的“两山理念”，就必须健全自然资源资产产权制度。因此，研究我国自然资源资产确权对加强生态保护、促进生态文明建设，具有十分重要的意义。

2 文献回顾

早期的学术界认为，导致自然资源被过度开发利用的主要原因在于其公共产品的属性，其产权不明晰；但是，H·斯科特·戈登(1954)开创性地将海洋渔业资源的产权依据持有权利的主体性质不同，区分为私有产权和共有产权。这样，自然资源的产权就被分为了私有产权和共有产权。后来，A·博腾利(1963)、德姆塞茨(1967)分别从不同角度说明自然资源只有共有产权是不够的；G·哈丁(1968)明确指出自然资源仅有共有产权会导致“公地悲剧”。这些研究说明，自然资源产权的构成应该是复杂多样的。Schlager 等(1993)针对自然资源产权的多样性与复杂性，将自然资源产权的“权利束”划分为进入权、收益权、管理权、排他权和转让权。[1]这样，自然资源产权的内容更加丰富、更加适合经济社会的需要了。在我国，目前建立和健全自然资源资产产权正在成为学术界关注的热点。张立(2011)认为，所有围绕自然资源展开的社会经济活动首先必须解决的问题是权利归属问题。[2]张孝德(2014)研究指出，自然资源资产产权制度改革是一项具有“革命性的”改革。[3]谷树忠(2019)认为，自然资源确权应明确自然资源产权权能及其构成、主体及其结构、客体及其边界等。[4]朱道林(2019)和张文明(2020)分别指出，应进一步完善自然资源产权制度，整体构建自然资源资产的“权、责、利”关系，是自然资源产权改革成功与否的关键。[5][6]这些研究成果为我国自然资源产权改革实践提供了有力的理论支撑和指导。

现阶段根据生态文明建设的需要，我国正处于自然资源资产确权的重要历史阶段，研究推进和加快自然资源资产确权进程具有十分重要的现实意义。本文通过介绍我国自然资源资产确权的现状，分析自然资源资产确权过程面临的问题，提出促进我国自然资源资产产权改革的政策建议。

3 我国自然资源资产确权的现状

3.1 基本明确了自然资源内容范围

自然资源是自然界中能够为人类提供生产资料和生活资料的自然环境因素，是人类活动不可或缺的依托。它涵盖的内容非常广泛而复杂。在我国，自然资源的内容范围可以依据现行《不动产登记暂行条例》(2015)和《自然资源统一确权登记办法》(2016)的有关规进行推定。

现行《不动产登记暂行条例》(2015)的第二条指出：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”《自然资源统一确权登记办法》(2016)的第四条指出，“自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记”；第三条规定，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记”。综合上述规定可以得出，自然资源资产的内容与不动产的内容是有重叠的。这样，自然资源的内容应该包括《不动产登记暂行条例》中的土地、海域、森林、林木、林地、草地，再加上《自然资源统一确权登记办法》中的水流、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等。所以，我国自然资源资产包括的范围为：土地、海域、森林、林木、林地、草地、水流、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等。

3.2 明确了自然资源资产确权方向

资产确权是通过法律法规明晰资产的权利主体和资产权利内容。关于明晰自然资源资产的权利主体，《自然资源统一登记办法》指出，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清“四个界限”。关于明晰自然资源资产权利内容，根据《不动产暂行条例》规定包括自然资源资产的所有权、使用权、承包经营权、抵押权等。这样，我国自然资源资产的产权内容既包括了公有产权，也包括了私有产权，这种产权制度设计既符合当前社会经济发展需要，赋予自然资源资产权利人开发利用自然资源资产的权利，满足人们提供生态产品的需要；又有利于激励相关权利人保护自然资源资产免遭过度开发。

3.3 我国自然资源资产确权实践的现状

2015年中办、国办联合发布《生态文明体制改革总体方案》、2019年联合发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》以及2020年又联合发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，这三个纲领性文件为自然资源资产产权制度改革指明了方向并为市场释放了巨大的制度活力。我国正在构建起归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

