问责何以异化：表征、诱因及其矫治

赵园园

（1.华东政法大学，上海，201620；2.中共南通市委党校，江苏 南通，226007）

当权力运行偏离正常运行轨道后，对其进行问责惩戒，倒逼权力回归到为民负责的正确轨道是现代政治的常识性逻辑。人民民主专政的国家性质和一切权力属于人民的政体安排，以及中国共产党“立党为公，执政为民”的宗旨，决定了我国公共权力必须对人民负责。从被动问责到主动问责，从弹性问责到制度性问责，从官员“问责风暴”到党内问责“利剑出鞘”，无不表明我国问责政治的不断发展，彰显着我国政治文明程度的不断提高。综观行政问责、党内问责、政治问责、社会问责等实践，我国执政党、政府和民众的问责意识显著增强、问责制度日趋完善、问责效果不断提升。党的十八大以来，问责制被纳入全面依法治国和全面从严治党治理框架，已然成为治国理政和管党治党的重要利器。然而，事物总是矛盾的统一体，问责实践成效显著的同时，也出现了一些问责不力和问责泛化简单化的现象，如为了问责而问责、为了推责而问责、为了“灭火”而问责等情形时有出现。这些问责异化现象已经引起了一定的社会关注和讨论。

一、问责：现代政治的常识性逻辑

马克思主义群众观认为人民是权力和利益的主体。然而，事实上作为权力主体的人民很难直接行使权力。恩格斯指出，为了防止“社会陷入不可解决的自我矛盾”，就需要产生一种“表面上凌驾于社会之上的力量”，这个力量就是国家权力。卢梭在《社会契约论》中提出，“创建政府的行为，绝不是一项契约，而是一项法律。行政权力的委托者不是人民的主人，而是人民任命的官吏；只要人民愿意，人民可以委托他们，也可以撤换他们。”[1]（P112）在实践中，人们往往通过授权的形式将权力转移出去，由被授权人代表人民行使权力，从而达到维护社会秩序、实现公共利益的目的。这样就形成了权力的委托代理关系。权力委托代理关系的核心是被授权人或代理人对权力主体负责。权力授予的过程也是责任授予的过程，接受权力的代理人同时承担了将公众利益置于自身利益之上的责任。因此，责任是与权力相生相伴的统一体，权力就是责任，有多大权力就要承担多大责任。然而，大量的事实表明，权力代理人在掌握权力后，都有脱离权力束缚的倾向。这就产生了恩格斯所说的，“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量。”[2]（P187）孟德斯鸠曾一针见血地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[3]（P151）。阿克顿勋爵更是断言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[4]（P154）。

也就是说，权力若得不到有效的监督控制，容易被滥用，违背权力主人的意志。解决权力异化问题就成为政治学的核心议题。马克思主张通过体现普遍意志的法律来实现人民主权，他提出，“在人民主权的基础上制定德国的宪法，消除德国现存制度中一切和人民主权的原则相抵触的东西。”[5]（P289）总体来说，人们尝试构建了四种权力监督制约模式，以权力制约权力、以权利监督权力、以法律规制权力、以道德驯化权力[6]。事实上，这些对权力制约的有益尝试都是基于权力与责任相统一的逻辑。监督制约权力就是通过各种方式确保权力在一定的界限内，用来履责，而不是用来获得私利。作为这一逻辑的必然延伸，当权力超出界限，或当权力没有用来谋求公共利益，而是用来满足私欲则应当受到惩罚，这就是对权力代理人的惩戒。概言之，在权责一致的原则下，必须对权力进行监督约束，当权力运行偏离公共属性造成消极后果，就必须对其进行问责惩戒，并使权力重新回到对权力主体负责的正确轨道上，这是现代政治的常识性逻辑。

二、从问责到问责异化：一步之遥的“跨越”

作为现代政治的一种常识性逻辑，问责日渐成为人们监督和规训权力规范运行的有力武器和工具手段。但是，由于问责有效规范运行既受制于特定的时空背景，又受具体执行主体认识水平、政策标准掌握精准程度等多种因素的影响。因此，正常的问责极易“跨越”一步之后沦为问责异化。从问责的不同阶段来看，问责异化具体表现为问责动机异化、问责行为异化和问责结果异化。

