京津冀一体化视域下流域水污染共治问题研究

李盛丰

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄050000）

京津冀三地地域相承、水脉相连，水资源作为生态环境的战略要素之一，为京津冀区域协同发展奠定了坚实的基础。在京津冀区域协调发展国家总体战略规划之下，三地区域内水生态环境协同治理便是三地政府急需完成的任务之一。当前，三地面临的水资源紧缺、水生态环境恶化等问题已经深深影响着人们的日常生产生活，制约着区域社会经济的良性发展。因此，如何加快建立京津冀水污染联防联控机制，通过协同治理手段来有效解决上述难题，已经成为京津冀三地政府的重要工作之一[1]。

1 京津冀一体化下流域水污染之现实困境

京津冀一体化是国家重要的战略发展规划。近些年，三地在协同发展方面取得了诸多成果，但水资源匮乏与污染始终是制约其发展的“瓶颈”。2017年，北京市共监测五大水系有水河流98条（段），其中，污水类IV类、V类、劣V类仍然占比51.4%，北京市的水污染现状已经严重危害到水生态安全及人民的用水安全，急需予以治理[2]。2018年，天津市的20个国家考核断面中，污水类Ⅳ类、V类、劣V类仍然占比60%，天津市水污染现状依旧不容乐观，仅靠天津市的单独力量，难以高效治理[3]。2018年，河北省实际监测210个监测点位，未达到优良水质断面占比高达46.7%[4]。随着北京非首都功能疏解全面实施以来，河北省承接了诸多家高污染企业，也导致了河北省的工业水污染物排放总量远远超过北京市和天津市，主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和生化需氧量。京津冀三地同处海河流域，众多河流属上下游关系，水的流动性及高度渗透性使得处于人口聚集区和农业、工业密集区的京津冀在水污染问题上处于“荣损共俱”的现实状态，“有河皆干，有水皆污”是京津冀发展过程中不得不面对的尴尬处境。当前，三地污染物的排放量远远超过了水资源环境容量与承载力，不仅诸多地表河流受到污染，地下水也同样受到严重污染。虽然京津冀三地根据我国《水污染防治法》制定了相关地方性法规、规章以及管理制度，但是从另一层面而言，实则是人为地将流域水生态系统进行了分割，反而加大了流域水生态环境协同治理的难度[5]。

2 困境之内在机理剖析

2.1 京津冀水污染防治立法与水污染防治现状“不匹配”

三地共处海河流域，众多河流属上下游关系，错综复杂的海河水系将三地紧密联结，基于流域内水的流动性、高度渗透性等特点，该地区的水污染呈现出“整体性”态势，但京津冀三地在协同立法治理水污染方面却呈“碎片化”特点：一方面是三地立法节奏严重不同步，能够合并“同类项”且处于“同一日程”的立法较少，三地在水污染治理方面的协同立法现状明显滞后于京津冀协同发展的步伐；另一方面主要体现在立法领域狭窄、立法数量严重不足，三地立法事项少有交集，更多的协同立法事项主要集中在大气污染防治层面，水污染防治协同立法数量相对较少。三地在水环境治理实践中需破解的共性问题很多，但是环境立法集中度不高，三地流域水污染防治立法现状显然与该区域的水污染现状及水污染治理一体化要求严重“不匹配”。三地面对整体流域的水污染难题，各自立法，整个地区缺乏统一的水污染防治顶层设计，致使水污染防治行动难以在大区域内实现协调平衡，这也正是京津冀地区水污染“久治不愈”之病根所在。

2.2 分割式自我治理体制与流域水污染整体性“不协同”

