成都平原经济区大气污染防控的现状调查

2020-01-16张首先

河北环境工程学院学报 2020年4期

张首先，马丽

（成都医学院，四川成都 610500）

伴随着工业化、城市化的快速发展，我国城市经济区大气污染的形势仍然比较严峻。大气污染严重危及人们的生命健康安全，加之大气污染的流动性、复合性、复杂性、责任主体的难以确定性等特点，使这一问题越来越成为全社会甚至全球关注的焦点问题。除了京津冀、长三角、珠三角等经济发达地区城市发生严重的大气污染之外，西部城市经济区的环境空气质量也不容乐观。近年来，成都平原经济区8市共联、互融互助、共建共赢，区域内产业分布广、经济总量大、人口集聚多，由于地处长江上游，地形闭塞，气温高于同纬度其他地区，气候垂直变化大，静稳天气持续时间长，环境空气质量脆弱，空气质量的污染直接影响成都平原经济区居民的生活和生命质量，在很大程度上加重了婴幼儿群体、老年人甚至中青年群体的呼吸道感染、肺癌、心脑血管疾病等多种健康危害，甚至敏感人群的急性死亡，严重影响了四川“天府之国”的美好形象和经济社会的健康发展。因而，加快成都平原经济区的大气污染治理，对建设四川生态文明，实现“绿色四川”“美丽四川”“魅力四川”具有十分重要的价值和意义。

1 大气污染调查及相关数据

成都平原经济区辐射范围广、产业集群多、发展动力足，是四川经济社会发展的火车头和风向标。近年来，在全面建成小康社会和建设健康中国的提质增速的过程中，成都平原经济区城市居民对大气污染的感受度、关注度、了解度、参与度在不断提升。

1.1 数据来源

对大气污染的实证分析，主要采用问卷调查、个别访谈的方法，以问卷调查为主。调研对象涉及不同教育程度、不同职业和不同年龄段，力求做到调查具有全面性、代表性、典型性，调查结果客观、公正、有参考价值。其中，调查人群的受教育程度分为：高中及以下、本专科、硕士及以上；调查人群的职业：自由职业者、单位职工、农民工；调查人群的年龄段：18～40岁、41～60岁、60岁以上；调研城市：成都平原经济区所属8个城市；调研目的：从城市居民对本市大气污染的感受度、关注度、了解度、参与度四个方面，对城市大气污染状况进行实地调研，根据结果导向提出大气污染防控的对策建议。调研共发放问卷3 500份，回收有效问卷3 071份。在问卷中，一共设置了4个主题19个问题，4个主题分别是：（1）城市居民对大气污染的感受度；（2）城市居民对大气污染的关注度；（3）城市居民对大气污染治理的了解度；（4）大气污染治理的参与度。

1.2 调查分析

城市居民感受度测定的维度是：您觉得所在城市大气污染严重吗？您所在城市晚上还能看到星星吗？您周围患上呼吸道疾病和肺病的与大气污染有关吗？您觉得以前和现在相比大气污染的情况有何变化？调查分析发现，城市居民的感受度主要体现在：一是人们在改善大气污染方面对政府的期望值越来越高，认为近年来本市大气污染改善力度很大的在70%～90%之间，其中成都市达到90%；二是人们越来越认识到大气污染对人类生命健康影响的重要性，8个城市超过60%以上的受访者认为肺病或呼吸道感染与大气污染相关或者关系很大；三是人们盼望过上空气清新的好日子，所有城市超过80%以上的受访者希望看到夜空中的星星，而在5年前城市夜空中几乎看不到星星或看到不多的超过60%，成都市高达89%。

城市居民关注度测定的维度是：您留心周围烟囱冒烟、水沟排污、垃圾焚烧等不良现象吗？您通过什么途径关注本市大气污染？您认为政府在大气污染治理中主要应该关注哪些方面的问题？如果为了生态环境而相应提高产品或服务价格，您愿意吗？调查分析发现，城市居民的关注度主要体现在：一是关注手段越来越现代化，80%以上的居民都用网络（微信、QQ）、电视关注大气污染的状况，用纸质媒体的居民越来越少；二是希望当地政府把治理重点放在工业污染、汽车尾气上，从这一点可以看出，大部分居民对生活中的垃圾焚烧、农业生产中的秸秆焚烧、餐饮行业中油烟排放等重视不够；三是在问及“如果为了生态环境而相应提高产品或服务价格，您愿意吗”的问题上，大多数居民的选择是“不愿意”，说明在经济发展和环境保护的问题上，经济因素在居民生活中仍是重要因素。