1.问责动机异化

问责动机异化决定了问责程序启动前问责异化行为已经产生。实践表明，问责动机异化值得警惕，产生的危害不可小觑。

一是为了问责而问责。在高压反腐和强化作风建设的治理导向下，刚性问责成为一种必然选择。问责本身容易成为治理目标，当问责作为考核指标被纳入巡视、巡查、督察、纪检等工作时，在“没有发现问题就是有问题”“问责力度不够要被问责”的压力下，凑数式问责、问责扩大化、问责政绩化等现象的出现就不足为奇了。

二是为了推责而问责。基层责任状多、一票否决多、督查检查多等现象的出现在很大程度上是上级或职能部门向基层责任甩锅。例如很多本该由职能部门承担的任务，职能部门以属地管理为由，将责任转移给基层，并通过签署责任状、督查检查等方式压实基层责任。在“层层传导压力，层层加码问责”的运行模式下，基层不堪重负，以致出现了重复问责、轮流问责等怪象。

三是为了“灭火”而问责。自“非典”掀起官员“问责风暴”以来，重大安全事故、环境污染问题和群体性事件等重大事件发生之后，通过严厉问责官员向社会公众“交代”，已经成为应对突发事件必不可少的环节。这种“舆情降温”“平民愤”的问责动机，难免会导致问责法纪支撑不足，既可能出现问责随意化、扩大化，甚至伤及无辜的情况，也可能出现高调问责、低调复出等问题。

2.问责行为异化

“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化”[7]，这是规范问责、有效问责的制度保证。谁来问责、对谁问责、问责什么、怎样问责等问题，在实践具体操作中还有不少困惑。

一是问责主体不清。以党内问责为例，同为问责主体，党委（党组）以及工作部门问责相较于纪检监察机关问责明显不足，“口号喊在党委，工作还在纪委”、纪检监察机关“包打天下”等问责主体作用发挥不均衡的现象仍然存在。同时，领导干部凭个人情绪喜好随意问责、党委政府要求问责主体部门从严问责等问责越位错位的情况也有出现。

二是问责内容不明。“问责什么”是问责制的核心内容。问责内容不清、问责弹性过大，会导致问责不够精准、问责泛化僵化。如不分青红皂白、“一刀切”式问责，扩大化问责、过度问责；还有照顾面子、大事化小，放大自由裁量空间随意问责，问下不问上、问小不问大，“看人下菜”式问责等。这些现象一旦出现，会严重破坏问责的规范性、严肃性。

三是问责程序失范。过程异化关键是问责程序失范。问责程序失范既有程序设计本身不合理的问题，如问责程序仍是侧重于事后问责，缺乏全过程问责程序，也有不按程序规范执行问题，如先问责后走程序。实践表明，事后问责、善后问责虽然能起到一定的惩戒和警示作用，但是通过问责规范权力运行、确保权力为民负责的作用还发挥的不够明显。

3.问责结果异化

结果最能体现公正和问责成效，问责动机和问责过程异化使得问责严重偏离了以问责规范权力运行、保障权力对人民负责的原初本意，影响了干部干事创业积极性，影响了群众获得感满意度，影响了拼搏进取担当作为的政治生态环境的构建。具体表现在以下几个方面：

一是过度留痕、形式主义问题。依据激励理论，当努力程度与有效产出缺乏紧密联系时，激励强度的增加只能导致作弊行为。繁重的检查督查，让基层不堪重负，以致耗费大量时间精力应对问责风险，导致一些地方出现了“业绩不够，材料来凑”等过渡留痕和形式主义问题，还有一些地方出现了基层干部疲于应付、群众广泛诟病和基层权威流失、创新乏力等新情况新问题。

二是有过问责有余、无为问责不足。问责涵盖有过问责和无为问责两个方面。尽管实践中针对不作为问责做了不少尝试和努力，但是从问责结果来看，仍然是以有过问责为主，无为问责明显不足。问责呈现了问责过度和问责乏力双重景象。这种问责导向致使以“不求有功，但求无过，得过且过”为代表的不作为、慢作为、懒作为、伪作为问题凸显，背离了新时代干部担当作为的要求。