京津冀三地的功能定位不同，也就导致了三地之利益权衡存在差异，京津冀三地不同部门之间在协同治理水污染的过程中，基于各自不同的立场与地方利益考量，容易产生工作的“分散化”、管理的“碎片化”、效能的“低端化”，水环境治理中“九龙治水”就是分割式自我治理体制与流域水污染整体性“不协同”的典型表现。同时，在三地没有统一的流域水污染防治顶层设计困境下，京津冀区域内的水生态治理和保护长期处于分散式的自我管理、自我防治状态。而一个区域有其自身的整体性特点，一个区域的水生态是整体的，而不是相互分散独立的，水自身的流动性及循环性，也使得水体污染迅速扩散漫延，水的高度渗透性，也会使得地表水污染危及到地下水水质。京津冀一省两市地域相连，水域融合，水污染治理本应做到“协同发力”；相反，若采取分散式治理体制，单一行政区划治理水污染的僵化措施与水流域的整体性治理规律相违背，跨区域水污染事件一旦爆发，单一政府在水污染治理问题上就会陷入“心有余而力不足”之困境，三地协同治污合力必将被极大地削弱。

2.3 京津冀协同发展与水污染协同治理“不同步”

在京津冀协同发展战略的宏观政策背景之下，京津冀三地依托自身特色及优势，形成了与自身情况契合的整体发展体系。三地在经济发展一体化、交通体系一体化、产业结构一体化、城市发展一体化、科学技术一体化方面均取得了一定成果[6]。三地协同发展的背后，是对水资源的大肆掠夺和污水的肆意排放，加之污染后期治理不及时、不全面、不到位，导致京津冀地区水生态环境持续恶化。京津冀协同发展战略为三地的经济社会发展提供了坚实的政策保障，但三地在发展的过程中并没有对造成的跨界水污染予以一体化治理。三地政府在追求利益最大化的同时，却恪守“一亩三分地”的固化思维，这就使得共享区域经济发展成果与水污染共同治理相违背。

2.4 京津冀水资源利用机制和水生态补偿机制“不对称”

基于三地的区位功能定位、经济发展模式及产业分布不同，虽然河北省相较于京津两市，水资源“相对丰富”，但不可回避的是河北省自身也面临着水质污染严重、水资源紧缺的困境，却仍然要以牺牲“自己”的利益保障京津两地的供水安全[7]。应该看到，流域生态系统环境要素的多样性及治理措施的复杂性、综合性势必要投入大量的成本。为了加强水资源的保护，确保输向京津的水质安全，河北省在水资源保护和水污染治理建设方面加大资本投入，也关停了一些污染企业，放弃了一些对当地经济发展有拉动作用的投资项目。京津冀三地同处一流域，三地都有平等发展的机会和权利，长期作为生态效益获得者的京津两地，并没有向处于上游地区的河北支付足够的生态补偿费用[8]。京津冀水资源利用机制和水生态补偿机制长期“不对称”，河北长期处于“付出大于收益”的尴尬处境。如果三地政府只为追求自身发展，尽其所能地抢占资源、谋取利益，相互不进行政策支持和反哺，不仅不利于河北自身水资源的利用及保护，同时也会加剧河北水生态环境的恶化程度，也必然直接影响京津两地的供水安全，区域协调发展难以实现。

3 “本土化”治理路径选择

域外国家在跨区域水污染治理方面采取了“保证金制度”“统一联合立法”“完善水权交易制度”等一系列措施，具有一定借鉴意义[9]。对于京津冀区域水污染治理问题的研究，不可盲目照搬照用，单纯强调国外流域水污染治理的成功经验而忽视中国具体流域的现实状况及困境，或者研究只集中在某一治理措施，缺乏系统性思维和整体治理思路，那么针对京津冀区域水污染提出的治理措施其针对性和可操作性必定不强，全盘移植国外治理经验也必然会导致治理措施“水土不服”。为此，在研习国外跨流域水污染治理经验的基础之上，取其精华，“以‘我’为主”，“为‘我’所用”，提出系列具有可操作性、适应京津冀“本土化”特点的治理举措。

