海岸带生态环境保护的法律问题研究

黄荣华,裴兆斌

(大连海洋大学 大连 116023)

0 引言

党的十九大提出“坚持陆海统筹,加快海洋强国建设”,表明我国对区域协调发展有了新的要求。海岸带是陆地和海洋的衔接地带,在陆海统筹战略和海洋强国建设中发挥重要作用。与此同时,我国海岸带生态环境面临巨大压力,加之缺乏统一法律(单行法规或专门章节)规范、行政管理分散和执法机制不健全等因素,阻碍我国海洋强国建设进程。因此,尽快将我国海岸带生态环境保护纳入法治体系具有重要的现实意义。

1 海岸带及其特点

1.1 海岸带的定义和空间范围

我国不同领域对海岸带的定义和空间范围有不同表述。①《辞海》对海岸带的定义是陆地与海洋的交接地带,范围包括海岸(现代海岸线以上的狭长地带,包括上升的古海岸)、潮上带(平均高潮线以上至波浪作用所能达到的最上限之间的地带)、潮间带(平均低潮线与平均高潮线之间的地带)和潮下带(平均低潮线以外的滨海地带,包括下沉的古海岸带);这里的海岸线是指海水水面与陆地的界线,其位置随潮水的涨落而变化,一般指多年大潮时高潮所到达的线[1]。②《地理学词典》对海岸带的定义是海洋和陆地相互作用的地带,由海岸(平均高潮线以上的沿岸陆地区域)、潮间带(介于平均高潮线与平均低潮线之间)和水下岸坡(平均低潮线以下的浅水区域)3个基本单元组成,其范围、形态和位置随外力和内力因素的变化而变化[2]。③《海洋大辞典》对海岸带的定义是由海岸线向陆、海两侧扩展一定宽度的区域,即海洋与陆地的交界地带[3]。

各国对海岸带的定义和空间范围也有不同规定。①美国《海岸带管理法》规定海岸带为沿海州的海岸线和交互影响的临海水域(含其中和其下的陆域)以及邻近的滨海陆地(含其中和其下的水域),包括岛屿、过渡区和潮间带、湿地以及海滩;②韩国《海岸带管理法》规定海岸带的范围包括近岸陆域和近岸海域,其中近岸海域为海滨和从高潮线到临海外界线的海域,近岸陆域为距海岸500 m内的陆域和无人岛屿(港湾、渔港和工业园区等扩大至1 km内);③世界银行《海岸带综合管理指南》规定海岸带是陆地与海洋的交界,包括海岸环境和邻近沿海水域,其地理类型包括三角洲、沿海平原、湿地、海滩和珊瑚礁等。

明确海岸带的定义和空间范围是对海岸带进行统一管理、保护和法律规制的前提。海岸带的定义在不同领域和国家的表述虽不尽相同,但大体来说都是指陆地和海洋相互作用的交界区域(包括沿海陆域和近岸海域)。由于海岸带的自然属性具有复杂性和复合性,海岸带的空间范围很难用绝对的标准划分。我国在制定相关法律时应通过科学的统计和研究给出海岸带的平均范围和适当界限,而向陆、向海延伸所达到的实际范围则应由沿海地区从实际管理需求出发酌情拟定并报审批确定。

1.2 海岸带的特点

海岸带是联通陆地和海洋的纽带,也是从陆地静态转向海洋动态的过渡区和复合区。因此,海岸带是人类可观察到的地球表面自然现象及其运动变化过程最活跃和最丰富的地带。

海岸带处于自然界大气圈、水圈、生物圈和岩石圈共同交互作用的复杂自然地理环境,具有得天独厚的自然资源优势和社会经济价值。①生物资源种类繁多,包括渔业资源和森林资源等;②矿产资源极其丰富,包括石油、化工原料、天然气、煤、稀有分散元素、金属、冶金辅助材料和放射性矿物等;③空间资源具有经济价值,包括大量的土地资源和港口资源,具有自我净化能力的环境资源可消解和接纳部分陆源污染物;④海水资源可直接或淡化利用,包括化学元素提取和海水制盐等;⑤新能源潜力巨大,包括较丰富的风能、开发利用程度尚低的潮汐能以及储量丰富但有待开发利用的波浪能和盐差能;⑥旅游资源特色鲜明,包括特定自然过程形成的形态多样的自然景观以及人类长期生活遗留的悠久历史人文景观等。因此,海岸带这一特殊地理单元的丰富资源可为经济社会发展提供强大动力。

