中缅边境地区回流边民问题治理研究述评

白晓明，刘文光

(云南民族大学 a.社会学院；b.政治与公共管理学院，昆明 650500)

中缅边境地区位于中国云南和西藏与缅甸北部的接壤处，边境线长2186千米，其中，滇缅段为1997千米，中缅边境线两侧居住和生活着两国众多的边民。20世纪50年代至90年代，由于各种复杂原因，在中缅边境地区，我国部分边民外迁至缅甸北部生产和生活。改革开放后，随着我国西南边疆逐渐从开放末端走向开放前沿，中缅边境地区迎来了良好的发展机遇，我国边境地区各项事业蒸蒸日上，各民族团结进步，整个社会和谐稳定。然而，由于缅甸北部地区民族地方武装组织与缅甸政府军之间不断发生武装冲突，导致其经济社会发展滞后，社会动荡不安。近年来，原先从我国境内外迁至缅北的许多边民看到国内的快速发展，尤其是富民兴边、精准扶贫等政策给我国边民带来的利好，纷纷选择跨境回迁至中缅边境云南段的我国境内。这种中缅边境跨境人口流动的特殊社会现象，人们通常称为“回流边民”现象，现已衍生成中缅边境地区不可忽视的社会问题，成了学界和官方共同关注的重要课题。

一、“回流边民”概念的不同称谓及界定

(一)学界研究对于“回流边民”概念的称谓及界定

1.回流边民

曹维盟在研究云南省怒江州福贡县少数民族无国籍边民时使用了“回流边民”这一概念称谓。他认为，回流边民是指我国边民因历史上大规模的政治运动、自然灾害和疾病等外流至缅甸，之后由于我国边疆经济快速发展，这些外流边民又返回境内的现象，并把“回流边民”分为三类，第一类是上世纪50、60年代外流之人，第二类是外流边民的后代，第三类是回流国内之后出生之人[1]。段春勇在研究云南省德宏州边民回流现象时也使用了“回流边民”这一概念称谓。他认为，中缅边境回流边民是指过去因战争、饥荒、自然灾害、政治运动等多种原因致使大量边民外流至缅甸，而改革开放以来，随着我国经济发展、人民生活水平不断提高，以前大量外流至缅甸的边民又回流我国境内定居的一种社会现象[2]。

2.外流回迁边民

尤伟琼在分析中缅边境地区回流边民现象时使用了“外流回迁边民”这一概念称谓。他认为，中缅边境怒江段“外流回迁边民”是20世纪50至90年代，由于受到历史上政治运动、计划生育政策、劳务输出等影响而外流至缅甸，近年来因我国边境不断开放、经济飞速发展、社会局势稳定以及境外动荡等因素而又陆续回迁境内居住生活的我国边民。这些外流回迁边民具有人数众多、成分复杂、受教育程度低、身份认定困难等特征，给我国边疆治理带来极大挑战[3]。外流回迁边民成为近年来中缅边境地区特殊的跨境人口流动现象。

3.回归边民

周建新、杨猛在重大项目《中国边疆地区的边民离散与回归研究》中使用了“回归边民”这一概念称谓。他们认为，回归边民是由于受本国政治、经济、文化或生态等因素的影响，致使本国边民离散至他国，而后这些离散边民又重返本国境内的现象，并指出回归边民是一种特殊的人口迁移过程，是对故乡、民族、国家以及未来的认同性选择[4]。离散与回归是跨境迁移的基本形态。杨猛认为，回归边民不仅具有物理空间的单纯转变，而且更多的是政治、社会文化等方面的转变[5]。周建新、罗家珩在随后的研究中也使用了“回归边民”这一概念称谓，并把回归边民归属于回归移民的一种类型[6]，进一步拓宽了回归边民的内涵。