3.1 打破“一亩三分地”僵局：立法治理跨界水污染

国外针对跨流域水污染往往以整个流域为依托，以流域立法为形式进行治理，这对京津冀三地协同立法治理跨界水污染具有借鉴意义[10]。目前，京津冀一体化下水污染协同治理的法律依据仅有《水污染防治法》第十六条。其规定了防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划，但这仅从原则上规定了政府间应该加强交流与合作，缺少可操作性。尽管京津冀流域内已成立一些环境保护的领导小组或三地区之间的联席会议，出台了一些地方性法规及政府规章文件，但在面对跨行政区域的流域水污染问题时，仍显得力不从心。因而要建立水生态协同治理法律体系，以区域治理为目标，三地协作立法，共同制定一部适用于整个流域的法律——《京津冀流域管理条例》，或者由全国人大及其常委会制定一部专门的、适合京津冀区域水污染保护治理的法律，由单一的依据各地方性法律法规联合行政执法转向区域法律依法治理转变，以此消除三地水污染防治政策、法规间的冲突与矛盾。

3.2 消除“与邻为壑”思维：搭建权威跨界水污染治理机构

三地政府应认识到在水污染问题上的“荣损共俱”现实状态，认清其中的利害关系，立足于本区域水资源现状，实现对京津冀区域各自然资源要素的统筹分配，形成治污合力。为此，三地政府要打破“行政壁垒”，消除“与邻为壑”思维，通过强有力的流域水污染协同立法支撑跨界水污染治理行动。通过立法，为搭建权威的跨界水污染治理机构提供法律依据。在法律支撑下，在流域内构建一个综合管理机构，对整个区域的水事问题进行统一治理，即具体负责流域水资源规划、水质的保护、污染的治理、水量的配置等事项。

3.3 坚持“互惠互利”模式：再生水调水工程和联合供热工程

再生水利用是京津冀水资源极度短缺及水污染严重背景下的又一路径选择。对于京津冀这种城市污水排放量大的省市，只要有城市污水的产生，就有稳定可靠的再生水，因地制宜，比远距离引水便宜，更具经济可行性。同时，处理后的再生水可用于城市绿化、工业生产、街道清洗、公共消防等方面。再生水的循环利用，既能减少对优质水资源的消耗量，改善水资源短缺现状，同时还能加大对污水的处理，减轻对环境的影响，能带来显著的社会效益及生态效益。再生水目前已经成为北京市的第二大水源，北京市也与河北省建立跨区域再生水调水工程和联合供热工程，将北京通州碧水再生水厂的再生水通过管线输送给河北省的三河热电厂作为循环冷却水。同时，三河热电厂还向北京通州新城输送热力。随着北京非首都功能疏解的进一步实施，诸多化工、钢铁企业转移河北，可借鉴北京通州碧水再生水厂与河北三河热电厂的经验，也可在钢铁行业、化工行业、船舶行业等实现再生水的利用，同时，又可将生产的电力、热力、工业产品对内、对外输送，实现“互利共赢”。

3.4 实施“以水定城”举措：编制实施水生态空间管控规划

“以水定城”就是把水资源作为城市发展的前置性条件，摒除“以人定城”的固化思维，依据一个城市的水资源禀赋条件、水资源承载现状、经济社会发展需要，将与水相关的各类社会经济活动限定在合理范围之内，促进城市发展规模和产业结构的合理分布，以实现城市的良性高效发展。自然资源部于2019年对国土空间规划各项工作作出部署，而水生态空间作为国土空间的核心构成部分，对国土空间的整体规划起到重要的保障作用。为此，应尽快编制和实施水生态空间管控规划，界清全国及京津冀区域水资源利用的上限、水环境的质量底线，明确水生态各个功能区保护底线方面的要求，构筑高效集约产业空间、宜居舒适生活空间、天蓝水清生态空间并存的国土空间开发格局。

4 结论

京津冀三地若想破除当前流域水污染治理困境，必须秉承“优势互补、合作共赢”的理念，同时要明确认识到水污染协同防治应做到“防治结合”，“防”与“治”是治污的两个抓手，不可孤立认为水污染治理只有“治”而无“防”。同时，京津冀流域的水污染治理也并非“一家之事”，三地只有做到立法、组织、标准、管理、补偿、惩治等诸多方面的统一，形成三地联动治理机制，才能在协同发展的同时，实现人水和谐、生态友好的美好愿景。