我国自然资源资产产权内容改革，正在从土地产权改革向油气、矿产、海域等其他自然资源资产产权领域改革推进。我国已成功实现从农村土地所有权、承包经营权“两权分置”向所有权、承包权、经营权“三权分置”的突破，开始宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，[7]并进一步指明推进土地要素市场化配置改革方向。其他自然资源资产产权领域改革正在稳步推进，其中包括探索研究油气探采合一权利制度、海域使用权立体分层设权、无居民海岛产权、水域滩涂养殖权利等。

自然资源资产产权主体中全民所有制主体和集体所有主体已经确定。我国自然资源资产是公有性质，公有制产权分为全民所有制产权和集体所有制产权。[8]这样自然资源资产的产权主体就分为全民所有制主体和集体所有制主体。全民所有的自然资源资产产权主体为政府，国务院明确授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。根据不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，全民所有的自然资源资产实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制。[9]其中，中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等自然资源资产直接行使所有权；地方政府对其他全民所有自然资源资产行使所有权。农村集体所有自然资源资产明确由农村集体经济组织代表集体行使所有权，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。

4 我国自然资源资产确权面临的问题

自然资源资产确权是实施一项重大的产权制度改革工程的过程。实施这一工程，是再调整市场经济基本格局、产业布局和生态文明建设的重大举措，但是在此过程中，还存在着一些亟待解决的问题。

4.1 自然资源资产内容界定不清晰

尽管我们依据《不动产登记暂行条例》(2015)和《自然资源统一确权登记办法》(2016)的有关规定来推定自然资源资产的内容范围，但是目前自然资源资产还未有明确统一的内容范围。自然资源资产没有明确的法律意义上的概念，法律法规也没有直接明确一一列举出自然资源资产内容范围；法律法规也没有规定成为自然资源资产的必备要件。自然资源资产内容界定不清，容易产生分歧，在进行自然资源资产产权划分时容易引发各种争议，对构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度、健全自然资源资产监管体系是十分不利的。

4.2 自然资源资产确权内容不够清晰

尽管根据《不动产登记暂行条例》(2015)和《自然资源统一确权登记办法》(2016)的有关规定要对自然资源资产进行确权，这些自然资源资产涉及：土地、海域、森林、林木、林地、草地、水流、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等。但是2019年中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中关于健全自然资源资产产权体系的有关规定仅明确了土地(包括承包土地、宅基地和建设用地)、油气矿产、海域、无居民海岛、水域滩涂等自然资源资产产权内容，而没有明确森林、林木、林地、草地、山岭、草原、荒地等自然资源资产产权内容。这会给自然资源资产确权登记造成障碍，导致开发利用的盲目行为以及监管界限的不确定性。

4.3 地方政府及农村集体经济组织的自然资源资产产权主体有待健全

确定自然资源资产产权主体是自然资源资产确权的重要内容，也是确定相关权益的拥有者和享受者。尽管全民所有的自然资源资产产权由国务院授权国务院自然资源主管部门行使全民所有的自然资源所有权，并且明确了中央政府行使自然资产所有权的界限范围，但是省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的界限范围还不明晰，在地方政府上下级之间行使自然资源资产所有权时容易造成混乱。还有，作为行使农村集体所有的自然资源资产所有权的农村集体经济组织发展还存在着诸多问题，如农村集体经济组织的法人登记、成员资格认证、经营管理以及集体产权处置的问题等。这些问题严重制约着农村集体经济组织妥善行使自然资源资产所有权。