(二)官方文件对“回流边民”概念的称谓及界定

从官方看，2017年5月11日，云南省人民政府印发了《云南省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》(以下简称《意见》)，该文件正式使用了“回流边民”这一概念称谓。《意见》指出，回流边民是指因长期外流至越南、老挝、缅甸三国而被注销常住户口，现在本人或其子女已经回迁境内，并已形成定居事实并有长期居住生活意愿的人员。同时，《意见》还规定：符合以下条件的回流边民，经申请可以获得我国国籍：一是取得他国身份证件但未取得他国护照等国籍证明且符合《云南省华侨回国定居办理工作实施办法》中华侨认定标准的；二是取得他国身份证件但未取得他国护照等国籍证明，不符合华侨认定标准的，由本人持有关材料向居住地州市公安局出入境管理部门申请国籍认定；三是经调查未取得他国签发的国籍或身份证件且其本人或其父母曾有中国户口的，凭能够证明本人或其直系血亲具有的历史户籍证明等材料，可依法认定中国国籍[7]。应该说，《意见》对地方政府开展中缅边境地区回流边民身份认定工作起到了重要的指导作用。

从上述可以看出，一方面在学界研究中，学者们分别使用了“回流边民”“外流回迁边民”“回归边民”等概念称谓。云南省的官方文件使用了“回流边民”这一概念称谓。学界对上述概念的界定都突出了“回流”“回迁”“回归”的原因，强调这一行为过程是特殊人口跨境迁移现象，透视出边民跨境流动行为背后有着复杂的历史文化和现实情境因素，其迁移不仅是地理空间的单纯转变，而且是社会文化、政治身份的转变，更是对国家、民族、故乡的再次认同。回流边民人员情况极其复杂，对我国边境管控和边疆安全构成了重大挑战。另一方面，《意见》使用并对“回流边民”这一概念称谓进行了界定，不仅有助于统一概念称谓，更有助于对回流我国境内的人员是否属于回流边民范畴进行判定，特别是《意见》对哪些回流边民可以通过申请取得中国国籍做出了详细规定，这也有助于边境地方政府依法加强回流边民的管理，有助于回流边民依法融入当地社会，有助于边境地区的和谐稳定。

当然，回流边民当年外流原因各不相同、情况各异，回流人员构成也很复杂，现有的《意见》尚不能解决所有回流边民的现实问题，有些情况极其特殊和背景十分复杂的回流边民问题的解决还难以找到政策依据，特别是对于不属于以上《意见》界定和规定范畴的回流边民问题，边境地区政府解决起来缺乏政策依据，尤为棘手。因此，为解决好这一特殊群体的实际问题，有效维护边疆安全，还需边境地区基层政府创新解决问题的思路，不断总结实践经验，主动、定期与上级政府及立法部门沟通，积极修订和完善《意见》或提出相关法律法规的意见和建议，以使边境地区政府及相关部门能够更好地依法高效处理好回流边民的问题，维护边境地区的稳定和发展。

二、中缅边境地区边民跨境外流和回流的原因

(一)跨境外流的原因

1.历史文化因素的影响

杨宝康在分析中缅跨境民族人口流动的原因时指出，中缅两国山水相连，历史上双方边民往来频繁，世代延续着定期互市、走亲访友、节日聚会、相互通婚等传统，具有天然的地缘、族缘和亲缘关系特征[8]。这种地缘、族缘、亲缘和边民通婚的历史文化因素为边民跨境流动和迁徙提供了平台。鲁刚在研究中缅边境沿线地区的跨国人口流动时指出，中缅边境边民跨境外流属于历史范畴，是边境地区内外各种复杂因素共同作用的结果[9]。

2.政治因素的影响

曹维盟对怒江州福贡县边民外流原因进行分析时认为，福贡县边民外流主要是由于20世纪50年代边境地区反动势力挑拨离间所进行的分裂活动，以及50至60年代国内开展的“整风肃反”“大跃进”“人民公社化”等政治运动因素造成的[1]。何明在研究中指出，在“大跃进”期间，云南外流人数在15万人以上[10]。此外，赵卫华、金东黎也在研究中指出，20世纪70至90年代，某些西方大国和跨国民族组织在背后操纵，以及邻国实施特殊的边疆政策致使我国边民大量外流，影响边境社会秩序[11]。2007年，记者谌彦辉在调查中发现，1999年缅甸佤邦与缅甸政府达成和解协议以后，开始实施“南迁计划”，受其发放粮食和安置费、解决住房、小孩免费入学、提供必要的生产生活用具等一系列优惠政策的吸引，我国边境一线的澜沧、西盟、孟连等地的跨境少数民族799户、2832人迁移至缅甸佤邦地区定居[12]。