三是遇事推诿退避、不敢担当。因害怕问责而设法避责是问责结果异化的最鲜明表现。具体表现为遇到难题绕着走、遇到责任推诿扯皮，不敢创新、不愿斗争、怯于拍板等。

三、问责异化的双重诱因：体制与角色的挤压

诱发问责异化的原因是多方面的，如权力责任的疏离与不对等、考核“指挥棒”失灵、同体问责的先天缺陷、干部责任意识和担当精神缺失等。其中主要问题在于体制症结与行为者角色分离。

1.压力型体制症结

自20 世纪80 年代开始，为了快速实现经济赶超和有效的社会调控，我国自上而下建立了一种以GDP和政绩为导向、以业绩奖惩和干部选用一票否决为调控方式的压力型体制[8]。客观而言，这种带有行政命令和政治动员痕迹的体制，与现代科层制嵌入融合，最大程度发挥了我国“集中力量办大事”制度优势，至今仍发挥着重要作用。但在新的社会环境中，这种体制的弊端也日渐显现。一方面，经济发展面临的环境、土地、能源、人力资源等约束性条件不断增加。另一方面，政府承担的诸如环境整治、法治维稳、减贫脱贫、社会治理等经济发展以外的目标任务也在不断增加。压力型体制惯性及地方竞争性思维会使得各种目标任务在层层分解下移过程中被层层加码放大。在“强化问责，倒逼落实”的实践逻辑下，问责异化的体制症结不断显现。

以“一票否决”的调控方式为例。“一票否决”的本意是通过负面激励突出中心工作、确保重点任务的完成。应该说，“一票否决”是集中力量解决主要矛盾和矛盾主要方面的一种有效形式，它要求“在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。”[9]（P901）显然，“一票否决”项目多、动辄签责任状忽略了事情的轻重缓急、矛盾的主次之分，不符合解决矛盾的规律。“一票否决”的滥用，让基层工作排序出现了困难，甚至导致无所适从或顾此失彼。

基层既要承受高负荷的工作压力，又要承受巨大的被问责压力，因此往往试图通过处处留痕、材料政绩、形式主义等方法蒙混过关、规避责任。“痕迹主义泛滥的一个重要原因就是，现有考核与问责机制主要采取化约主义的方式，单纯依靠是否留有痕迹来评价、考核基层工作，甚至变相鼓励通过所谓痕迹的比赛来考察相关工作的开展。”[10]总之，不计成本的形式主义泛滥，以致“干非所需”，群众不满意，党员干部负重前行、疲于应付、幸福感流失，这些都与压力型体制下产生的压力型问责关系紧密。

2.权责疏离的制度因素

权责一致是问责的基本原则。从法治视角来看，权责对等是法治精神的基本要求。权责合理有效配置是公共权力系统高效有序运行的基础性制度安排。客观而言，经过多轮机构改革，我国权力配置日趋合理，有效有力推动了经济社会发展。但是权责疏离问题仍然一定程度地存在，并成为问责异化的关键性原因。

权责疏离的突出表现是基层责重权轻。以属地管理为例，基层具有贴近群众、了解群众等天然优势，在国家治理过程中引入和实施属地管理原则，有利于明晰条块责任，调动属地的积极性，提高治理效能[11]。然而实践中属地管理的层级界限并不明确、管理范围也不清晰，哪些职责属于县（市）级地方，哪些职责属于乡镇，并没有明确。“漏斗效应”将大量的事务“漏”到乡镇街道、农村社区一级，结果是大量的职责如信访、环保、安全、计生等责任都下沉到乡镇街道，甚至是农村社区。基层就呈现出了事权过多而实权萎缩的诸多特征，表现如有限财权、有限执法权、有限裁量权、有限调控权[12]。“属地管理”就易成为推卸责任挡箭牌，基层也俨然成了责任最终聚集地，成为问责的重点对象。从根本上说，这是自上而下的权力链条与自下而上的责任格局导致的权责失衡问题。在此基础上构建问责机制，出现异化，有着逻辑的必然。