城市居民了解度测定的维度是：您能准确地说出环保热线电话吗？您对环保组织了解多少？您对监测、预防大气污染的公共设施了解多少？您对大气污染物的构成有何了解？您对当地政府及环保部门治理大气污染的措施有何了解？您觉得现阶段大气污染治理哪些方面需要引起重视？调查分析发现，城市居民的了解度主要体现在：一是对关于大气污染的公共政策关心不够，大多数受访者不能准确地说出环保热线电话，60%以上的受访者认为，5年前确实不太了解环保热线电话；对环保组织了解的人数不多，从没听说过的占31%以上；二是对环保治理主体的生态责任认识不到位，绝大多数受访者认为大气污染治理是政府的事情，超过50%以上的受访者认为近几年政府管理力度大，效果明显；三是关于大气污染方面的科普常识还了解得不够多，大多数受访者不完全了解大气污染的主要成分，对监测、预防大气污染的公共设施了解得也不够清楚，等等。

城市居民参与度测定的维度是：当您看见破坏环境的现象时，您是否拨打了环保热线电话？您向当地环保部门或政府相关部门直接反映过环保问题吗？您同家里人或身边人谈到过有关环保问题吗？您经常参与政府或环保组织举办的各种环保活动吗？在日常生活中您是否养成了节约用水、用电、主动进行垃圾分类等良好的环保习惯？通过调查分析，城市居民的参与度主要体现在：一是受访者的环境维权意识并未显著增强，维权的知识和能力还有待提高，37%的受访者（除成都以外）不知道或者从未使用过环保热线电话，43%的受访者（除成都、绵阳、德阳以外）没有直接向当地环保部门或政府相关部门反映过环保问题，50%以上的受访者（除成都、绵阳外）不知道或从不参与政府或环保组织举办的各种环保活动；二是受访者对环境问题越来越关心，因为环境问题直接关系到自身和家人的身体健康，70%以上的受访者经常或偶尔同家里人或身边人谈到过有关环保问题，50%以上的受访者养成了节约用水、用电、主动进行垃圾分类等良好的环保习惯；三是受访者知道环境问题的重要性，但对政府的依赖性较大，自身主动作为的很少。

1.3 调查结果

从感受度来看，受访的中老年群体在改善大气污染方面对政府的期望值越来越高，越来越认识到大气污染对人的生命健康、城市形象以及经济社会发展影响的重要性，对近年来城市优良空气、优美环境的明显改善有很高的满意度；从关注度来看，受访者关注范围越来越全面，对大气污染的构成情况越来越重视，对大气污染的协同防控越来越关注，但在经济高质量发展和环境高质量保护的相互依存方面理解还不够深刻；从了解度来看，教育程度较低的受访者对大气污染的公共政策，对政府、企业、环保组织、公民个人等治理主体的生态责任，对大气污染方面的科普常识的了解还有待加强；从参与度来看，受访者的参与意识、参与能力还有待提高，成都平原经济区8市联动，政府之间、企业之间以及政府、企业、环保组织、公民个人之间的协同机制还不够健全，在一定程度上影响了各治理防控主体参与的积极性和有效性。

2 大气污染防控存在的主要问题

2.1 政府的防控责任

成都平原经济区经济结构复杂，城市特色各异，有的以旅游业为主，有的以工业建设为主，有的以文化品牌为主，地方政府大气污染的防控压力很大。一是地方政府生态文明建设的政策措施还需落实落细，随着中国生态文明建设的不断升级，绿色审计、终身追责、绿色人生等制度的不断完善[1]，各级政府官员的担子很重、责任很大，但在压力层层传导的过程中，“公公”“婆婆”越来越多，文件、会议越来越多，责任淡化、责任虚化的现象开始出现，政府之间的压力型关系、政府和企业等行动主体之间的资源不对称容易导致行动主体的行动策略不一致，有效参与的积极性不高，各种机会主义行为影响了行动主体合作的稳定性和协调性[2]。二是成都平原经济区大气污染联防联控的组织体系、制度体系还需健全，地方特色还不够鲜明；大气污染联防联控的监测-预警机制、宣传-教育机制、公开-共享机制、监督-问责机制等方面还需加强。

2.2 企业的防控责任

企业经营者落实生态法律制度方面还需加强，企业大气污染的排放总量较大，有些企业为了尽可能地降低成本、追求高利润，往往置环保于不顾，有些企业游走在法律的边缘，甚至冒着违规违法的危险。企业经营者的生态文明意识还需提高，企业经营者应高度重视生态意识、生命意识、整体意识、未来意识，企业发展的根基就是要善待好自然、利用好自然。企业的生态环保技术创新方面还需加强，“清洁生产”模式是企业提高资源利用率、减少环境污染的重要模式，成都平原经济区企业清洁生产的能力还需提高，高能耗、高污染现象还比较突出，企业在生态环保技术的研发方面重视不够、投入不足、效率不高。

