干旱的脆弱性分析与管理策略制定探析

那向丰

(法库县农业技术推广与行政执法中心，沈阳 110400)

0 前 言

干旱是一种自然灾害，但干旱最终造成的灾害损失程度是自然与人类活动共同作用的结果。这就是说，人类的社会、经济活动，特别是利用和影响水资源状况的行为，包括干旱管理行为，有可能使干旱灾害减轻，也可能使干旱灾害加重[1]。因此，为了制定更科学、合理的干旱管理策略和措施，我们首先应加强对干旱的了解，同时要分析因人类活动所引起的社会、经济和环境对干旱的脆弱性，特别是要对造成这些脆弱性的原因进行认真的分析，从而使干旱管理有利于改善这种脆弱性，提高抵御和减少旱灾损失的能力。脆弱性分析是制定干旱管理策略和措施的基础[2]。

根据联合国国际减灾战略处(ISDR)的定义，干旱的脆弱性取决于受旱地区的基本建设、社会、经济、环境因素及变化过程，它增加了社会对灾害影响的易感性。影响干旱脆弱性的因素很多[3]，如：水利基础设施条件，人们对干旱的了解程度，干旱管理的意识，干旱管理的能力，科学技术水平，社会、经济政策的弊端，对水、土地资源及其它自然资源不合理、不可持续的利用与管理，生态系统的退化，脆弱的经济，贫困人口及其脆弱的生计等。脆弱性分析将注意力直接放在产生脆弱性主要原因上，重要的是了解和分析环境、经济、社会诸方面的综合因素或主要原因。一个完整的脆弱性分析要对脆弱性的整体宏观状况和局部微观状况做出全面的评价。

一个地区对干旱的脆弱程度取决于该地区社会、经济和环境的特性，用干旱中生存能力衡量，生存能力包括预测、应对、抵抗干旱的能力和从干旱中恢复的能力[3]。如，当地人如何维持生计和生计状况，财产基础是否雄厚，能否度过持久干旱。掌握这些动态是了解脆弱性，做出合理响应的必要工作。

更好掌握脆弱性的一个途径是通过生计方法，特别是如果收集到宏观和微观状况、趋势和变化的信息，效果更好。这对于帮助个人、家庭、社区获得和维持谋生之道，缓解干旱对生活和生计的影响具有很大的意义。生计方法的根本是将人作为分析中心，是跨行业的，要考虑经济、政治、文化因素。了解资产基本情况也非常重要，包括有形资产，如土地、牲畜、人类资本、社会资本。家庭的资产基础越雄厚、资产种类越多，干旱恢复能力就越强，调整生计方式的能力就越高。生计方法为将这些因素全面考虑在内的脆弱性评价提供了有价值的工具，从而了解干旱对人们可能产生和实际产生的影响。

1 干旱管理的脆弱性分析

对于发生或可能发生的干旱，传统的干旱管理还处于被动、粗放、低效的管理状态。与洪水管理(防汛)相比，干旱管理(抗旱)在策略、措施、技术和管理上还缺少科学、系统的方法。这使我们面对干旱时，不能更有效地减少旱灾损失，增加了对干旱的脆弱性。

1.1 干旱监测和风险识别

干旱的准确监测与识别，对于整个干旱管理十分重要。缺少准确的干旱监测和识别，在很大程度上导致了传统干旱管理的被动性和粗放性，无法对干旱进行定量的、科学的管理[4]。

在干旱监测方面，我们主要是沿用了水文、气象的现有观测系统，而现有水文监测系统主要是围绕大中型水利工程建设和防汛工作的需要而建立起来的，从而缺少对干旱管理所需信息的监测。这主要体现在对土壤墒情、地下水、中小河流、中小水库和水资源利用量的监测上。

土壤墒情的监测对于农业的干旱管理是十分重要的，它直接反映了农业干旱的缺水程度，对于实施更科学的节水灌溉和缺水灌溉是必不可少的。长期以来，我们的墒情监测只是在大的区域范围内布设了少数的监测点，且监测手段落后，不能为农民每个地块的耕作和灌溉提供及时、准确的墒情监测数据。