事实上，不仅是基层责重权轻问题，权责疏离还显现在条块矛盾突出、部门职能交叉抵牾、岗位权责不对等方面。权责疏离为“责任往下推，板子往下打”、避责推责等留下了制度空间，也成为基层过度留痕、材料政绩、形式主义等问责结果异化的制度根源。

3.同体问责的先天缺陷

理论上说，问责因授权而产生，问责主体和授权主体是一致的。授权一般包括异体授权和同体授权，对应的就是由权力机关、司法机关、民主党派、社会公众等构成的异体问责和以公权力组织为主体的同体问责。问责是一个系统工程，需要异体问责和同体问责协同发力。依据宪法确立的权力关系，我国人大、司法机关、民主党派、社会团体和公民对公权力有监督权，为同体问责和异体问责共同发力提供了依据。依据相关法律法规，监察机关是行使公权力的公职人员的监督问责主体，各级行政机关对行使公权力的公职人员有问责权力，中央或者有管理权限的党组织、纪委（纪检组）、党的工作部门是党内问责的主体。可以看出，我国问责路径主要是同体问责，如我国行政问责主要还是在党政体系内部进行，异体问责功能发挥不充分，最典型的表现是人民代表大会的问责主体地位还不突出。

客观而言，同体问责具有针对性强、方便快捷、行之有效等优势，尤其是自上而下的垂直问责在整肃吏治、加强作风建设和净化政治生态方面都发挥着不可替代的作用。然而与同体监督一样，同体问责也有着民主参与不够、信息公开不充分、公正性难保证等先天缺陷。这些先天缺陷除了容易滋生腐败，还易导致以下问题：一是关系错位。在“谁问责就对谁负责”的逻辑支配下，自上而下的同体问责易使负责的方向发生偏移，甚至出现人为地把“对上负责”与“对下负责”对立。二是责任遮掩。无论是出于维护整体形象、遮掩决策失败、保护领导的考虑，还是出于“抬头不见低头见”的熟人社会的关系顾虑，同体问责会产生包庇、隐瞒、“大事化小小事化了”等病症。三是善后性质的问责弊病。同体问责往往倾向于事后追责，很难做到事前事中预防预警，也很难做到通过问责让同类事情不再发生。

4.行为者的角色分离

公权力行使者的社会角色是对人民负责、致力于实现公共利益，这一角色可以具化为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。归根到底，这些责任是对行为者公共角色的具体要求。然而，实践中行为者往往在公共利益和个人私利中博弈选择。当行为者的理想信念出现动摇，基于成本—效益分析，会做出有利于自身的行动选择，这就是角色分离。从现实来看，任务繁重、制度收紧、正向激励减少、问责日益严厉等因素导致行为者面临的问责风险增加、收益减少，为了规避责任和潜在风险，行为者就会倾向于选择任务下移、集体决策推责、不作为等策略。

一方面是问责风险增加。面对国际国内重大风险挑战、党内党外重大问题矛盾，问责承载着目标任务传导落实、全面从严治党重要利器、外部舆论压力纾解等政治功能。以正式规则为依据的问责机制刚性运行后，挤压了大量事实存在的非正式规则和半正式规则，其中不乏一些有限适用的规则。这些规则往往能弥补正式规则的制度空白、衔接不畅、操作性不强等缺陷，对于组织目标完成和行为者自身利益实现是有效的。在目标任务并未减少，甚至不断增加的情境下，行为者解决问题的路径却被压缩。问责压力下，基于理性选择，行为者会选择不作为或伪作为。为了应对不作为、懒政怠政，现实制度安排是增强对不作为问责的制度约束以及建立容错纠错机制。应该说，这样的制度安排坚持了问题导向，有利于破解行为者不愿负责、不敢负责的困境。然而，这两项制度安排，尤其是容错纠错机制仍处于探索运行阶段，还没能做到全面落细落小落实。这样大量的半正式和非正式规则退出后，没能形成新的制度均衡，行为者实际被问责风险仍处于不断增加状态。

