生态环境保护领域PPP模式的应用与创新

2020-01-16吴家奎

河北环境工程学院学报 2020年6期

关键词：环境保护资本政府

张波，姚敏，姚惠，吴家奎

(1.安徽职业技术学院环境与化工学院，安徽合肥230011；2.兴业证券安徽分公司，安徽合肥230031；3.合肥博大信息咨询有限公司，安徽合肥230011)

党的十九大提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”为了恢复蓝天碧水，党和政府大力推行生态文明建设，但受到了财政压力的制约，PPP模式在这特定背景下应运而生。

1 生态环境保护领域应用PPP的必要性与可行性

1.1 PPP理论与研究

PPP(Public-Private-Partnership)公私合营，是公共部门与私人资本为实现提供公共产品或服务这一目标而建立的合作关系。最早出现在英国，20世纪90年代开始在世界各国得到广泛应用与研究。Michael Spackman[1]、Matti Siemiatycki[2]等研究发现在公共服务项目中，采用PPP模式可有效降低运营成本，提高质量。

20世纪末，我国开始试点探索PPP模式，直到2014年，国务院及相关部委陆续出台了一系列政策文件，大力提倡PPP在我国广泛应用与发展[3-4]。

杭怀年等[5]、刘永胜[6]、颜志文[7]研究认为，PPP在我国城市环保基础设施建设当中的意义重大，应该大力提倡。邵文娉[8]、温来成[9]、周丽莎[10]等对我国PPP的合作方应该是国有资本还是民营资本进行了研究和探讨。

与私营资本占主体的资本主义国家不同，我国一般将PPP模式称作政府与社会资本合作模式，政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务，社会资本包括国有资本、民营资本。国务院2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》将PPP定义为：“政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。”

1.2 生态环境保护产业的属性

1.2.1 公共产品(服务)属性

按公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，生态环境资源为人类社会共有，具有公共产品属性。每个社会个体都可使用，他们在追求自身最大利益的同时，却无需独自承担生态环境破坏的后果，“公地悲剧”频繁出现。生态环境保护产业就是为了保护生态环境资源而提供公共产品或服务。

1.2.2 资本密集性

生态环境保护产业从具体污染源的治理，到大型跨流域、跨区域的生态保护，都需要大量的资金。项目涉及工程咨询、技术研发、土建施工、设备安装、运营维护等环节，由于周期长、见效慢，生态环境保护产业需要的资本投资量大、周转期长、收益率低，属于典型的资本密集型产业。

1.2.3 技术密集性

环境科学是一门新兴的综合性、边缘性学科，生态环境保护工作常常会遇到新问题，产业的发展需要大量的科技研发和高新技术作为支持，属于典型的技术密集型产业。

1.3 生态环境保护领域PPP应用的必要性

首先，生态环境保护产业提供的是公共产品或服务，资本需求量大，市场不能合理地配置资源，有效地保护环境，政府必须承担这一职责。过去污水处理、垃圾填埋等环境保护设施都是政府实施。一旦建设环保项目，就需要政府投入大量的人力、财力、物力，而地方政府资金有限，往往导致环保建设项目一拖再拖。并且，政府设置的污水处理厂、垃圾填埋场等属于事业单位，人员工资等各项费用又增加了财政压力。

其次，生态环境保护产业属于技术密集型产业，政府部门在实施环保项目的建设与运营时，其人员与专业技术能力有限，与专业的环保企业相比，无论是运行效率还是治理结果，都存在较大的差异。

再次，PPP模式与生态环保项目具有内在的契合性。一方面，政府部门虽担负着生态环境保护的重责，但缺乏资金、人才、技术；另一方面，社会企业虽握有雄厚的资金、人才、技术，但缺乏投入生态环境保护后可靠的收益回报保障。基于此，在合理分配项目收益与风险承担机制后，双方合作，社会企业提供资金、人才、技术实施生态环境保护项目，为政府提供生态环境保护服务，政府则按约定支付资金购买这一服务。既解决了政府缺乏的项目建设资金，又切实地保护了环境。

1.4 生态环境保护领域PPP应用的可行性

首先，政策环境层面暖风频吹。2013年，国务院及相关部委陆续出台了一系列政策文件，在城市基础设施、环境保护等领域大力推动PPP模式，其中，污水处理、垃圾处理、生态治理等绿色项目成为了PPP在环境保护领域的重点推广方向。自2014年国务院倡导PPP模式并加强地方债管理以来，地方政府基础建设资金来源匮乏，PPP成为新增基建资金的唯一融资渠道，备受地方政府欢迎。

