河南省国家储备林建设与实施举措探讨

唐卫平，张 晨，刘晓辉，2

(1.河南省林业调查规划院，郑州 450045； 2.长葛市林业发展中心，河南 长葛 461500)

前言

中国是木材生产大国，同时也是木材消费大国，木材安全既关乎资源安全，也与国家经济安全、生态安全密切相关。目前，中国林业发展主要结构性矛盾为森林资源不能满足经济社会发展对林业的多样化需求，全面停止天然林商业性采伐，使得木材缺口进一步加大，木材供需矛盾将长期存在。此外，我国木材资源中“大、特大径级组”比例下降明显，珍贵用材树种资源稀缺，国家木材对外依存度急剧升高，甚至依靠进口木材也已经难以平衡国内需求，国家木材资源面临重大考验。加快国家储备林建设，实施国家储备林制度，对增强我国木材供给能力、维护国家木材安全意义重大。为此，党中央、国务院做出了建设国家储备林的战略决策[1-7]。

河南省是林业大省，在保障国家木材安全体系建设中的地位举足轻重[8]。河南现有用材林面积113.5万hm2，活立木蓄积6588.28万m3。用材林主要树种有杨树、泡桐、楸树、杉木、刺槐、火炬松、日本落叶松、栎类、黄连木、椴树等，以杨树为主的速生丰产林面积59.83万hm2，占到用材林面积的52.71%。然而现有的木材总量，尤其是大、特大径级木材储备已经无法满足河南省社会经济发展的需求。作为国家储备林建设的7个试点省份之一和长江以北唯一的试点省份，河南省人民政府高度重视国家储备林基地建设。2012年，河南省启动木材战略储备基地示范项目，并出台了《河南省木材战略储备生产基地规划(2011—2020年)》；2014年，河南省林业厅组织编制《河南省国家储备林划定工作方案》，出台《河南省国家储备林划定工作实施细则(试行)》。在河南省人民政府高度关注和省林业厅的强力推动下，全省国家储备林基地建设和储备林划定工作有条不紊地推进中。

在河南省主体功能区和国土生态安全战略框架下，为突出重点、优化布局，综合考虑林业发展条件、发展需求等因素，按照山水林田湖草生命共同体的要求，遵循自然条件、培育树种和培育方式相似的原则，构建了“一区三山”国家储备林建设空间格局。“一区”为平原区，是河南省国家储备林建设的主战场，也是保障重点地区生态安全和木材安全的战略基地；“三山”为伏牛山、桐柏大别山和太行山三大山地，作为河南省国土生态安全的主体，是全面保护天然林、湿地和重要物种的重要阵地，也是扩大生态空间、增加森林资源、提高区域生态承载力的重要载体。

1 储备林建设必要性

1.1 发挥林业优势，扎实推进扶贫开发

林业建设具有进入门槛低、产业链条长、就业容量大、收益可持续的优势，生态建设、产业发展、绿色惠民脱贫增收潜力巨大，既输血也造血，可为林业和经济可持续发展打下牢固基础。而河南省的扶贫开发工作作为全省一项重大政治任务和第一民生工程，目前已进入攻坚拔寨的冲刺期。河南省70%的贫困人口都集中在大别山、伏牛山、太行山的深石山区和黄河滩区，这些地区既是生态建设的主战场，又是林业资源富集的地方，依靠传统产业脱贫难。因此，大力推进储备林建设工作，既是体现党中央国务院结合生态保护脱贫的总体要求，也是实现精准扶贫的有效途径。

1.2 有效利用国土资源，促进林业可持续发展

建设林业生态省是河南省委、省政府从经济、社会发展全局做出的重大战略决策。通过人工造林，不断增加森林资源总量，提高木材储备；通过对现有用材林的抚育管理，提高林地生产力，建立起完善的生态体系，充分发挥林业巨大的生态功能，满足社会和人民对良好生态的需求。同时，储备足够的木材资源，林业产业发展才有坚实的物质基础和发展空间，才能缓解天然林保护工程等重点生态工程保护造成的木材缺口，实现全省林业的可持续发展。

1.3 全面保护天然林的必然选择

天然林是森林生态系统的重要组成部分，结构稳定，生物多样性丰富，对维护国家生态安全，促进生态文明建设和经济社会可持续发展具有不可替代的作用。全面停止天然林商品性采伐，每年直接减少木材生产约5000万m3。通过建立国家储备林基地，采取集约人工造林、现有林改培、中幼林抚育等经营措施，至2035年每年将增加木材生产能力1.38亿m3以上，为全面保护天然林资源提供重要保障。