另一方面是奖惩机制失衡。在压力型体制下，基层一直处于事权集中地、负重前行状态。但行为者往往会在绩效奖励考核中获得相当的正向激励与补偿。近些年，制度收紧的同时，各项考核奖励大为缩水，问责成为一种惩罚性的负面激励方式，推动工作落实。这就意味着，行为者同样的付出却出现了收益减少、风险增加的新境遇。为了解决这一新情况，制度作了不少新的有益尝试，如薪酬向基层倾斜的工资改革制度，奖勤罚懒的鼓励激励制度，拓宽落实职位职务晋升激励制度等。从长期来看，这些制度应会推动实现奖惩动态平衡。但从实际来看，当下奖惩仍处于失衡状态，总体来看，物质奖励和职务晋升等正向奖励较少，而以问责为代表的惩罚性奖励较多。同时，还存在考核指标设置不合理，出现了行为者来不及完成任务或者“干非所需”的现象，在强化结果导向、缺少全过程考核的情况下，就难免出现“材料论英雄”“典型速成”等异化情形。

可见，推卸责任、规避责任、不担当不作为等是行为者在问责风险增加、奖惩机制失衡以及问责压力带来心里恐惧等多重因素下，基于成本—效益考虑，做出的自我保护行动。这一行动偏离了行为者的公共角色，却是行为者基于自身利益作出的“理性”选择。

四、走向科学规范的问责：一个立体式的建构

构建科学规范的问责体系是矫治问责异化的必然选择。但是科学规范的问责体系并不是简单的机械组合，而是一个由多元因素共同组合而成的综合体。这就需要从理念上明晰问责原初本意，用为民负责、法治问责和精准问责的理念让行为者回归公共角色本位，需要从体制上消除“顶格管理”，解开压力型体制症结，需要坚持权责对等方略，化解权责疏离的制度难题、弥补同体问责的先天缺陷。

1.理念上明晰问责的原初本意

理念是行动的先导，科学规范的问责离不开科学的问责理念。各种问责异化情形归根到底，都与问责理念的偏差关系密切。问责原初本意是通过负面激励倒逼权力规范运行，确保权力对人民负责。必须要在明晰问责这一原初本意的基础上牢固树立和真正践行为民负责、法治问责、精准问责理念。

第一，树立为民负责理念。问责的目的是负责，而“许多传统问责机制的逻辑在于惩罚而不是改善管理和服务的质量和效应”[13]。牢固树立为民负责的理念就是要坚持正确的权力观，认清人民是权力主体，问责的本质是对人民负责，问责的成效要经受群众的检验。把问责当政绩、痕迹主义、“服务群众给责任状、一票否决让路”等现象严重偏离了问责初衷，背离了为民负责理念。为民负责理念要求认清问责只是治国理政、管党治党的手段，推动层层负责、为民负责才是目的。坚持为民负责的理念关键是要在问责过程中坚持对上负责和对下负责相统一。“对各级领导干部来说，对上负责与对下负责从来都是统一的、不可分割的，对党负责，就是对人民负责；对人民负责就是对党负责。两者统一于党和人民事业的高度负责之中。”[14]

第二，树立法治问责理念。问责的核心要义是规范权力运行，法治是规范权力运行的最根本形式。问责本身也必须于法有据、依法依规，问责主体更要不断提高法治思维和依法依规问责能力。牢固树立法治问责理念就是要维护法纪权威，坚持依法依规问责，确保问责本身规范有效。这里的法纪主要包括宪法、党章、《公务员法》《监察法》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等法律规定和党内法规。法治问责理念要求问责需以失责事实为依据、以法纪为准绳，严格遵守问责规定和问责程序，不搞随意化、扩大化，不搞以言代法、任性问责，用规范有效的问责来引导和规范权力有序合法运行。

