湖北省高校治理中社会参与现状及困境研究

鲁小兰

(湖北文理学院 经济管理学院，湖北 襄阳 441053)

0 引言

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要建立符合中国国情的社会参与的现代大学制度，构建政府、社会和学校间新型的治理关系，体现了国家推进大学治理结构改革的决心，也说明了社会参与高校治理的必要性。截至2018年6月，湖北省经政府、教育部审批或备案的普通高等学校129所，属于全国教育资源相对发达的省份。研究湖北省高校治理问题，对其建设成教育强省具有重大意义。

1 高校治理中社会参与的必要性

1.1 教育领域“放管服”改革的需要

2017年，《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(下文简称“放管服”)正式出台，要求政府转变职能，鼓励社会参与高校治理。湖北省在推进“放管服”改革中，对高校的专业设置、用人编制、职称评审、对外交流等权力进行了下放，扩大了高校的自主办学权，也为社会参与高校治理提供了空间。社会力量积极参与高校治理，可以进一步推动高等教育领域改革的深入，有助于政府、社会和学校新型关系的构建，加快实现高校治理水平现代化。

1.2 克服高校“内部人”治理的弊端

我国公办高校内部治理的决策制度是党委领导下的校长负责制，最高决策机构是党(常)委会，决定学校的重大事项。但党(常)委会或校长办公会的成员一般来自高校内部，由学校的教授或行政管理人员组成，社会力量无法参与到决策监督层面上去。民办高校一般采取董事会领导的校长负责制，董事长或董事会在学校拥有最高决策权，校长受聘于董事会，这种治理模式便于管理和统筹资源，但由于董事会成员大都来自学校内部，可能会存在权力的失控和滥用等问题。目前，我国部分民办高校董事会制度不完善，监事会形同虚设或根本未设置监事会，学校治理中对社会参与的必要性没有重视。因此，无论公办或民办的高等学校中都存在不透明的“内部人”治理现状，使社会力量很难参与其中，影响了高校与社会间的沟通，导致高校人才培养目标和模式不能适应社会需求的变化和发展。如果能将企业或其他社会组织、专家引入到高校的决策、监督和评估环节中，上述问题则可以得到解决，这样既能提高学校治理能力和水平，又能更好地实现高校公益性和学术性的办学目标。

1.3 构建健全的现代大学制度

从国内外大学制度发展来看，多元共治是现代大学制度的核心，与国情相适应的社会参与制度和方式是现代大学制度的主要标志。社会力量通过为学校提供办学资源、决策咨询和教学评估等，参与到高校的管理和评价等治理过程中，实现政府、社会和学校间权力的有效配置和制衡，现代大学制度才能得以建立。多元共治代表行政力量、社会力量和学术力量根据各自的专长，在高校治理活动中发挥各自的作用，共同促进高校治理的完善。社会参与高校治理已是现代大学变革的必然趋势，成为检验现代大学制度的准绳。

2 湖北省高校治理中社会参与现状

截至2020年4月，湖北省129所普通高等学校中，省属高校121所，中央部委直属高校8所。省属高校中，公办本科高校28所，民办本科高校16所，民办独立学院16所，高职高专学校61所(民办12所，公办49所)。

2.1 社会参与主体逐渐增加

近年来，随着我国高等教育各项政策法规的发布和教育领域改革的深入，除企业、新闻媒体外，第三方教育评估机构、基金会等社会组织也加入到高校治理中来。广州日报数据和数字化研究院、艾瑞深研究院校友会、软科等咨询服务机构，对全国或湖北省高校按各评价体系指标进行排名，形成了对高校办学质量的监督。湖北省各高校教育发展基金会也逐渐规范，通过接受社会捐赠，为学校发展筹措基金，慢慢成为社会参与高校治理的另一主体。例如，武汉学院的“湖北一丹大学教育发展基金会”，募集的资金主要用于学校建设和发展。

2.2 社会参与形式逐渐丰富

湖北省社会参与高校治理主要有校企合作、建立外部社会人参与的董(理)事会制度等方式。企业通过参与高校实践基地建设、制定课程体系、开发教材等形式与高校深入合作，构建各具特色的“产教融合、校企合作”办学机制。例如，武汉东湖学院设有校企合作专业指导委员会，专门负责校企之间的合作。董(理)事会也是社会参与高校治理的方式之一。目前，湖北省各高校董(理)事会都引入了行业组织、企事业单位或其他社会团体和各界人士。高校董事会中的社会人员不仅是学校社会交流与合作的桥梁与纽带，同时也为学校科学研究、社会服务、国际合作、资金筹措等重大问题提供咨询和支持。

3 湖北省高校治理中社会参与困境

3.1 传统一元化管理体制仍未突破

因国家层面政策的优化，高校办学自主权不断扩大，原有计划经济体制下的传统高校治理模式发生了很大的改变。随着湖北省高等教育领域“放管服”改革持续推进，地方政府对高校的管理权逐渐下放，高校办学自主权在不断增加。但政府依然是高校治理中最主要的管理者和参与者，大学办学资源和评价的主要控制者仍是政府，办学目标主要是为了实现国家既定的发展目标，其学术组织和利益相关者的特性被忽视，政府、社会和大学间的权力调整并未取得实质性的突破。社会作为高校利益相关者，无法与政府和高校间进行有效地沟通合作，导致高校治理结构脆弱，一元化的管理体制尚未改变。

