习近平外交思想中的全球协商治理观探析

李 翔 李奕满

(1.2.华中科技大学，湖北 武汉 430074)

霸权主义和强权政治始终存在于现有全球体系之中，国家利益的追逐、各种不确定性事件、传统或非传统安全问题，都威胁着国际秩序的稳定。当前，全球治理体系中的矛盾与困扰越来越多，国际社会迫切需要新的方式来解决全球治理体系中的问题和矛盾，寻求各国之间利益最大公约数。共商共建共享的全球治理观是中国积极参与全球治理体系变革和构建的基本理念和主张，是习近平外交思想的重要组成部分。习近平总书记指出：“推动全球治理体系变革是国际社会大家的事，要坚持共商共建共享原则。”[1]随着中国“构建人类命运共同体”和国际协商对话号召的提出，全球协商治理的作用和价值日益突显，为全球治理体系变革提供了行动指南，也必将逐渐成为解决全球问题和国际公共事务的一种新型治理范式。当前正在席卷全球的新冠肺炎疫情，不仅是对国家治理体系和治理能力的大考，同样也是全球治理良性变革反思的契机。在巨大的困难和挑战面前，没有一个国家能够独善其身，也没有哪个国家可以只手遮天。这次全球性危机更加让人看到，人类打赢这场“战疫”离不开互联互通、团结互助。协商合作必将取代对立封闭，这才是历史潮流所向。随着国际形势的不断发展，习近平外交思想中的全球协商治理观将越来越体现出其理论意义和实践价值，为全球治理体系的完善与变革做出更大的贡献。

一、全球协商治理的缘起

近年来，有学者将协商民主理论作为全球治理民主合法化的可行概念，主张让现有的利益相关者——无论是政府、社会组织还是国际机构，参与公共协商过程，而不是依据国家背景来进行投票决定或代表决议。德国当代哲学家哈贝马斯提出对话式的程序论，主张通过公共对话来解决规范性争论。在国内，俞可平认为全球治理是“各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作”[2]；蔡拓也持相同观点，认为全球治理是多元行为体平等对话、协商合作以共同应对全球问题挑战的机制和方法。[3]跨国治理能够形成合理意见的唯一有效方式是与其他利益相关者进行公共讨论，公共协商是促使政策更加合理、合法、有力的方法，是全球治理凝聚共识的最佳方案。

中国历来主张以协商对话为主要方式来解决国际争端与分歧。中国致力于将协商民主推向全球治理过程中，使其作为处理国家间或区域间关系的重要方式，倡导以对话为主解决国家间或地区间的有关分歧，进而推动全球治理体系变革，推动构建人类命运共同体。早在1984年，邓小平会见美国访问团时就指出，解决国际争端要“找条新的路子来解决”，这条“新的路子”指的就是“不用战争手段而用和平方式”[4](P49-50)来解决国际各种争端。江泽民指出：“在处理国际关系时，我们始终坚持以平等相待的态度，共同讨论，通过和平的方式解决问题。”[5]2002年，在亚信峰会上，他以“和为贵”的思想对巴以双方进行劝和促谈，认为和平谈判是解决争端的最好方式。胡锦涛也曾指出，“对话交流、和睦相处已成为国际关系的主流”[6]，2003年在访俄时首次提出建设“和谐 世界”的战略主张。

习近平总书记在党的十九大报告中提出了共商共建共享的全球治理观，为解决全球问题和国际公共事务提供了新方法和新思路。其中，共商作为首要原则，为众多国家打开了平等追求国家利益的大门。共商即为各国共同协商、深化交流，通过协商对话来解决国家之间存在的矛盾与纠纷，倡导以平等方式来达成共识，追求共同利益，对全球治理体系的变革和新型国际关系的构建具有重大现实意义。

协商治理从协商民主理论引申而来，逐渐发展成为一种具有全球意义的治理范式，为推动全球治理体系变革和促进国际关系民主化提供了一种重要的治理路径选择。随着全球协商治理理念的广泛传播，中国正在开辟国际社会互利合作共赢的新方式、新路径，为国际关系逐步从利益共同体、责任共同体走向命运共同体提供了中国方案。

二、全球协商治理的内涵

党的十八大以来，习近平总书记在深刻认识世界局势与中国发展新变化的基础上，顺应时代发展潮流和客观现实需要，继承和发展了马克思主义世界历史理论和新中国历任领导人的外交理念，创造性地提出了以共商共建共享为核心的全球治理观，为解决世界问题和国际公共事务提供了新方法和新思路，其中，“共商”作为首要原则，为众多国家打开了平等追求国家利益的大门。