第三，树立精准问责理念。问责的前提是有责和失责，问责既要对失责行为问责又要对问责对象负责。一切从实际出发、具体情况具体分析，实事求是问责，是确保问责有效有力有权威的根本所在，这就要求树立精准问责的理念。大量的案例表明，简单化、随意化、不恰当的问责，严重挫伤了问责对象的工作积极性，损害了问责权威，背离了问责原初本意。坚持精准问责理念就是要在明确问责主体、规范问责程序、评估问责效果的基础上，认准责任、打准板子，结合历史原因、客观实际、主观努力和损失程度，分清违法与违纪、主要责任与次要责任，合情合理使用弹性原则，精准精细处置责任人，从而做到慎重问责、精准问责，真正起到“问责一个、警醒一片”的效果。

2.体制上消除“顶格管理”

问责异化的深层次诱因是体制症结和管理弊病。压力型体制容易步入“顶格管理”的误区，即一切按照“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”上限进行管理的操作模式和理念[15]。诚然，从经济意义上说，“顶格管理”有利于实现效果最大化或资源投入最小化，同时从主观上讲，“顶格管理”追求的“最优化”目标，也往往是权力主体公共价值导向和为民负责情怀的真实体现。然而，“最优化”需要最优条件和最高代价与成本做支撑，过多使用“顶格管理”不仅会极大增加管理成本，还会导致操作僵化、难以为继。努力在体制上消除“顶格管理”是矫治问责异化的关键一步。

第一，善用考核“指挥棒”。绩效考核是目标管理的必要手段，是压力型体制的重要支撑，考核指标一旦确定，就自然会成为考核对象一切行为的“金色指挥棒”。基于当下考核“指挥棒”失灵主要因为考核指标脱离基层实际和群众需要、考核主体“多头”、考核过度倚重结果等问题，善用考核“指挥棒”需要从以下几个方面着力：一是加强调查研究，将基层实际和群众真正需求反映在指标体系的设置中，避免“干非所需”的尴尬；二是健全考核链条，加强全过程考核管理，及时发现和纠正问题，解决问责滞后性的困境；三是明晰职责分工，明确考核主体，探索“条块”双向互评机制、群众参评机制，最大程度减少“条条”借督查检查向下诿责的情形。

第二，融入“柔性管理”。“柔性管理”与刚性问责共同致力于促进各级组织和党员干部担当作为，并有利于弥补刚性问责的缺陷和病症。这里的“柔性管理”指的是在讲规则、讲政策，从严问责的同时，也讲艺术、讲温度，体现人文关怀。柔性管理主要体现在以下几个方面：一是避免一刀切式的“顶格处分”。问责必严并不等于“顶格处分”。实践中，问责还发挥着“治病救人”的作用，在问责处理时要综合考虑失责的性质、现实原因、损失程度以及行为者的履职担责情况等主观情况。二是做好问责的“后半篇文章”。问责不能一问了之，要对问责处置进行及时跟踪并进行问责评估。“后半篇文章”应包括：督查问责后的整改落实；典型案例的宣传和示范引导；关心被问责对象的心态和心理状态、减轻其心里负担，激励其继续干事创业、担当作为；及时对问责行为进行评估等。三是完善问责制的“配套工程”。规范权力运行是一项系统工程，问责机制需要和其他体制机制相互配合、协同发力才能发挥制度合力。这些“配套工程”主要包括：完善具有柔性引导作用的选人用人体制机制，让能负责、敢负责、善负责的人有舞台、能进步；健全具有人性激励作用的考核奖惩机制；落小落细落实具有撑腰鼓劲作用的容错纠错机制，为敢于担当的干部担当，容错纠错后一如既往关怀、一如既往使用。