与此同时,海岸带又是生态脆弱和自然灾害频发的地带。由于海岸带空间相对狭窄,其在地-气-海的强烈合力作用下和适应自然的过程中形成活跃的灵敏性,而对这种内外力过度敏感的特性导致海岸带成为典型的生态环境脆弱带[4]。海岸带的生态环境脆弱性表现在3个方面:①固有脆弱性,即海岸带易受陆、海、气相互作用等自然压力而受损;②抵抗力弱,即除自然压力外,海岸带还受人类活动等外界干扰的影响,生态环境系统极易失去平衡;③有限恢复力,即由于自然环境变化频繁,海岸带生态环境系统波动较强,自然灾害的频发更加削弱其适应和恢复能力[5]。

2 我国海岸带的生态环境问题及其成因

2.1 我国海岸带的生态环境问题

2.1.1 环境污染

大量工业废水、居民生活污水和废弃物等经沿海排污口排放入海,超标排污屡禁不止,严重影响海岸带的海水环境;即使排放符合排污标准,仍有重金属和营养盐等污染物进入海洋。沿海养殖饵料投放、港口和堤坝等海岸工程建设以及海洋工程和船舶溢油等增加海水富营养化程度,导致水质逐渐恶化。

2.1.2 资源破坏

围填海和海岸工程等建设活动占用海洋空间资源,导致滨海湿地减少、自然岸线改变和生态系统受损。对红树林、珊瑚礁和河口湿地的破坏尤为严重,威胁底栖生物的生存环境和生物多样性,导致海岸带生态功能退化。渔业、林业、化工业和矿产能源业等涉海产业的迅速发展导致海岸带资源衰竭和生态环境恶化。

2.1.3 灾害频发

海岸带原本就是灾害频发区域,主要灾害包括海水入侵、风暴潮、土壤盐渍化、赤潮和突发性污染事件,且由自然和人为因素叠加形成。海岸带在自然演变的过程中已形成动态平衡的状态,本应成为自然灾害和极端天气影响的缓冲区,然而其缓冲功能却因不合理的开发利用而被削弱,从而出现海岸侵蚀和海平面上升等环境问题。这些环境问题反过来降低海岸带自身对灾害的抵抗和防御能力,又加剧各类灾害的影响。这种恶性循环使海岸带生态环境更加脆弱易损,进而引发一系列的生态环境问题。

2.2 问题成因

2.2.1 人类活动高度密集

我国人口基数大且仍在增长,社会对资源和空间的开发利用日益从陆地向海洋扩展,人类陆地活动形成的污染压力也不断向海洋尤其是近海扩散。由于沿海地区具有优越的经济发展条件和地理环境条件,越来越多的人口涌向沿海地区,给沿海地区带来更大的资源和生态环境压力。城市建设、港口航运、旅游观光和养殖捕捞等高度密集的人类活动已使海岸带不堪重负。

2.2.2 法律体系不完善

由于海岸带生态环境问题日渐严重且不容忽视,我国学者从不同领域和层面对此进行研究。然而目前我国尚没有专门法律对海岸带的开发利用和生态环境保护进行系统和有效的规制,相关规定以《中华人民共和国海洋环境保护法》为主线,并散见于其他与海洋相关的法律法规中,缺乏完整和配套的法律体系,仅有部分沿海地区积极制定相关地方性法规。

2.2.3 行政管理缺乏规划

对海岸带的管理缺乏宏观和科学的规划。在产业规划方面,涉海产业结构仍偏向重工型和重污型[6],绿色产业和第三产业发展较少,产业结构不合理。在保护规划方面,由于海岸带的行政管理职能分散在较多部门,在处理生态环境问题时存在管理交叉、管理冲突和管理空白的现象,导致行政管理的效率降低和资源浪费。

2.2.4 执法机制不健全

2018年国务院机构改革对海洋环境监督保护机构进行调整,在很大程度上整合分散的执法力量,但相应的执法机制却未及时调整,基层执法仍难有效落实。由于立法具有滞后性,执法部门的权力、职能和责任不明确,各部门仍按原有法律依据行事,执法队伍尚未实现实质性的整合。此外,对污染责任主体的执法力度较弱,不能有效遏制偷排和直排等不符合排污标准的行为。而在执法监督方面,我国对环境公益诉讼的主体资格有严格限制,公众参与较困难,且以民事诉讼为主,难以保障公众监督权。