2014年，习近平总书记在德国科尔伯基金会的演讲中指出：“中国愿意以开放包容心态加强同外界对话和沟通，虚心倾听世界的声音。”[7]在2015年10月12日举行的中共中央政治局关于全球治理的集体学习中，习近平总书记指出：“要推动全球治理理念创新发展……弘扬共商共建共享的全球治理理念。”[8]2016年4月，习近平总书记出席亚信第五次外长会议开幕式时强调：“要坚持通过对话协商，依据国际法，坚持以和平方式解决争议问题，以对话增互信，以对话解纷争，以对话促安全。”[9]2017年1月，在联合国日内瓦总部发表演讲时，他还提到了“五个坚持”，第一个坚持即为“坚持对话协商，建设一个持久和平的世界”[10]。在党的十九大报告中，习近平总书记指出：“中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化”“走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路。”[11]习近平总书记在治国理政方面反复提到要商量，在解决全球问题时也强调要以商量为主，“国际事务不再由一国或极少数国家说了算，而是由更多的国家坐在一起商量解决”[12]。2019年，在中法全球治理论坛闭幕式上，习近平总书记再一次提出：“我们要坚持共商共建共享的全球治理观，坚持全球事务由各国人民商量着办，积极推进全球治理规则民主化。”[13]

由此可见，习近平外交思想中全球协商治理观的内容非常丰富，总体上可以被视为在全球范围内各主权国家通过平等的交流、对话、沟通、谈判等方式取得一致意见，以解决全球问题和国际公共事务，促进全球治理体系朝着更加公平、公正、公开方向发展的一种理念和价值取向。用习近平总书记的表述，就是“以共商的方式解决全球问题和矛盾”[14]，国家间或地区间的事情，由国家或地区商量着来办，世界范围内的事情，“只能由各国政府和人民共同商量着来办”[15]。

三、当前全球协商治理面临的困境

(一)协商陷阱造成弱势国家利益受损

协商陷阱是指在协商解决涉及两个及以上国家利益的公共事务时，强权国家做出虚假让步，或者在条约中设计看似公平实则维护自身利益的陷阱，导致协商各方获得不平等利益。国家利己主义和缺乏公平的协商环境等因素往往会助长协商陷阱的产生，1985年的“广场协议”就是美国为挽救自身利益而设置的协商陷阱。美国联合德、日、英、法四国共同干预外汇市场，迫使美元贬值，降低美国贸易逆差。随后，日元迅速升值，日本疯狂进入海外市场投资，奉行贸易保护主义的美国采取单方面贸易制裁，对日本施压，致使日本经济崩溃，陷入了十年经济大萧条。“广场协议”被认为是美国为整垮日本而布下的阴谋，日本在广场协议签订之后，虽然拥有短暂的繁荣景象，但终究是做了美国经济复苏的跳板，掉入了美国设定的协商陷阱。

(二)协商风险增加世界经济发展的粘滞性

协商风险是指在国家之间的协商过程中，因协商一方违背诚信部分或全盘推翻已经达成的共识，最终无法达成协商一致的结果。造成协商风险的主要原因有国家间实力不对等，文化、价值观和意识形态不同，以及利益相关国缺乏足够的风险预判能力等。协商风险在中美贸易摩擦中体现得尤为明显。2019年7月31日，中美两国在上海进行了第十二轮经贸高级别磋商并达成约定，但30小时之后美方突然变卦，声称将对中国3000亿美元商品加征10%关税，并指责中国为“汇率操纵国”，严重违背了中美两国元首大阪会晤共识。8月23日，美国再次加大征收关税力度，导致中美贸易摩擦升级。在历次中美贸易谈判中，美国为维护自身霸权、遏制中国崛起，多次出尔反尔、背信弃义，上演了一轮又一轮的“变脸大戏”，难以促成中美共识的达成，为中美磋商带来难以预估的协商风险。中美贸易摩擦对世界经济发展也产生了负面影响。国际货币基金组织在2019年10月15日发布的《世界经济展望》中，将2019年全球增速预期下调至3.3%，与之前的预测相比都有不同程度的降低，并明确指出中美贸易摩擦、美国技术制裁等因素阻碍了全球经济增长。2019年10月9日，世界银行也发布最新世界经济预测，将2019年世界经济增长率预测从2.6%下调至2.5%，并指出中美贸易摩擦会导致世界经济增长的减速，美国的贸易保护措施会对世界经济以及新兴国家经济造成负面影响。协商风险无形中增加了全球经济发展的粘滞性，从而对全球经济增长起到了阻碍作用。