第三，留出“探索空间”。“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的“顶格管理”思维体现在基层，就是基层竭力应付完成加码加压后的各种具体任务。在任务和问责双重高压下，基层工作弹性日渐萎缩和创新匮乏已成为亟待破解的显性问题。解决之策是要给基层留出“探索空间”。一是留有空间上的游隙。不仅要让基层“减负”落地，适度减少基层目标考核任务，还要给基层一定的自由裁量权，留出敢闯敢试的空间。将目标任务具化为线路图、时间表、标准化操作的方式对于推动工作有一定裨益，但忽视了基层的具体实际往往是千差万别，过分的追求标准化、规范化，可能会使主观与客观偏离，行为者的主动性、积极性受打击。二是留出时间上的耐心。强化现实考量，诸如周一布置任务、周三检查的案例表明，“最快速度”往往违背事物运行规律，是催生形式主义的重要原因。事实上，“快”与“慢”并不相悖，快有快的追求，慢有慢的考虑，正如习近平总书记指出的，对已经明确的方向和重点，要用“快思维”做加法；一时看不透，或者认识不统一，则要用“慢思维”，有时就要做减法；对一些二选一甚至多选一的“两难”“多难”问题，要科学论证，比较选优[16]。显然，对于基层来说，要辩证统一的用好“快思维”与“慢思维”，当下更紧迫的是用好“慢思维”，给基层适度“留白”，留出时间和探索空间，因为“‘慢思维’潜藏着发现未知的认真探索，充满着实事求是的谨慎论证，闪动着遵循规律的科学判断，集中着多方认可的民主决策。”[17]

3.方略上坚持权责对等

正如马克思指出，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。坚持权责对等原则、理顺权责关系是问责走向科学规范的必然要求。从权力链条来看，我国有三条权力链条，一是由“党员—党代会—党委”形成党内权力链条；二是由“选民—人代会—政府”形成的人大授权链条；三是行政系统内部的等级授权[18]。对应的责任链条也应是三条，即党内问责、政治问责和行政问责。从问责异化的实际出发，坚持权责对等方略要重点解决两个重要问题。

一是基层减负赋权的问题。基层责重权轻是权责疏离的最集中体现。“自上而下的权力链条将不同层级的官员捆绑在一起，造就了自下而上的责任格局”。[19]一方面要从物理上做减法，减少基层的责任事项。什么都管、什么都做往往什么都管不了、做不好。减少责任事项、减轻基层负担是破解基层治理难题，化解基层矛盾、满足群众需要的必答题。这就要求切实落实中央《关于解决形式主义问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等要求，在厘清不同层级、部门之间职责边界的基础上，健全府际和部门责任清单，科学规范“属地管理”，严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，变相向地方和基层推卸责任。另一方面要从机制上做乘法，激活“条块”融合的联动效应。“上面千把锤，底下一根钉”的责任困境和“看得见的管不了，管得了的看不见”治理无奈，归根到底是因为“条块”职能划分不合理、职责不够清晰具体。2018 年11 月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》[20]，这为从机制上打破僵局提供了可行性方案。“乡镇吹哨、部门报到”机制构建的关键点包括：合理赋权，即在充分调研和协商的基础上，赋予街道乡镇对重大事项的意见建议权、对综合性事项的统筹调度权，对部门派驻人员考核权等；基层反向考核，即打破上考核下、“部门考核乡镇（街道）一本书、乡镇（街道）考核部门一张纸”的传统，完善自下而上的考核评价制度，大比例提高街道乡镇对职能部门的绩效考核权重，实现“条条围着块块转”。通过综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨等机制，“条块”如轮毂与链条一样联动发力，提高了办事效能、提升了群众满意度，也从机制上解决了职责不清、推诿避责的问题。

二是扩大异体问责的问题。多元化的问责主体是权责对等的内在需要、是民主问责的必然要求，也是解决同体问责缺陷的迫切需求。要在加强人大、司法机关、民主党派、社会团体和公民等主体监督权的基础上，协同推进党内问责、行政问责、政治问责、社会问责，扩大异体问责，尤其是要增强以人大为主体的政治问责。从规范意义上来说，人民是权力的主体，人民通过人民代表大会的监督权和问责权对国家权力实施控制。依据宪法和相关法律规定，人民代表大会具有监督、质询、罢免、成立特定问题调查委员会等权力。也就是说在制度安排上，人民代表大会并不缺少问责权，而是缺少激活这些问责权的操作机制。作为国家立法机关和国家权力机关的人民代表大会，事实上其权力人格作用发挥不充分，监督“软肋”仍然存在。这就需要进一步强化人民代表大会的监督职能，在监督内容、程序及手段等方面进行探索创新，提升人大监督的威慑作用和实际效果。