在中国的很多地区。特别是北方地区，大量的使用地下水，地下水观测对于计算干旱时期地下水的可利用量，从而进行合理的使用十分重要。但是长期以来，我们对地下水的监测十分薄弱，一是监测站点稀少，二是监测手段落后，使我们不能对干旱时期各水文地质单元的水资源可利用量进行准确的评估和计算[4]。

在干旱时期，中小河流、中小水库的水资源可利用量，对于解决缺水问题十分重要。特别是供水工程上游的中小河流监测，对于分析预测下游供水工程干旱期间的可来水量十分重要，我们目前的监测系统中，缺少这方面的监测。

用水数据的监测，对于干旱时期科学的制定用水方案，减少因缺水造成的损失，十分重要。在干旱管理中，我们只有明确的掌握了可供水量、各行业的实际水需求量和干旱缺水量，我们才能制定出科学的用水方案，从而减少旱灾损失。这其中，各取水户的用水量监测，可以使我们准确的把握用水需求量。同时，用水量监测对于干旱时期用水监管，保证公平用水和各取水户按规定取水量进行取水，具有重要的作用。

干旱识别是在干旱监测基础上，对干旱程度的等级进行科学划分，对干旱缺水量进行准确计算[5]，尽可能对干旱进行预测和预警。

在长期以来的干旱管理中我们并不进行干旱等级的划分，划分干旱等级是近几年才开始的。干旱等级划分的目的是，根据干旱发生和发展的不同阶段和对社会、经济、环境的主要影响进行干旱程度划分，从而使干旱管理根据干旱等级及所对应的干旱问题采取有明确针对性的响应行动。但目前的干旱等级划分，以受旱面积和受旱人口为指标，这种划分方法，只反映了干旱范围，不能反映干旱程度及所产生的主要干旱问题，使干旱管理响应行动缺乏明确的针对性[5]。受灾人口和受灾面积应是旱灾的后评估指标，据此对已发生的灾害和受灾群体进行灾害救助，同时用于灾后的灾害损失评估。另外，由于这些数据在短期内进行粗略的调查统计，在数据准确性上也往往存在问题。

在传统的干旱管理中，我们把目光更多的放在干旱的后果上，而对干旱缺水量缺少准确的分析和计算[6]。而事实上，干旱灾害是由于干旱缺水造成的，我们只有准确的把握干旱缺水量和主要缺水问题，才能通过科学合理的用水来减少旱灾损失。

干旱的预测对于旱灾的预防、减灾行动选择和及时采取减灾措施具有十分重要的价值。限于目前气象科学的水平，我们还不能对可能发生的干旱进行中、长期的准确预测，但并不是说我们在旱灾预测上束手无策，我们可以根据已有的知识进行有限的预测，从而对可能发生的干旱风险进行预警。但长期以来我们没有做到这一点。

1.2 干旱管理策略和措施

干旱管理是在干旱监测和风险识别的基础上，针对干旱风险采取科学措施来减少旱灾损失的行动。其中，对干旱缺水进行科学的定量管理，用好每一滴水，对于减少旱灾损失十分重要。传统干旱管理基本上处于一种非定量化的粗放管理状态，很多行动是盲目的，难以奏效的[6]。

传统干旱管理的基本逻辑是，干旱灾害由干旱缺水造成的，因此干旱管理就是要获取更多的水来满足用水需求。由此造成的问题是，在水资源高度开发利用的情况下，已无法获取更多的水，从而使整个干旱管理行动处于一种无奈、脆弱和无效的状态。

减少旱灾损失需要全社会的努力和用水自律，政府的公共管理应更多地向公众提供干旱管理相关的信息和技术帮助，从而提高整个社会抵御干旱的能力。而在传统的干旱管理中，政府缺少对干旱信息的发布和交流，缺少提高社会各方面减灾能力的意识和行动，更多的是一些直接的行动。

在传统的干旱管理中，虽然各级政府都有防汛抗旱指挥部，且有政府各部门的参加，但在实际的工作中，缺少各部门具体的、明确的职责分工，部门之间缺少交流和协调，缺少严密的组织制度，从而降低了干旱管理效率和效能。

2 干旱管理策略的制定

在上述干旱脆弱性分析的基础上，我们可以针对我国社会、经济、环境对干旱的脆弱性来分析和确定干旱管理的基本策略。干旱管理可分为长期水资源管理中的干旱管理和干旱时期的干旱管理[7]。长期水资源管理中的干旱管理主要是通过对本地区干旱规律的深入了解和识别，通过水资源的合理开发、利用、保护来减小干旱的风险。干旱时期的水资源管理主要是根据干旱缺水情况，通过更好的用水来减少旱灾损失。