3.经济因素的影响

1994年出版的《德宏州志》(综合卷)在分析边民外流时指出，中缅两国边民来往频繁，互市互利，互通有无，中缅边境地区是我国通向东南亚和南亚的重要通道。德宏州现有2个国家口岸、2个省级口岸、28个渡口、64条通道、9条口岸公路，跨境贸易繁荣[13]。在结构性差异需求的刺激下，在生产、交换、分配、消费过程中早就形成了密切的互动关系，突出表现为跨境贸易交往和跨境务工频繁。边民外流至缅甸一开始主要从事一般性的种植和小商品生意，随着需求的增长，部分边民也涉及日常生活用品、玉石、木材、香料、茶叶、丝绸等贸易。跨境务工则分为合法务工和非法务工两大类。合法务工主要是经过两国相关部门协商，办理了合法的跨境务工手续。尤伟琼指出，20世纪90年代，为了解决边境地区大量农村富余劳动力，边境地方政府经过与缅甸克钦邦相关部门协商，组织了大量边民对缅甸境内进行劳务输出，仅在1992年至1993年期间，迁徙人员就达4047人[3]；而非法务工则是指没有办理相关的跨境手续，非法跨境非法滞留境外务工，并由此形成非法出境、在境外非法居留、非法就业的人员。

4.自然灾害的影响

中缅边境地区处于横断山脉余脉，有些地方山高谷深，河流众多，山地气候多变，自然环境与缅甸一侧相比较为恶劣，一旦遭遇自然灾害，就直接威胁着边民的生存。考察边疆发展史可知，我国边民在遇到极端自然灾害的情况下，为了生存就会选择跨境迁移至缅甸境内。杨猛在对西藏察隅县西托拉卡村进行田野调查时发现，历史上我国边民跨境流动除了不堪忍受三大领主(官家、贵族和寺院上层僧侣)的残酷统治之外，还向往“囊塔贵”[5]。“囊塔贵”位于中缅边境缅甸一侧，是旧中国我国藏族边民心中向往的秘境。

(二)跨境回流的原因

1.经济因素的影响

改革开放以来，中缅边境开放力度逐步加大。近几年，中缅边境地区已经从经济发展滞后地区转变为中国面向东南亚和南亚开放的“桥头堡”。段春勇指出，近年来，中缅边境地区经济得到较快发展，边民生活水平不断提高，社会局势稳定，吸引了大量之前由于各种原因外流至缅甸的我国边民纷纷返回境内[2]。而缅甸边境一侧则经济发展缓慢，民族矛盾冲突不断，社会局势不稳定，与我国边境一侧相比反差较大，由此形成了边民回流的推力。正如付永丽所言，经济发展是跨境民族人口流动的基本动力[14]，中缅边境地区人口跨境流动诠释了“推拉”效应的作用。可以说，经济因素是导致边民回流的主要原因。

2.缅北动荡的影响

尤伟琼指出，2009年以来，由于缅甸联邦政府与缅甸北部少数民族地方武装组织的间断性冲突，中缅边境缅甸一侧社会动荡，边民人身安全和财产安全难以保障，导致大量边民涌入我国境内，曾经外流至缅甸的我国边民纷纷返回境内定居，以躲避缅甸北部局势动荡而带来的各种威胁[3],形成了罗睿所归纳的中缅边境“避战边民”[15]、回流边民等问题，给中缅边境地区社会治理带来了极大困难。

3.政策因素的影响

20世纪70年代末，我国结束了大规模的政治运动，社会环境逐步好转，部分边民返回我国境内定居。尤其是改革开放以来，我国调整发展战略，实施西部大开发，中缅边境地区发展势头良好，吸引了许多边民回流。尤伟琼指出，近几年，我国实施了兴边富民行动计划、脱贫攻坚、精准脱贫等一系列惠民政策，国家也加大了对边境地区的投入，基础设施、医疗卫生、教育等事业得到了快速发展，我国边境地区边民生活水平不断提高，各民族团结进步、社会和谐稳定。同时，国家实施“走出去”战略，积极推进“一带一路”倡议，中缅边境地区迎来了历史发展的最佳机遇[3]。我国系列治边惠民政策在边疆治理中发挥了重要作用，成为吸引边民回流的重要因素。