其次，社会资本实力雄厚。2019年全国的财政收入19万亿元，国有资本经营预算收入3 960亿元。而我国的私营资本仅工业企业一项，资产总计已达23.9万亿元，其中流动资金13.4万亿。引导雄厚的社会资本投入到生态环境保护领域，可极大地缓解财政压力，弥补国有资本不足，实现生态环境保护目标。

1.5 生态环境保护领域PPP应用的意义

PPP模式的实施，使得生态环境保护项目兼具市场灵活性与政府的管控性，有利于发挥企业专业水平，保证公共服务的优质供给，促进政府职能进一步向强化监管转化。PPP模式的实施，可有效解决我国环保投资不足的问题，提高公众服务水平。

2 国内生态环境保护类PPP项目实施中存在的问题

尽管国家层面大力倡导，专家学者也做了一些有益研究，但从当前国内生态环境保护领域PPP项目实施情况来看，还是出现了不少问题，主要如下：

2.1 PPP相关法律法规与制度不健全，项目参与各方契约精神不够

2.1.1 PPP相关法律法规与制度不健全

各地操作PPP项目时规范性不强，差异性较大，违规、违法现象时有发生，政府、社会资本方利益均得不到有效保障。

2.1.2 契约精神缺乏

从政府层面来看，一些地方实施PPP项目时，不顾财政实力，盲目上马大型项目，拖欠项目公司钱款现象时有发生。2010年以来，蒙草生态在某地以PPP形式进行了大量草原生态修复工程，但截至2019年12月，却被各地方政府拖欠款项达6亿。究其原因，在于一些地方政府盲目上马和财政不相匹配的大型生态修复项目。此外，政策变化甚至人员的变化，导致项目变更的现象时有发生，致使资本方无所适从，利益严重受损。从资本方层面来看，在项目实施过程中变更方案、运营服务时提高价格，地方政府出于环保考核压力往往进行让步的现象亦时有发生。

2.2 项目研究欠缺，盲目上马

PPP项目前期的论证研究，尤其是前期识别、准备阶段是项目成败的关键，应充分论证项目立项的合法性、合规性，并进行技术经济分析。作为业主的政府部门缺乏相应的技术力量，项目往往草草立项，导致项目各方的投资构成、责权利划分不清，对项目的目标参数、工程技术手段的先进性认识不充分。

2014年以来，PPP备受地方政府青睐，各地大干快上，立项了大量PPP项目，不合规PPP项目频出，风险日渐显现。鉴于问题的严重性，2017年财政部发布《关于规范政府与社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》，要求各地对不符合相关规定的PPP项目，在2018年3月底前完成集中清理。本次整改，全国PPP综合信息平台退库项目共计2 329项，其中初始识别、准备阶段的项目占比80%以上，项目研究严重欠缺可见一斑。

2.3 项目类型单一，范围狭窄

目前，生态环境保护类PPP项目类型单一，范围较窄，主要集中在污染治理工程类单体项目。包括环境类PPP龙头企业在内的社会资本所承担的PPP项目主要集中在污水治理工程、固体废弃物处理、垃圾焚烧发电等单项具体污染物治理工程类新建项目。主要是因为这类项目运行模式单一，较为成熟。一般都是企业投资建设工程项目，项目建成运营后，政府按照污染物的处理量进行付费。由于成熟案例较多，方便借鉴，地方政府普遍愿意采取这种借鸡生蛋的模式，来进行污染治理。

2.4 资金回报率低，形式单一

众所周知，生态环境保护类PPP项目和其他市政类PPP项目相比，盈利能力差，多是政府按项目运行服务的提供量进行付费。例如现在较为成熟的污水处理、垃圾处理等污染治理类项目，均采用政府按照污染物处理量向项目资本方支付费用的模式。

2.5 部分私营部门盲目扩张，导致参与各方的利益严重受损

2018年以来，生态环保领域一些著名的民营上市公司，诸如盛运环保、神雾环保、东方园林、永清环保、三聚环保等公司的业绩突然由盛转衰，出现各种问题。这些曾经的PPP环保行业龙头公司，2015—2018年疯狂融资，大举进军PPP项目，一时间业绩较公司上市之初暴涨几十倍，然而2018年以来，资金链断裂，各种问题先后爆发，公司陷入困境，股票面临退市风险。这些公司承担的PPP项目也只能通过撤销、停顿、转让等形式进行处理，各方利益严重受损。