(三)协商失灵阻碍协商价值的有效实现

协商失灵是指全球协商治理机制因为某些原因而无法正常推进，失去其应有的制度优势和公共价值。其主要表现为协商主体两极化、协商过程碎片化和协商结果异化。造成协商失灵的主要原因，一般是不同行为体的利益取向差异化和现有全球协商治理的制度缺陷。2009年12月召开的哥本哈根世界气候大会是协商失灵的一种具体表现。参与国之间利益诉求相差甚远，协商程序缺乏民主与公正，最终导致本次会议以失败告终。发达国家拒绝承担减排责任并要求进行并轨谈判，拒绝为发展中国家提供资金和技术上的支持。这与旨在完成双轨谈判的会议初衷相违背，引起了广大发展中国家的不满，它们普遍认为发达国家在整个会议的协商中缺乏谈判诚意和克服气候危机的有力行动。这次会议没有形成有法律约束力的会议成果，被称为“无耻的失败”。

(四)协商赤字降低国际事务决策的公平性

协商赤字是指在全球事务的决定性意见上，缺乏对话、交流、讨论、辩论等过程，导致结果缺乏协商。起始于1973年东京回合、正式更名于1994年乌拉圭回合的“绿屋会议”，其前身可追溯至GATT时期的小范围排他性磋商，是协商赤字的重要表现。“绿屋会议”频繁使用于多边贸易谈判中，仅由少数国家代表参与并发表意见，在小范围内达成共识以便正式会议顺利做出决议，参与国多为发达国家且由发达国家主导。缺乏合法性、代表性与透明度的“绿屋会议”是“加权决策”的一种表现形式，破坏了国家之间的平等协商，导致协商赤字的生成。2003年的坎昆会议共有146个与会国，但仅邀请了30个成员国参加“绿屋会议”并商议提案起草，为发达国家谋取最大利益，因此，该提案公布之后遭到了各方强烈的批评与反对，导致会议无果而终。

四、全球协商治理的实现路径

(一)主动规避协商陷阱

随着全球化的不断发展，国际力量对比发生深刻变化，新兴国家和发展中国家要不断提升对世界百年未有之大变局的把握能力，做出恰当的分析和判断。只有对时局变化保持敏锐的洞察力，对国际形势和自身处境保持准确的判断，才能够对国际事务的协商结果做出准确评估，避免落入协商陷阱之中。

大国之间的力量对比，归根结底还是实力之间的对比。根据中国国情和世界形势的变化，习近平总书记指出，在面对国际形势时，我们要“保持战略清醒和战略定力”。中国要集中力量办好自己的事情，努力在复杂多变的国际环境中平稳发展，不断提高综合国力，为中国提高国际地位、赢得未来发展奠定坚实基础。在2018年外事工作会议上，习近平总书记提出，“把握国际形势要树立正确的历史观、大局观、角色观”，国家发展不能一叶障目，不见泰山，不能以获得眼前利益忽略长远利益。习近平总书记敏锐地觉察到了世界格局的变化，作出了“世界处于百年未有之大变局”的重要论断，对世界形势和中国所处的国内外环境有了准确的定位，这有助于我们在协商国际事务时做出恰当的分析和判断，避免落入协商陷阱，这也为其他国家规避协商陷阱提供了参考。

全球协商治理的实质是国际协商合作，国际法是这个合作机制的重要保障。中国始终高举国际法旗帜，坚决维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际法体系，主张在国际法的框架下处理国际事务，推进国际关系法治化。习近平总书记指出：“我们要坚持通过对话协商，依据国际法，坚持以和平方式解决争议问题，以对话增互信，以对话解纷争，以对话促安全。”[9]中国不仅积极倡导充分发挥国际法的作用，而且在推动联合国改革方面也发挥了积极作用。近年来，联合国的权威和号召力有所下降，会员国之间利益冲突不断。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，要“支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权”。习近平总书记关于人类命运共同体的论述，高度契合了联合国改革发展的需求，而联合国的改革很大程度上能够为全球协商治理体系的构建提供良好的政治环境，推动国家之间协商对话、增进合作，促进各国共同发展、共同繁荣。