3.2 董(理)事会治理职能缺失

2017 年《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定：加快现代学校制度建设，健全董(理)事会和监事(会)制度；2018 年教育部发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》，提出民办学校的董(理)事会成员中除了学校举办者或其代表、校长和党组织负责人之外应包括教职工代表等，而非营利性民办高校还应当有社会公众代表参加，并鼓励设立独立董事。

从湖北省各高校的章程中可以看到，各高校的董(理)事会构成中都有社会人士或组织参与，但学校章程中对董(理)事会成员的遴选方式和运行职责并不明确。从官网上公布的高校董(理)事身份来看，一般是政界或商界知名人士，普通社会公众的代表基本没有。高校设立董(理)事会目的是为了加强高校与社会的联系，调动社会参与办学的积极性。从董(理)事会发挥的作用来看，大多数是为高校筹资或开展联谊会，并没有实质性参与学校治理，更像一个筹资机构或合作平台。从董(理)事会成员构成来看，教师代表或学生代表所占比例较低，而且学校董(理)事会成员的激励与约束机制缺失，董(理)事会作为推动社会参与大学治理的制度平台，仍有很多不足之处。

3.3 社会参与教育监督和评估较少

当前，湖北省高校本科教学水平、学科建设水平等评估主要由省教育厅主管，省教育评估院负责组织实施，本质上还是政府主导的行政性评价。即使网站或新闻媒体会对高校政策或信息进行发布，但评估数据等基本来自高校官网或教育主管部门，独立并具有权威性的第三方教育评估机构较少，尤其专门对民办高校进行评价和监督的机构就更少了。高校治理应符合公开公平公正的原则，一切活动既应接受内部纪委、师生、家长的监督，也接受外部社会的监督。虽然部分高校已在社会监督方面进行了有益的探索，例如，湖北民族大学2019年为了增加招生工作的透明度，建立第三方监督机制，由人大代表、政协委员、杰出校友代表等组成，全过程全方位监督招生工作。但这种尝试只出现在高校的个别领域，而且开展的高校仅是少数，没有普及到学校整个教学管理领域，更没有制度化和常态化。由此可见，社会参与高校教育的监督和评价仅仅处在起步和探索阶段，而且参与方式零散，要形成稳定的制度化的参与机制，还有很长的路要走。

4 促进社会参与高校治理的对策

4.1 建立社会参与的高校治理理念

要完善社会参与高校治理体系，首先要树立现代化的价值理念，在理念的指引下，健全制度，展开行动。政府、社会和高校作为不同主体，在教育治理中的作用各不相同。行政化管理对高校治理虽有负面影响，但也有利于提高高校的执行效率。社会参与则可从高校外部和市场的角度，评价、检验和监督教育成果，规避内部人治理问题，使相关利益者的权益得到保护。多元主体共同参与高校治理，可发挥各主体独特的价值，实现治理功能上的互补，体现“共治”机制的优越性。因此，要理顺政府、社会和学校的治理职责，明确各自的治理权力和范围，并建立顺畅的协调机制和相互监督机制，让法治思维、多元治理思维成为我国高等教育共同的治理理念。

4.2 充分发挥董(理)事会作用

公办高校重大决策由学校党委做出，董(理)事会虽不具有决策职能，但仍可从以下几个方面充分发挥董(理)事会相关的决策咨询和监督职能，扩大高校的决策民主，增强社会监督。一是通过董(理)事会制度加强社会联系，提升高校的社会服务能力，建立与地方政府、企事业组织等长效合作机制；二是扩大董(理)事会参与者范围，引入社会相关利益者和学生家长代表，实现民主决策；三是借助董(理)事会及其成员争取社会支持，使社会参与和支持高校办学的方式与途径多样化；四是依托董(理)事会接受社会监督，健全学校外部监督和评价机制，提升自身的社会责任意识。民办高校的董(理)事会则可建成由社会力量参与的集体决策委员会，作为学校的最高决策机构。当外部人士参与决策这一基本权力得以实现时，社会参与大学治理则可真正落实。

4.3 培育第三方教育评估机构

教育领域中第三方评估是最典型的社会力量，可以在教育咨询、评估监督等方面代行政府的职能，有效协调政府和高校间的关系，实现两者间的有效沟通。教育部《关于深入推进教管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中，对教育评估中政府、学校和社会的定位与参与进行了划分，要求构建“政府管教育，学校办教育，社会评教育”的格局。政府转化职能，加强教育评估事前、事中和事后的监督和管理。首先，鼓励高校、研究机构和社会中介机构专门开展研究高校教育第三方评估的工作，培育更多的社会参与主体，制定参与教育评价的资质认证标准。其次，教育评估中引入市场机制，委托与政府没有直接隶属关系的高等教育第三方评估机构，发挥其公平客观、独立灵活、专业性强以及社会联系广泛的优势，对规范开展教育评估工作的第三方评估结果给予肯定，加强评估质量监控。