学者们通过深入实地开展调查，对影响中缅边境我国边民外流与回迁的因素进行了多层分析，取得了许多重要研究成果。他们普遍认为中缅边境地区边民外流是历史、文化、政治、经济、自然灾害等因素共同作用的结果。边民回迁是缅北动荡、我国边疆经济发展、边疆惠民政策等因素产生“推拉”效应的结果。具体而言，中缅边境西藏段边民的外流主要原因是旧中国封建残余农奴制度的残酷和压迫，回归的主要原因是我国经济发展，人民安居乐业，幸福安康。中缅边境怒江段和德宏段的边民外流，主要是受20世纪60至70年代国内大规模政治运动和计划生育政策的影响。当然，也有一些边民是为了跨境务工。回流的主要原因则是缅甸北部经济发展落后，民族地方武装组织与缅甸政府军之间冲突不断，而我国边境地区经济持续发展，社会稳定，人民幸福。总之，学者们通过现象描述和归因分析，提出了“推拉”效应理论，认为中缅边境地区我国边民外流与回流主要是受“推拉”效应的作用和影响。“推”的因素是缅北局势不稳定、经济发展滞后，“拉”的因素是我国边境地区经济持续稳定发展，社会安定有序，边民幸福。

当然，学者们对中缅边境地区边民跨境外流和回流的原因分析，更多地是从历史、文化、政治、经济等层面进行的分析，而较少从回流边民这一特殊群体的行为动机、个体处境等方面进行挖掘。中缅边境地区边民跨境外流和回流现象，本质上属于人口跨境迁移行为。安东尼·吉登斯和菲利普·萨顿认为，某个迁移模式，人口跨境迁移不仅宏观层面上受法律法规、政治环境等因素影响，而且微观层面上与移民“个体的经济状况、对目的地国的了解程度以及他们与家庭成员关系的紧密程度等”因素有关[16]。从行为动机看，中缅边境边民跨境迁移，一方面是边民基于自身安全作出的选择；另一方面则是边民为了自身生存和发展需要，从自我建构的跨境网络熟人社会中获取相应资源的有效途径。从个体处境看，由亲属关系所构建的人际网络和族群合作网、联系网决定了边民跨境流动的目的地、流动方式及维持生计的方式。经济发展、政治稳定、社会和谐、族群认同、国家认同是回流边民获得安全感的重要保障。

三、中缅边境地区回流边民的基本表征

(一)回流边民多属跨境民族，人口类型复杂

2017年，尤伟琼在研究怒江回流边民现象的过程中，通过实地调查，统计了怒江回流边民有939户7137人，分布于怒江州沿边17个乡镇，有傈僳族、独龙族、景颇族、怒族等[3]。鲁刚、赵静指出，外流边民陆续回流国内，时间跨度数十年，已经形成了四代回流边民，形成了复杂的人口类型，并与非法入境、非法居留、非法就业人员(简称“三非人员”)，跨境婚姻问题相互交织在一起[17]。笔者在撰写该文的过程中，深入实地调查了解到，中缅边境德宏段，由于自然环境好，边境通道较多，回流边民人数更多。德宏段回流边民有傣族、傈僳族、景颇族、德昂族、佤族、阿昌族、汉族等。近几年, 随着经济社会发展，中缅边境临沧段、普洱段、西双版纳段均出现了大量外迁边民回流境内居住生活的现象。

(二)回流边民受教育程度低，大部分生活贫困

中缅边境回流边民大多数散居于边境沿线各民族村寨。从受教育程度看，他们受教育水平程度普遍偏低，大多数属于文盲、半文盲、小学文化程度。尤伟琼指出，从生计方式看，其大多数技能偏低，基本上从事第一产业为主，收入较低，多以投靠亲友、政府救济、租种土地、打短工等为生，生活较为贫困[3]。由于受教育程度低，法制意识淡薄，因此非法跨境回流成为普遍现象，回流以后由于技能偏低，就业机会少，他们的生存和发展基本上依赖于境内原先建构的血缘、亲缘关系网络。

(三)回流边民身份认定困难，社会保障难解决

从20世纪50年代开始，部分边民外流缅甸之后，由于长期不在国内居住，户口早已被注销。近年来，他们回流境内之后，部分边民无法证明具有中国户口。对此，鲁刚和赵静指出，在多次人口普查中，部分回流边民因无法提供相关的户籍证明，成了无国籍和户籍的“黑人黑户”[17]。而我国公民相关权益的保障，基本上都与户籍制度和政策密切联系，部分回流边民既无缅甸国籍又无中国户口，因此身份认定困难，他们的社会救助、医疗卫生、建房居住、教育等社会保障问题也难以解决。