(二)灵活对冲协商风险

习近平总书记提出，“我们要做参与者、引领者”，不断推动构建新型国际关系和国际合作平台，“增强我国国际竞争力，维护和拓展我国发展利益”[16]。为此，我们必须不断提高风险意识，增强政策的灵活性，以对冲应对局势发展的不确定性。对冲战略是国家规避协商风险的常用战略，目的在于消除或降低威胁国家利益的不确定性因素，获得确定性结果。以对冲战略弱化协商风险，有利于降低国家发展中的粘滞性，最大限度提高国家自身政策的自主性，保留未来政策调整的灵活性，确保国家安全繁荣和长远发展。

中国不断推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系，积极推动构建新型国际合作平台，努力同世界各国一起携手打造人类命运共同体，在国际社会中建立稳固的联系和战略地位，利用双边关系和多边关系的构建，应对协商风险，维护国家安全和发展利益。例如，中国的“一带一路”倡议以及推动建立的“中非合作论坛”“澜湄合作机制”“中拉论坛”等合作平台和合作机制，旨在构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革，以共商共建共享的全球治理观，应对国际社会面临的共同挑战。

(三)积极矫正协商失灵

习近平总书记认为，国际发展议程的制定应由各国共同参与，全球治理体系“变革过程应该体现平等、开放、透明、包容精神，提高发展中国家代表性和发言权，遇到分歧应该通过协商解决”[17]，积极推动建立公开透明、合法化的协商机制和协商平台，解决国际公共事务，矫正协商失灵。

建立公平协商机制的主要任务是建立公平的协商程序、多样的协商形式以及更加完善的问责制，减少协商过程中的权力不对称。一要建立公平的协商程序。协商程序必须在法律框架下进行，在制定程序规则和协商方案的过程中保持开放与透明，确保协商程序的包容性、自由性、对称性和非强制性；同时还要设立协商后期评估和反馈机制，重视协商后期的效能评估，实现所有参与国平等参与。二要完善协商形式和运行模式。具体的协商形式和运行模式可以根据协商主题和内容来分类分层次确定。除现有的联合国大会、全球气候大会、G20峰会等，中国根据区域现存问题和发展需要，推动成立了一系列对话机制，丰富了全球协商治理机制的形式。三要推动创建协商问责机制。协商参与国可以对没有履行协商条约或没有承担相应责任的国家进行责任追究，或是对决策的绩效进行评估，提供协商治理的规范标准。有效的问责制能够在改革全球治理机构或建立新型跨国治理机构中起到约束少数发达国家权力的作用，形成良好的协商环境和协商氛围，使全球协商治理更加合法化。

(四)努力降低协商赤字

习近平总书记指出：“国家不分大小、强弱、贫富，都是国际社会平等成员，都有平等参与国际事务的权利。”[15]要不断加强国际组织的宏观调控，平衡各方利益主体，打造开放的协商空间，达到协商去赤字化的效果。长远来看，国际社会要营造更加开放的协商空间，为各国提供良好的交流与沟通环境。短时期内，要着手缓和国家之间的利益冲突，寻找各利益主体的协商之路。

中国努力创造新的协商空间，不断优化全球协商治理体系。党的十八大以来，习近平总书记不断强调打造人类命运共同体的重要性，并在国际社会中提出了许多具体倡议，“一带一路”倡议是打造人类命运共同体的具体实践和重要成果，为中国和沿线国家提供了一个具有包容性的发展平台。2017年和2019年，中国举行了两次“一带一路”高峰论坛，习近平总书记在论坛中强调，“一带一路”建设“不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱”，中国欢迎有意愿的国家能够参与到“一带一路”建设中来，通过峰会进行沟通交流，“以国际协商民主推动政府间的合作对话”[18]，促进共同发展。此外，习近平总书记还提出了打造“中非命运共同体”“亚洲命运共同体”“澜湄命运共同体”“中拉命运共同体”等倡议，为参与国创造公平的协商环境与合作平台，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。

五、结语

习近平外交思想中的全球协商治理观从最初萌芽到不断丰富的过程，是党的十八大以来中国领导人根据国内外环境和局势变化不断总结不断创新的过程。全球协商治理作为一种新的治理范式，拥有着广阔的发展前景。习近平外交思想中全球协商治理观，有利于建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，推动全球治理体系向和平与合作方向改革，“这种改革并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善，推动全球治理体系朝着更加公正合理有效的方向发展，符合世界各国的普遍需求”[19]。全球协商治理致力于在全球范围内，打造既具有协商潜力又可以提高正义、平等和问责价值，同时还能提高全球范围内不同行为者合理范围内可接受的新型治理模式，通过建立更公平、更平等的协商程序，防止霸权主义采取“模糊性”行为的战略行动，从而逐步形成全球协商治理新秩序。