1.4 缓解木材供需矛盾，保障国家木材安全

伴随着全球森林的不断减少，世界各国对森林在国家安全中的作用有了更进一步的认识，对森林保护日益重视，木材及其制品尤其是珍贵木材及其产品的贸易，已成为全球环境政治、环境外交的核心内容之一，木材已成为越来越重要的战略物资。中国是世界上木材及木制品的消费大国，又是全世界人均占有森林(木材)资源最少的国家之一。随着我国经济快速稳定的发展，人民生活水平的提高，木材消耗的进一步增加，供需矛盾将进一步加剧。建设国家储备林可以缓解木材供需矛盾，保障国家木材安全。

1.5 促进就业，带动地方经济发展

林业是劳动密集型产业，产业链条长，就业容量大，从种苗选育、栽植、抚育管理到林产品采集、加工、运输等，可以形成一条内容丰富的产业链，每个环节都可以吸纳大量劳动力就业。国家储备林建设能有效地调整和优化农村产业结构，拓宽了农民增收的渠道，加快了脱贫致富的步伐。

1.6 有效应对气候变化，推进低碳经济发展

森林资源在应对气候变化中所具有的吸收、贮存、替代功能十分突出。科学研究表明，森林每生长1m3蓄积量，平均能吸收二氧化碳1.83t，释放氧气1.62t。河南省现有森林资源年吸收固定二氧化碳7984万t，相当于河南省工业用燃煤二氧化碳排放量的25.56%，有效减缓了温室效应，实现了间接减排，扩大了环境容量，提高了经济社会发展的环境承载能力。

2 建设原则

一是立木储备，坚持产业定位，顺应市场需求，建设集约高效、结构合理的国家储备林工程，大力培育发展工业原料林、珍稀树种和大径级用材林，藏木于林、藏富于林，增强优质木材培育、储备和生产能力。二是突出重点，以水、光、热等自然条件较好的集中连片适宜地区为重点，以乔木为主、木材储备为主，大力推进国家储备林建设工程，实施一批重点建设项目，发挥森林多种功能和综合效益。三是分类经营，选定现有林划定一批，培大培优；重点地区新建一批，扩大规模；全面停伐休养一批，保育储备；坚持长中短周期相结合，以短养长；坚持一般树种、乡土树种、珍稀树种相结合，调整结构。四是机制创新，发挥财政金融合力，利用开发性和政策性金融优惠贷款，推广政府和社会资本合作模式，吸引社保基金、保险基金等大型机构投资者，有效防控金融风险，促进金融服务林业实体经济，同时探索森林资源抵押、担保、入股等政策。五是示范引领，建立以森林经营方案管理为核心的管理制度，建设多功能森林，推广新模式、新技术和新机制，打造引领精准提升森林质量、推进林业现代化建设的示范工程[9-11]。

3 储备林建设存在的问题

3.1 资金保障不足，建设发展受到制约

目前，国家储备林建设项目投资来源主要是国家对于储备林建设投入的专项资金和财政单位对于林业单位进行的相关补贴。但国家储备林建设项目后期所需要的运营资金获取与资金使用规划等，相关部门没有进行明确的要求及规定，随着社会经济的不断发展及物价的提升，国家储备林建设项目的资金缺口将会逐渐增大。而在融资方面，虽进行了一定程度的探索，并且在河南部分地区也取得了较好的效果，但由于短期经济效益不够显著，且易受自然灾害、通货膨胀、造林及管护成本上升等多种因素的影响，经营方面压力较大，特别是PPP 项目存在程序复杂、融资平台搭建不易、资本金筹集难度大、贷款资金落地较慢等问题[12]。

3.2 造林树种单一，林分质量不均衡

河南省在国家储备林建设中造林树种相对单一。大面积的单一树种，容易导致生态系统不稳，无法形成多林种、多树种、多层次的立体复合生态系统，森林的综合效益不能得到充分的发挥。大面积的人工纯林，会使林分质量下降，林分质量不均衡。另外，由于抚育经营时机选择不当和管理粗放，致使在人工林或其它利用价值较高的林分中目标树种生长缓慢，经营低效。