通过深入分析，学者们对中缅边境回流边民的基本表征进行了归纳和描述，取得了一定的研究成果，为后续研究回流边民群体提供了参考。由于中缅边境地区回流边民跨境迁移行为影响因素复杂，学者们对回流边民基本表征的分析概括还需进一步加以补充和完善。本文认为，回流边民的基本表征可做如下补充：一是从回流方式看，由于中缅边境一线没有天然屏障，边民大都可以找到民间小道、便道或者暗道回流至境内，因此回流边民的流动方式和回流通道具有隐密性。二是从空间分布看，由于回流边民外流之前多数在中缅边境一线村寨生产生活，回流之后大都返回自己的原有村寨，返回境内城镇的人员较少，因此回流边民空间分布呈现以村寨为主、城镇为辅的分散性。三是从回流动机看，由于回流家庭或者个体有着向往美好生活的强烈期望，例如受边境内外“推拉”效应的影响较为明显，边民回流不仅是个人的选择，更是家庭的选择。因此，回流边民的迁移表现出以家庭回流和个体回流为主的特征。

四、中缅边境地区回流边民问题及其给治理带来的挑战

(一)回流边民身份难以认定，给边境地区跨境人口治理带来挑战

曹维盟从中缅边界无国籍人口的视角深入分析了回流边民的社会问题。他认为，中缅边境怒江州福贡县回流边民问题涉及面广，牵涉人口、侨务、民政、边防、民族、法律等问题，解决难度很大[1]。鲁刚和赵静指出，回流边民问题的解决，其中身份问题核查是关键[17]。一方面由于历史上我国人口登记政策不断发生变化，部分边民因长期外流缅甸，错过了几次重大的人口普查登记，没有登记在册或者户籍已被注销；另一方面，外流边民身份登记意识薄弱，家属或者亲朋好友没有及时通知其回国登记户口，导致部分回流边民既无缅甸国籍、又无中国户口，成为“隐形人”[1]。由于部分回流边民身份难以认定，却又长期滞留在我国边境一线，极易形成“三非人员”问题，给中缅边境跨境流动人口治理带来极大挑战。

(二)回流边民生活普遍贫困，给维护边境地区社会稳定带来挑战

尤伟琼通过实地调查指出，中缅边境地区回流边民文化水平、生产技能、劳动收入普遍偏低，生活普遍贫困[3]。究其原因，从区位分布看，大多数回流边民散居于中缅边境沿线各民族村寨，交通不便，基础设施薄弱，居住条件差。从生存方式看，大多数回流边民返回境内后主要以投靠亲友、政府救济、租种土地、打短工等方式为生，生活水平低。从教育层面看，回流边民普遍受教育程度低，多数是文盲、半文盲或者小学文化水平，内生发展动力不足。从职业结构看，回流边民大多从事第一产业，如种植甘蔗、玉米等，从事第二产业和第三产业者较少，缺少职业技能培训，就业机会少。由于回流边民生活普遍贫困，加之住房、养老、上学、就医等社会问题解决起来比较困难，给维护中缅边境地区的社会稳定也带来极大挑战。

(三)回流边民易被敌对势力利用，给维护边境地区安全带来挑战

由于中缅边境具有特殊的地缘政治环境，敌对势力虎视眈眈，宗教极端势力活动频繁。对此，尤伟琼指出，回流边民极易成为被利用和渗透的对象，从而影响边疆安全[3]。中缅边境地区情况复杂多变，若某些突发事件被别有用心之人利用，就会产生蝴蝶效应，威胁我国西南边境地区的安全。一是受缅甸北部武装冲突影响，大量避战边民包含回流边民涌入我国境内，部分回流边民无法提供身份认证证明，容易产生缅甸“避战边民”问题，给维护边境地区安全带来挑战。二是部分回流边民长期无固定收入，在利益驱使下往往会铤而走险，利用自己熟悉的边境暗道从事黄、赌、毒等犯罪活动，容易被“三股势力”(暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力)渗透和利用，给维护边境地区安全带来挑战。三是回流边民跨境流动行为隐秘，国内边境卫生防疫等部门难以对传染性疾病进行全面追踪、监控、预防，部分回流边民相互感染艾滋病造成了中缅边境疾病防控治理的难点。段春勇指出，中缅边境地区传染性疾病和艾滋病防治困难[2]，给维护边境地区安全带来挑战。