2.3 环保组织的防控责任

环保组织需进一步增强生态环境保护的活力，单靠外在输血的方式维持生存具有一定的局限性，关键是要增强自身的造血功能，有效整合各种资源。成都平原经济区域内的环保组织主要靠自筹的筹资方式，政府给予的资金较少，这就需要环保组织创造性地开展工作，开展一些具有持续影响力、得到全社会高度认同的工作，赢得社会的广泛支持，主要是要赢得社会贤达人士和一些知名企业的真心理解、认同、合作和支持。环保组织的内部管理需进一步规范，它不同于一般的行政机构和一般的公司管理，不需要权力和利润作为发展动力，主要体现的是一种志愿精神和奉献精神，因而，环保组织的定位要准，管理更需人性化，尽量避免方式简单、效率低下，充分体现环保组织的民间性和公益性[3]。

2.4 公民个体的防控责任

公民在树立生态文明观念方面还需加强。从调查中发现，公民的生态文明意识和自身的主观因素（比如学历、职业等）、客观因素（所处城市的经济水平等）等密切相关，虽然近几年人们越来越关注生态环境问题，但关心的广度和深度还不够，无法自觉地担当生态责任。比如，成都平原经济区农作物的焚烧屡禁不止，每到焚烧季节，全国众多城市被浓雾笼罩，成都平原经济区污染尤为严重，PM2.5连续升高，污染级别达到了最高级别，特别是成都市的雾霾由于地理环境的原因会不断发酵而增加雾霾的有害性。公民在环保方面的参与度还需进一步提高，在认知体系中，公民的环保知情权在许多情况下仍然不能得到保障；在程序体系中，关于生态环保政策的制定和项目实施前的听证制度尚未发挥实质性功能；在监督-惩罚体系中，有些制度对污染主体、监督主体、被污染主体来说，几乎流于形式，环境污染让中国最弱势的群体深受其害，某些乡村的环境污染令人心痛，垃圾成堆、污水横流、臭气熏天，不堪入目，村民死于癌症的人数逐年增多，“污染下乡”祸害农民不仅违法，也最无道德，天理难容[4]。公民环保公共理性方面还未完全形成，公共理性意味着公民要有效地平衡个人利益与集体利益，经济效益与社会效益、生态效益之间的关系，如果没有公共理性和集体行动，任何个体即使在环境保护中付出了代价，也不一定能够改善生态环境。因此，公民生态环保的公共理性的缺失势必会给该区域内的生态系统造成破坏。

3 大气污染防控的应对策略

3.1 政府层面

3.1.1 建立健全相邻行政区域大气污染联防联控的组织体系

在成都平原经济区设立大气污染联防联控领导小组，组长由各行政区划的第一负责人轮流担任，三年一任期，任期期间实行一票否决制。

3.1.2 建立健全大气污染联防联控的制度体系

根据区域的具体情况，制定和完善大气污染红线管理制度、治理补偿制度、损害赔偿制度、考核评价制度、责任追究制度、财政投入制度等，注意制度的科学性、合理性以及制度与制度之间的逻辑性、严密性和可操作性。

3.1.3 确立大气污染联防联控的空间-功能体系

根据大气污染状况，在划定成都平原经济区生态环境功能区的基础上，具体细化环境空气保育区、恢复区、保护区，尤其是对传统工业企业布局较多的区域必须进行企业的转型升级，确保从源头上消除污染源。

3.1.4 建立健全大气污染联防联控的监测-预警机制

各城市编制大气污染治理限期达标规划，利用互联网地理信息系统（GIS）加强大气污染动态监测，对工厂排污、垃圾焚烧、农作物燃烧、加油站、重型机车尾气污染、建筑工地扬尘等精确定点定位，准确分辨挥发性有机物、氮氧化物、二氧化硫、颗粒物等大气污染物的污染源头和排放强度，建立大气污染联防联控的监测-预警机制，制定重度大气污染应急预案[5]。

3.1.5 建立健全大气污染联防联控的宣传-教育机制

通过调查发现，成都平原经济区部分城市居民环保意识不浓、维权意识不高、参与能力不足，需要政府大力宣传生态文明理念、方针、政策等，在每年6月5日环境日的基础上，考虑延长宣传时间，确定环境宣传周，加强宣传力度，建议在公交车、出租车、火车等公共交通车辆上张贴环保内容、播放大气污染等环保宣传片，在城市标志性建筑、重要交通要口等显眼的地方，以及广场、公园等人口聚集或人流量较多的地方安装电子屏幕，滚动播放环保信息；建议组织一批省内外专家把环境保护的理念、知识、方法等，以生动活泼的形式，系统编入幼儿园、小学、中学、大学等各级各类学校的教材，把生态文明的政治话语体系、学术话语体系、公众话语体系转变为一系列的教材体系、教学体系，真正让生态文明理念入脑入心。