4.4 自然资源资产市场机制不够完善

自然资源资产确权明确了自然资源资产具有所有权、使用权(承包权)、经营权等多项权利，也规定了使用权可以出让、转让、抵押、出租、作价出资(入股)等权能，但是目前仅有土地中的农村土地和建设用地的各项权利和权能，执行的相对比较完善，而其他的自然资源资产的各项权利或权能执行的都不是很好。宅基地的所有权和使用权已经基本明确，但其他的权利和权能还未完全执行；海域、森林、林木、林地、草地、水流、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等其他自然资源资产的所有权已经基本确定，但是这些自然资源资产的使用权及其他权能还很不完善。这说明，自然资源资产市场机制还不完善，严重制约了自然资源资产发挥生产要素的职能。

5 加快我国自然资源资产确权进程的政策建议

自然资源资产确权是我国推进生态文明建设的重要举措，加快自然资源资产确权进程是我国经济实现高质量发展的迫切需要；建立健全的自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体，有利于实现资源的保护和可持续开发利用。

5.1 加快编制发布自然资源资产负债表，明晰自然资源资产内容范围

编制发布自然资源资产负债表可以明晰自然资源资产内容范围。一方面，编制发布自然资源资产负债表，构建自然资源实物量核算账户，可以明示自然资源资产范围和规模，掌握其变动情况。另一方面，可以将自然资源资产负债表作为环境影响评价主要手段。根据转变经济增长方式的需要，结合生态环境保护状况，制订相应的自然资源资产、负债管理目标，这样通过自然资源资产负债表中相关账户的前后对照变动来反映经济活动对生态环境的影响，进而通过引导社会经济活动来达到保护自然生态环境的目的。

5.2 进一步完善自然资源资产产权内容

森林、林木、林地、草地、山岭、草原、荒地等自然资源是我国自然资源资产产权改革的重要组成部分。针对这些自然资源资产还未规定其产权内容，应该进一步制定相应法律法规规定等已明确这些自然资源资产的各项产权内容，如承包权、经营权等，以及能够参与自然资源资产二级市场活动的权能，填补自然资源资产产权缺失，使得自然资源资产产权内容更加完善。

5.3 进一步完善地方政府自然资源资产管理体系

针对省级和市(地)级政府作为受托自然资源资产所有权的代理行使者，应该通过修编法律，依据自然资源资产“归谁有”“归谁管”和“归谁用”的原则，建立相应的资源清单，明确不同层级政府行使所有权的权利边界和职责范围；在所有权和使用权分离的原则基础上，按照全民所有自然资源资产有偿使用的制度要求，通过市场将自然资源资产使用权有偿让渡给使用者；通过制定合理的中央和地方收益分配比例和支出结构，将获得收益在中央和地方之间分配，加大对生态保护修复支持力度；[10]进一步完善和落实领导干部自然资源资产离任审计制度，构建现代化的地方政府自然资源资产管理体系。

5.4 进一步培育集体所有自然资源资产的所有权主体

全民所有自然资源资产的所有权主体一般都具有独立的法人资格，在行使其权利时有健全的法律法规规定和保障其合法权益。目前，农村集体所有自然资源资产的所有权主体为农村集体经济组织。创新农村集体经济组织制度已经成为农村自然资源资产产权制度改革的核心问题。农村集体经济组织具有特殊性，尤其是法律地位、成员资格、产权制度和经营管理等方面。[11]应依照现代产权制度和法人治理结构创建相应的运行机制和法律，在产权归属、产权配置、经营管理、产权处置和监督机制等方面，改革农村集体经济组织产权制度，赋予其在土地、森林、山岭、草原等集体所有自然资源资产的相关权能，能够独立地参与自然资源资产的各项经济活动。

5.5 进一步完善自然资源市场机制

为发挥市场在自然资源配置中的基础性作用，就是要让自然资源资产的一级市场和二级市场活跃起来，尤其是自然资源资产流转交易的二级市场。也就是通过制定相应的法律法规，让宅基地、海域、森林、林木、林地、草地、水流、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源资产使用权的产权主体通过出让、转让、抵押、出租、作价出资(入股)等方式，参与自然资源资产二级市场交易，为自然资源资产产权主体之间设计可供选择的市场行为模式。