中缅边境回流边民问题复杂，涉及社会稳定、边疆安全等重大问题，学者们的研究凸显了回流边民问题的现实挑战性。综观回流边民问题的研究，笔者认为，回流边民社会融入难，也给中缅边境地区社会稳定带来极大挑战。目前，学界在此方面的解析和研究尚有很多不足。笔者在中缅边境实地调研中发现，中缅边境回流边民分为有户籍和无户籍两大类。有户籍者，政府在精准扶贫工作中已经妥善安置；无户籍者(或无国籍、或正在申请户籍者)则尚未被安置。而已安置与未被安置容易引发回流边民群体内部的分化，这种分化导致回流边民群体人际网络出现裂痕。尤其是未被安置者由于身份认证困难，已经遭遇社会认同或社群共同体排斥等问题，使他们更加难以融入当地社会，犹如孤岛上的幽灵，顽强地生存于中缅边境，严重影响着边疆的安全和社会稳定。

五、中缅边境地区回流边民问题的治理之策

(一)学者们从边疆治理视角进行的探讨

尤伟琼在研究回流边民问题时，深入中缅边境怒江地区，系统分析了外流回迁边民的情况、特征、原因、影响，并从边疆治理的视角指出，破解回流边民问题带来的挑战必须“以人为本”“宜宽不宜严”，提出“尊重历史、照顾现实；创新思路、实现认同；区别处置、先易后难；教育先行、体现公平；分类施策、就地消化；依法治理、强边固边”的对策思路。强调在制度设计上，应积极创新思路，加强回流边民的爱国主义教育，强化回流边民的国家认同感，有效抵御外界渗透；在具体操作上，要先易后难，分类施策，区别处置，积极推进回流边民身份甄别等工作，解决回流边民的相关问题[3]。曹维盟在研究中针对中缅边境无国籍人口问题，参照《关于无国籍人地位的公约》《减少无国籍状态公约》和《中华人民共和国国籍法》，借鉴泰国处理无国籍人口问题的可行措施，探讨了如何解决无国籍人口身份认定困难的问题，并指出，政府要高度重视无国籍回流边民问题，发挥地方人大等相关部门的作用，加强相关法律法规的制定，使之做到有法可依[1]。段春勇也对加强德宏州回流边民管理问题进行了深入思考。针对回流边民因身份认定困难而不能落户、无身份证、无土地以及由此衍生出的一系列社会问题给边境治理带来的重大影响，他呼吁社会各界积极关注回流边民这一特殊群体，边境管控要强化各职能部门联动，加强与缅方合作，专门组织力量，加大调研力度，对回流边民群体情况进行细致调查，切实解决回流边民问题[2]。回流边民问题与“三非人员”问题、跨境婚姻问题密切相关，在一定条件下它们会相互转化。对于历史上外流现在回归的边民问题，鲁刚和赵静提出，政府部门应设置相关专职工作机构和队伍，深入细致地开展工作加以管控[17]。回流边民作为边境地区特殊的跨境人口流动群体，具有跨境流动的一般特征。罗刚在研究云南边境地区人口非法流动现象的过程中提出了相应的治理对策：一是加强与邻国的合作，特别是与邻国警方、边防和移民等部门的合作；二是健全边境管理的相关法律法规；三是健全机构，理顺出入境管理、边防、交管、治安等部门的体制机制，明确权限与职责；四是简化边民办证手续，同时加强边境管理力度[18]。戴长征和乔旋在研究跨国人口流动的原因及其对国家安全的影响时指出，国家之间应制定有关管理跨国人口流动的合作战略，目的是规范人口的跨国流动，促进各国家之间的发展[19]。