3 国外海岸带生态环境法律保护的经验

3.1 美国

美国的《海岸带管理法》于1972年颁布,是世界上最早的海岸带生态环境保护的专门法律。该法实施后,美国又陆续修订《大陆架土地法》和《海洋保护、研究和自然保护区法》,并新增《国家环境政策法》《深水港法》《国家海洋污染规划法》和《渔业保护和管理法》等法律,完备的法律体系使美国海岸带生态环境保护取得显著成效。除此之外,美国海岸带生态环境保护的一些特有制度也值得我国借鉴。

3.1.1 海岸带管理规划制度

海岸带管理规划制度的内容包括海岸带的具体范围,海岸带开发利用活动对相关水域、陆域和资源产生的影响和控制方式,对海岸带造成影响的评价方法以及海岸带开发利用活动的优先序列等。海岸带管理规划不仅为各州提供参照,而且便于联邦政府统筹规划,有利于将海岸带生态环境保护纳入系统和全面的管理。

3.1.2 补助金制度

联邦政府对海岸带的发展加大资金投入,通过补助金制度促进与海岸带相关的管理规划项目、州际合作管理项目、开发利用项目和自然保护区项目等规划的制定和实施。补助金制度在很大程度上增强各州参与联邦海岸带管理的积极性和主动性,有力促进美国海岸带综合管理制度的完善和发展。

3.1.3 业绩评价制度

业绩评价制度即对各州海岸带管理规划和河口科研保留地规划的实施及其效果进行定期的调查评价,依据区域特征的差异性灵活适用,同时针对各州海岸带存在的特殊问题提供解决或改善建议,加强中央与地方的交流和合作。评价结果和相应建议及时公布,为其他地区提供宝贵的海岸带管理经验和教训,使其规避管理误区[7]。

3.1.4 公众参与制度

各州在开展海岸带开发利用活动前须举行公开听证,并至少提前30日通知公众;研究报告和数据文件等所有相关材料必须公开,便于公众知悉和查阅;鼓励公众和地方组织机构参与海岸带管理。广泛而高效的公众参与有助于公众提高环保意识和法律意识,加快海岸带生态环境保护进程。

3.2 韩国

韩国对海岸带的综合管理和生态环境保护以《海岸带管理法》为主,并以《海洋环境管理法》《湿地保护法》《公有水面管理法》和《公有水面填埋法》等一系列配套法律法规为辅。韩国《海岸带管理法》规定:每5年开展1次海岸带基础调查活动;确定湿地保护区和海洋生态保护区;将清洁海域设定为环境保护海域,将污染严重海域设定为特别管理海域;防灾措施从以灾后恢复为主转为以预防为主;营造亲水空间,禁止破坏景观的行为以及可能阻碍海流和沙流的修建行为;启动多项重大工程,有针对性地对特殊区域进行生态环境保护,并对海洋水质、海洋生态、海洋地质滩涂和海洋物理等不同领域开展专门的研究调查;每10年开展1次海岸带整治计划,具体内容包括以防灾和修复为主的海岸带保护项目、以海域净化和废船清除为主的海洋环境改善项目以及以合理开发利用为主的亲水海岸项目。

3.3 欧盟

自20世纪90年代以来,欧盟采取一系列措施加强海洋环境保护力度,确立以海洋空间规划和综合管理为主的共同原则。多个欧盟国家的海洋空间规划管理取得良好成效。比利时的海洋总体规划对各类海洋开发利用行为进行空间定位,具体分析其影响并评价其适当性,结合其他人文经济指标确定总体开发利用区域和特别保护区域。荷兰建立海洋开发利用的综合管理计划,同时加强对海域使用的监察管理:建立海域使用监测和许可跟踪系统,强调对特定功能海域的空间研究,调整海域空间管理框架。德国虽然没有海岸带管理的专门法律,但满足特殊部门和领域要求的海岸带相关法律、规章和指示有30余部;加大政府投入力度和公共参与度,将联邦空间规划法案扩展至海洋专属经济区,完善海域环境和规划评估,成为欧洲北海示范区国家[8]。