以盛运环保为例，该公司主营固废垃圾焚烧处理及垃圾发电，在业界颇有建树，但是2016年开始盲目借债扩张，2016—2017年，公司月均签约项目2个。然而这些项目投资规模巨大，回收周期长，大量签订的PPP垃圾焚烧处理及垃圾发电项目，占用了公司大量的资金，负债率居高不下，截至2019年第三季度，公司的资产负债率已经高达103.89%。自2018年盛运环保资金链出现断裂，各种问题接踵而至。2020年7月3日的公告显示，盛运环保目前未清偿债务达50.55亿元，公司股票自2020年7月14日进入退市整理期。在这种情况下，盛运环保承接的PPP项目也大量陷入停滞或者被转让、撤销的状态。

3 对策与应用创新研究

3.1 建立健全法律法规，尊重契约精神

建立健全PPP相关法律法规与制度，规范PPP项目，建立合理的风险共担机制和公平的利益分配机制，完善监督管理机制，切实保障PPP合作的利益。

PPP项目是个新生事物，一般涉及的均为投资大、周期长的基础设施或公共服务类项目，项目双方、政府部门与社会资本方是一种合作关系，需要按既定的合同来约束双方的行为，规范风险承担与利益分配机制。这就需要双方尊重契约精神，严格按合同办事，避免公私双方利益受损。

我国PPP领域著名的泉州刺桐大桥、长春汇津污水处理等项目失败的原因在于契约精神的缺乏；合肥王小郢污水处理项目成功的经验在于项目双方对契约的恪守与尊重。

3.2 加强生态环境领域PPP项目的研究

蒙草生态遭地方政府巨额欠款，2018年全国PPP综合信息平台80%退库项目处于初始阶段，均说明了项目研究的重要性。

生态环境保护项目具有资本密集、技术密集、复杂多变、不确定性、风险性大和周期长等特点。PPP前期研究难度大、要求高，需要政府部门聘请专业的第三方技术团队(PPP咨询机构、工程技术公司)对PPP项目进行深入透彻的分析、研究。首先，从投资来源、土地来源与性质风险等方面做充分的论证，以确保这些基本环节合法合规；其次，充分识别、优化项目的目标参数、工程技术手段，进行技术经济分析，科学地界定、量化政府与社会资本的投资构成、责权利关系，建立公平合理的风险共担与利益分配机制，最大化地降低项目风险，实现生态环境保护目标，优化PPP方案。

3.3 拓宽生态环境领域PPP项目的应用范围

仔细梳理生态环境保护领域工程项目，甄别那些适合以PPP模式进行建设的项目，创新项目类型，挖掘、拓宽项目范围，盘活现有存量。

3.3.1 创新项目类型

由常规具体污染物治理工程项目创新拓展到包括时下正在推广的垃圾分类项目、环境监测、危险废物处置、生态整治与补偿等生态环境保护领域的众多分支项目。

3.3.2 扩大项目范围

由单项污染物治理拓展到生态环境综合整治，从污染源治理拓展到区域、流域级别生态环境保护，由城市环境保护拓展到农村环境治理和城乡一体生态环境保护。

3.3.3 盘活现有存量

在新建项目的同时，梳理、盘活存量。地方政府可以通过TOT的方式将过去政府已建设的生态环保项目进行资产转让，由社会资本接手，盘活国有资产，充盈地方财政。

3.4 拓宽项目投资收益来源，保证社会资本适当盈利

保证社会资本适当盈利是促其积极参与PPP项目、保证PPP项目成功的关键因素。在保证政府及时向项目资本方支付足量费用的基础上，要积极创新，拓宽项目投资收益来源，开源节流，改变这种资本收益来源单一的形式。

3.4.1 开发挖掘副产品价值

社会资本在提供生态环境保护服务时，往往能产出一些具有一定市场价值的副产品。例如：污水治理类项目生产的中水、固体废弃物处理项目生产的资源化产品(气、油、热等能源类副产品、可循环利用的物质)、垃圾分类项目中可回收利用的物资，可充分开发挖掘副产品的价值，加大其销售收入。

3.4.2 出让资源开发权

在安徽历溪古村，由社会资本整治维护古村并获得土地、旅游资源补偿，开发经营旅游项目。生态环境治理类项目往往会涉及土地、旅游资源，可学习该项目的成功经验，将资源开发权出让补偿给社会资本，以捆绑的方式提高社会资本的整体盈利能力，调动投资者的积极性。

3.4.3 向受益者收取费用

一些生态环境保护类项目可以为特定对象带来效益，应向受益者收取合理费用。如环境监测类项目，除为政府、公众提供环境质量数据，也可为环境咨询评价相关单位收费提供检测服务；环境卫生类项目，可向被服务对象收取服务费用；环境综合整治类项目能创造美丽舒适的环境，为周边人群带来身心愉悦、土地溢价、房价上涨等正面影响，可向受益者收取一定费用。