2.1 长期水资源管理中的干旱管理策略

为了降低我国社会、经济和环境对干旱的脆弱性，提高全社会减少旱灾损失的能力，根据干旱脆弱性分析，可采取如下长期水资源管理中的干旱管理策略：

1)采取法律、政策、行政、经济措施，通过全社会的努力，在长期的水资源管理中，加大节水力度，促进第一、第二、第三产业的全面节水，减少各类输水设施的漏损，降低全社会的总用水量[8]，从而使干旱发生时流域内蓄积有更多的水以备使用，从根本上降低干旱风险，减少旱灾损失。

2)每个地区都要根据当地的水资源和水环境承载力，在水资源与其他资源的协调利用的前提下，通过科学的规划，来布局和调整产业结构。包括第一、第二、第三产业之间的结构和各产业内部的结构。干旱状况是水资源承载力的重要特征，在水资源和水环境承载能力的分析中，要根据历史数据充分了解和分析本流域或地区干旱发生的频率和程度，对本地区因干旱造成的缺水特征进行识别。

3)加强农村和农业的基本建设和投入，改善干旱对农民生活和生计的影响状况。包括农村用水安全工程建设在内的社会主义新农村建设，是一个重大的社会变革和经济建设行动，他将促进整个社会城乡之间的社会公平，也是一个持续的过程。在这一建设过程中，要充分考虑包括干旱影响在内的水资源条件和可持续性，通过科学的规划稳步进行。其中，对水资源条件太差，其他生存条件也比较恶劣的地方，移民可能是一个更科学、更经济的选择，这要充分考虑农民的意愿，让农民积极参与到新农村建设中。

a) 加强科学和技术的研究和应用，全面提高各产业的科学技术水平，运用科学和技术的力量来提高水资源的利用效率和效益，满足社会发展需求。通过科学的分析和规划来进行产业布局和城乡布局。

b) 要加大科学利用水资源，改善水环境状况保持生态可持续方面基础设施建设的投入。

2.2 干旱时期的干旱管理策略

在长期水资源管理的基础上，为了把干旱缺水状况下有限的水资源用的更好，从而减少干旱造成的社会、经济和环境损失，可采取如下干旱管理策略：

1)完善现有干旱监测系统，对干旱进行全面、准确、及时的监测，从而为整个干旱管理提供基础信息。

2)制定科学的干旱等级划分指标体系，根据干旱发生和发展的过程特征，针对干旱发展各阶段的主要缺水问题，来划分干旱等级，从而使干旱管理行动针对不同干旱等级的主要缺水问题有效的进行。A、通过模型的准确计算，确定流域缺水量。B、根据流域缺水量，进行用水的科学调度，通过减少低效益和高污染用水来保证高效益用水，减少旱灾损失。C、对于农业干旱，采取向农民提供更全面的干旱信息、干旱管理信息、减少旱灾的农业生产技术和信息、其他生计信息，使农民根据这些信息和技术，来自主采取减灾行动。D、从干旱管理组织、职责和行政程序上完善干旱管理的公共管理制度，实施更有效的干旱管理。E、加强干旱信息的交流和发布，通过全社会的力量来减少旱灾。F、对灾害影响严重者进行救助。

3 结 语

干旱风险是以干旱发生频率、严重程度、干旱空间范围、人类活动对干旱影响的脆弱性为判别依据。一个地区对干旱的脆弱程度取决于该地区社会、环境特性，用干旱中生存能力衡量。生存能力包括预测、应对、抵抗干旱能力和从干旱中恢复的能力[9]。可以通过提高能力减弱干旱脆弱性，能力提高包括提高个人、社区、机构和国家的抵抗干旱能力。而干旱政策可以表现为多种形式，如法律法规、规划报告、一系列相关计划、合作者之间非正式谅解文件等。无论什么样形式，制定任何一项干旱政策的目标应该是提出一套明确原则和行动指南来指导开展干旱管理工作[10]、应对干旱产生的影响和指导干旱预案的编制，干旱预案中应该提出实现上述目标的战略。