4 对策建议

4.1 构建并完善海岸带生态环境保护的法律体系

由于我国海岸带生态环境问题日益严峻,构建并完善配套保护法律体系对于实现海岸带价值的最大化和保障我国海洋事业的可持续发展具有必要性和紧迫性。

在目前我国海岸带法律制度尚不成熟,且对海岸带的研究尚不深入的情况下,可将海岸带生态环境保护嵌入《中华人民共和国海洋环境保护法》并以专章规定,以立法促进海岸带开发利用的变革、保障海岸带生态环境的修复以及巩固海岸带的发展成果,同时为海岸带执法提供强有力的法律依据。在上位法的指导下,各地方政府可因地制宜,出台相应的实施细则。

随着海岸带生态环境保护研究和实践的不断深入,在各方面条件完备成熟的情况下,我国可考虑以海岸带的保护、开发利用和管理为专门调整对象,通过设置单行法律法规进行全面和系统的规制。

4.2 建立陆海统筹综合管理机制

优化海岸带功能区划,在调整不合理产业结构的基础上,对产业布局、倾倒排污、居民生活和生态环境保护等按照功能进行科学的区域划分,每个区划依据各自功能均有严格的限制和要求。例如:将重排污型企业聚集在排污区,提高净化效率,在排污区设置严格的监测点,在第一时间发现超标排污行为和突发污染事件;在生态保护修复区严禁各种开发利用活动;在居民区科学配置垃圾污水处理系统,配套建设清洁型基础设施[9]。

明确海岸带管理和保护部门的权责,统筹海岸带的资源开发、产业布局、环境保护和城市建设,逐步建立综合管理机制。相关部门对可能污染和破坏海岸带生态环境的项目进行申报登记,并纳入统一和共享的管理备忘录,实施动态监测和风险防控。在宏观上将相关部门纳入综合管理制度,在微观上将每个环节落实到具体机构执行和负责。不同部门之间召开联席座谈会,打破“壁垒”,加强合作,建立权责明确和相互制约的管理机制。

明确海岸带生态环境保护法律责任的主体。我国海洋环境保护责任主体以企业和污染者为主,这是由于除自然因素外,企业和污染者的开发利用活动是破坏海洋环境的直接人为因素。然而政府及其相关监督管理部门作为海洋环境保护的“第一道防线”,更应承担起生态修复和污染防治的责任。因此,为促进政府积极履行职责,应使其相关部门成为海岸带生态环境保护的主导力量和责任主体,从不同层面对海岸带生态环境进行全方位的保护。

4.3 建立高效的海岸带执法机制

完善海岸带执法依据,从立法上明确各执法部门的性质、主体地位、职责权限和执法程序,建立科学合理和行之有效的执法体系。

建立协作型执法机制。各执法部门可通过协调组织相关部门开展联合抽查执法活动,避免执法重叠或执法空白;对于横向联系较多的执法部门,可就海岸带生态环境保护和管理事项建立共同记录,并据此协作执法,达到联合惩戒的目的。

强化多元化执法手段。在目前执法实践中,行政手段因具有较大弹性和自由裁量性而最为普遍适用,但经济调节手段和司法保障手段仍不完善[10]。因此,应明确和细化环境税、排污费、罚金和赔偿基金等经济调节手段的内容,加大对海岸带环境污染行为的惩罚力度;明确相关刑事责任的处罚范围、种类和力度,有效解决司法实践的困惑,确保罪、责、刑相适应。

4.4 提高公众参与度

建立完善和明确的海岸带信息公开和决策披露制度,保障公众对海岸带开发利用的知情权,这是提高公众参与度的基本前提。广泛而充分地听取公众意见,明确规定涉及公众利益的许可或环评听证程序,海岸带开发利用的决策必须体现公众、专家和社会团体的参与。加强公众监督,有条件地放宽环境公益诉讼的主体资格,提高公众和社会团体对海岸带生态环境的保护意识,鼓励其积极参与环境公益诉讼。

5 结语

我国是拥有辽阔海岸带的海洋大国。海岸带是我国经济价值巨大和综合实力较强的区域,同时是受人口增长、城市化进程和经济发展的影响最强烈的区域,其生态环境保护和可持续发展的意义重大。我国应结合实际国情,借鉴国外成功经验,通过立法、行政、执法和公众参与等手段保护海岸带生态环境,促进我国真正从海洋大国走向海洋强国。