3.1.6 建立健全大气污染联防联控信息资源的公开-共享机制

加强大气污染联防联控信息资源的互联、公开、透明、共享，破解政府、区域、行业等之间的信息封锁、信息垄断，加快实行智慧环保，提升环保影响力，严格执行《政府信息公开条例》，通过微信、QQ、网络、电视、广播等途径对社会公众广而告之，并向社会公众提出健康防护的建议和措施[6]。

3.1.7 建立健全大气污染联防联控的监督-问责机制

健全大气污染联防联控的举报制度、听证制度、约谈制度、引咎辞职制度等，完善大气污染联防联控的舆论监督、社会监督、内部监督等监督体系，落实和运用好大气污染联防联控的担责、问责、追责的责任体系。

3.1.8 建立健全大气污染联防联控协同治理的法治体系

打破行政区划的限制，在协同治理区域统一规范、统一标准、统一程序，交叉执法、联合执法、跨区域执法，不同区域具有不同的情况，根据区域的经济、文化、社会的实际情况，建立具有区域特征的实施体系和保障体系[7]。

3.2 企业层面

3.2.1 建立行业自律制度，强化企业环保道德意识

各行业设立伦理审查委员会，对危害公共安全、公共健康、违背基本伦理道德的企业进行公开曝光、严厉惩罚，情节严重的主动移送司法机关，对部分不讲环保道德的企业经营者，打入行业黑名单，开除行籍，永不入行。

3.2.2 建立企业环境负面清单，增强企业环保法治观念

以约束性、限制性为特点的环境负面清单，旨在实现企业与环境的协调发展，严禁企业在生产、储存、运输、销售等过程中污染环境，主动接受政府监督、社会监督、舆论监督、公众监督。

3.2.3 加大环保技术开发，增强企业自主创新能力

高科技人才是环境保护的重要主体，企业要引进和重点培养一批专业特长突出、国际影响力较大、自主创新能力强的环境保护研究团队，着力加强大气污染治理、清洁生产、循环经济、生态系统能量转化、新材料、新能源等重大前沿技术研究。

3.2.4 推动环保技术产业化，创新变废为宝的生产模式

推动环境技术产业化，完善废旧资源回收利用体系，探索回收体系的不同模式，建设回收综合服务系统，完成废弃物在线交易系统，培育企业再生资源高效回收利用的能力。

3.2.5 借鉴国外环保经验，广泛开展国际合作

发达国家和地区在环境保护方面具有技术、资金和管理方面的优势，企业应主动在学习中不断发展壮大，不能以牺牲大多数人的公共安全、公共健康为代价，换取一时的利润，在大气污染物处理、水污染防范、持久性有机污染物管理、清洁生产、循环经济等领域全方位、多层次地融入国际社会。

3.3 环保组织层面

3.3.1 加强自身管理，树立环保权威，做绿色传播的先行者

以严肃、公正的态度，传播绿色理念、法治理念、健康理念，增强生态意识、生命意识、生存意识，编制大气污染等环保报告，公布大气污染等环保信息，发表大气污染等环保方面的言论，在公众中树立客观、公正、严肃的环保威信，每年确立一个主题，从小事做起，长期坚持，久久为功。

3.3.2 崇尚绿色生活，引导公众参与，做绿色行动的倡导者

每年定期开展绿色环保活动，让社会公众了解环境污染状况，讲解环境污染举报程序、环境维权方法等，开展绿色环保展览活动，举办绿色环保报告会、讨论会，树立环保楷模；深入社区、乡镇、企业广泛开展绿色环保引领活动，引领社会公众在日常生活中养成爱护环境、节约用水、节约用电、主动进行垃圾分类等良好的环保习惯。

3.3.3 防止公地悲剧，参与公共决策，做绿色理念的践行者

为了防止环境问题成为“公地悲剧”，在环境治理过程中，需要有效克服“政府失灵”“市场失灵”，在信息获取不对称、政策实施不落地的情况下，既要了解市场信息，又要为地方政府决策提供咨询；既要成为政府绿色发展理念的坚决支持者，又要做市场经济中绿色理念的践行者，坚持公平正义，服务公共利益，真正做到草根性、民间性、公益性[8]。