可以看出，中缅边境回流边民作为特殊的人口跨境迁移现象，其频繁流动已经引起了学者们的高度关注，并从边疆治理的视角提出了一些具有重要参考价值的解决思路。笔者在实地调研中也发现，近年来，回流边民问题依然十分突出，具体表现在：一是虽然边境地区地方政府积极按照现有的政策和上级指示努力安置回流边民，尤其是结合“精准扶贫”行动计划对已经落户的回流边民进行大力扶持，但回流边民群体整体上依然处于贫困状态，无国籍的回流边民的生活更是处于极度贫困状态，这部分人仍然处于社会边缘和制度性保障之外，无法享受我国公民的基本社会福利。二是当地政府在协调和处理回流边民与原住边民因土地、山林、宅基地等资源分配引发的问题时，有些要追溯至改革开放前，甚至新中国成立之初，而进入新世纪，许多政策已经多次变更，情况极为复杂，导致问题解决缓慢，加之政府安置能力和帮扶资源有限，极易陷入治理困境。三是中缅边境地区回流边民大多属于跨境民族，历来具有相互交往、互市、通婚等传统习俗，早已形成了中缅“胞波”熟人社会。在新的历史背景下，中缅双方边民跨境流动的习俗与加强边境治理之间的张力在加大。中缅边境地区地理环境独特，人文环境复杂，决定了治理回流边民问题的任务依然艰巨。

(二)地方政府从社会政策视角做出的制度安排

近年来，中缅边境地区回流边民现象及问题治理已经引起官方的高度重视。云南省根据《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》制定了《云南省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，首次将回流边民纳入需要解决户口登记的一类人员。之后，云南省各地州市，特别是处于边境地区的地州市也制定了相应的社会政策，如云南省德宏傣族景颇族自治州制定了《德宏州人民政府办公室关于解决无户人员登记户口问题的实施意见》、云南省怒江傈僳族自治州制定了《怒江州人民政府办公室关于解决无户人员登记户口问题的实施意见》，等等。作为回流边民问题的治理主体，这些中缅边境地区地方政府制定的实施意见给无户籍人员户口登记提供了制度安排和政策依据，对于解决部分回流边民无国籍、户籍问题提供了政策支持。根据实施意见，各地明确了回流边民无户口人员，可以按照华侨认定标准申请国籍、落户口；对不符合华侨认定标准的，由本人持有关材料向居住地公安机关申请国籍认定，凭国籍认定证明、个人申请、村委会证明以及其他能够证明曾经在国内居住生活的证明材料，经公安机关审批后办理户口登记。这些政策措施，切实解决了许多回流边民的户口问题。与此同时，针对中缅边境回流边民无序跨境流动问题，边境管理部门依据《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》等法规，有效规范了回流边民的跨境流动行为。此外，当地政府为了解决回流边民的实际问题也采取了多种措施：一是对中缅边境回流边民进行安置、救助；二是结合脱贫攻坚行动，大力帮扶回流边民重建家园；三是积极开展回流边民身份甄别工作。

官方对中缅边境地区实施的社会政策，切实解决了回流边民的许多实际问题，有效维护了边境地区跨境人员的有序流动。总体来讲，国家对于回流边民管控的社会政策的研究和制定仍然有些不足。当然，如果一旦国家政策放开，也极有可能导致回流边民增量问题的产生，引发更多的边境社会问题。因此，加强对中缅边境地区回流边民问题的治理，需要国家加强前瞻性社会政策设计以及对社会政策实施过程的研究。一是针对回流边民群体身份难以认定的现实问题，加强回流边民恢复或重新获得中国公民身份的政策研究；二是完善边境治理政策及措施，在人力、物力、财力等方面给予地方社会治理主体相应的倾斜；三是在推进边境地区社会治理现代化的进程中，既要强化边民的国家认同感，又要尊重边民的传统文化，保护好、维护好、发展好双方边民的正常往来；四是针对回流边民的实际问题，加强社会救助、住房安置、教育发展、就业培训等社会保障方面的配套政策研究，以扶助回流边民融入当地社会。目前，中缅边境地区回流边民的治理对策大多是基于学者自身研究视角，碎片化的特点突出，缺少系统性、整体性的政策研究和设计。中缅边境地区回流边民现象及问题，严重影响着边疆安全与稳定，不仅需要学界继续深入实地加以研究，为党和政府的决策提供参考，同时更需要实务界针对中缅边境地区回流边民的具体情况和问题，系统推进相关社会政策的研究和建构。