4 储备林建设保障措施

4.1 完善政策制度，建立管理机制

进一步完善国家储备林基地建设制度，出台制定技术标准规程，稳定经营者的林地使用权、明晰林木所有权、放宽森林资产处置权；再者要规范项目管理，各级林业主管部门要依法行政，通过综合执法，规范执法行为，恪尽职守、热情服务，落实公开服务承诺制度，以保障和维护法人的合法权益；另外要建立第三方评估监测机制，提高基地建设效益和效率，完善基地采伐等配套政策，切实保障项目安全、有序、健康运行，依法保障多种主体投资权益和收益[14]。联合政策性、开发性金融机构共同推进国家储备林等重点领域建设，建立国家储备林管理机制，明确分工，落实相关职责，结合实际做好行业指导和技术服务，出台相应措施，全力推进，确保项目建设顺利实施。

4.2 科学布局，重点突出，集约经营

国家储备林基地建设，实行短、中、长相结合的科学规划方针，重点在环城周边、路网、水网两侧，以及国有林场、森林公园、产业园区等重点区域，通过集约人工林栽培、现有林改培等措施，集中连片建设国家储备林基地，发展具有当地特色、优质的乡土大径材树种。依据《国家储备林树种目录》，针对不同地形、路段、土壤和立地条件等差异，择优选择适生树种进行科学合理搭配，突出以优质乔木为主，倡导混交与复合种植模式，实现可持续经营；加强科技成果的推广应用，采用先进的林业科技成果，通过集约化、基地化、规模化、标准化经营，提高国家储备林工程建设的科技含量和集约经营水平，确保工程建设的质量和效益[13]。

4.3 市场运作，完善融资担保和融资平台

鼓励社会民间资本与财政部门密切协同配合，积极借鉴欧投、日元贷款等项目建立的系统体系，打造国家储备林建设多主体、多树种、多模式的新机制。各建设单位可根据当地的融资建设计划需求，及时落实贷款主体和担保主体，结合项目实际拟定贷款额度。积极协调各金融部门，优化审核流程，破解融资难题，探索创新有效的贷款和担保方式。推行林业保险制度，参照公益林补贴政策，把国家储备林全部纳入林业综合保险。积极发挥政府扶持引导作用，通过完善金融、财税、采伐等政策措施，鼓励和引导社会资本参与基地建设[12]。

4.4 加强采伐管理，提升工程质量和管理

加强国家储备林工程项目管理和系统化管理。借鉴先进管理理念，依据现有方案规程，建立全方位、全流程的储备林建设管理规章制度。一是要制定工程质量检查、动态监测、项目验收、财务审计、档案资料等全方位的工程管理制度；二要加强质量监督，严把资金关口，规范各设计环节中资金的良好安全运作；三要增强对融资模式，运行机制、项目管理和技术推广的进一步指导，科学规划，灵活机制。

国家储备林项目建设单位必须认真落实经过批准的国家储备林经营方案，依据森林经营方案，合理安排采伐树种、数量和采伐方式。所需限额要单报单批，实行采伐审批与偿还贷款挂钩，未还款前，不得随意采伐和处理林木；对于达到规划成熟龄级且确需用于偿还贷款的，经报省林业局同意后，县级以上林业部门应足额安排采伐指标，以维护建设单位的正当收益，保障银行贷款按期偿还。

4.5 强化科技服务体系，促进行业增效

始终把科技支撑和技术推广作为国家储备林建设的重中之重，助推项目建设同步设计、同步实施、同步监测与评价，不断提高国家储备林集约经营的科学化、精细化水平。打造创新化，信息化的国家储备林信息管理服务体系，积极探索思路，总结经验，走可持续发展之路。

制订国家储备林科技推广与培训计划，明确科技推广与培训任务，组织开展与国家储备林建设科技推广与培训活动，全面提高项目管理人员及施工人员的素质。充分利用互联网，积极开展网络技术咨询和技术服务，不断提升相关人员的技术知识、操作能力和管理水平，促使国家储备林项目建设逐步实现集约化经营、标准化管理和产业化发展，取得理想的生态效益、经济效益和社会效益，为国家储备林建设探索出一条成功之路。

国家储备林建设要与调整优化森林资源结构相结合，这样不仅有利于项目区产业结构调整和发展，还有利于处理好林业发展与农民致富增收的关系，实现产业结构调整引领精准扶贫，充分发挥林业在改善生态、改善民生方面的作用。