程序完善：是一收了之还是一视同仁？

特约撰稿人 罗书平

>>2015年3月15日，十二届全国人大三次会议在北京人民大会堂举行闭幕会。大会表决了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定草案等议程。中国新闻图片网供图

2015年3月15日，最高立法机关在对《中华人民共和国立法法》进行第一次“大修”时，针对多年来各级司法机关普遍存在“解释法律”甚至“修改法律”“补充法律”的严峻现实，在明确规定“司法解释权”的同时，特别补充规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”

有理由相信，修正后的立法法新增的对司法解释的备案审查制度，并非无缘无故，心血来潮，空穴来风，其实是对多年来包括司法解释在内的司法规范性文件不同程度存在的超越于法律之上和游离于法律之外情形的否定！

修订后的立法法施行以来，上述“禁令”的实施情况如何？地方司法机关是否已经停止了这种自行“创制立法”的习惯做法？尚无权威信息。

不过，有两个问题却是亟待解决的：首先，立法法修订之前各地司法机关普遍存在的解释甚至补充、修改法律的司法文件，并未因为修正后的立法法的生效施行而自动失效或宣布废止，仍在继续执行；另外，有些司法政策的产生，本身就源于上位法，即法律的先天不足，为了避免司法实践中的无法可依和无章可循，只得依靠制定司法解释和地方司法政策作为权宜之计。因此，规范完善刑罚执行制度刻不容缓。

废除暂予监外执行案件双轨制，纳入司法程序

建议通过修改完善《中华人民共和国刑事诉讼法》，取消现行法律暂予监外执行决定权分别由刑罚执行机关和人民法院行使的规定，设立暂予监外执行的司法审查制度，具体内容包括：

一是在刑事诉讼法第二百六十五条中，取消暂予监外执行决定权的双轨制。将此条文修改为：在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院作出判决或者裁定；在交付执行后，暂予监外执行由刑罚执行机关报请人民法院审核裁定。

二是在刑事诉讼法第二百六十八条中，将有关收监执行的决定权纳入司法程序，统一规定由人民法院裁定。将此条文修改为：对于暂予监外执行的罪犯应当予以收监的，由人民法院作出裁定，将有关的法律文书送达公安机关、监狱或者其他执行机关。不符合暂予监外执行条件的罪犯通过贿赂等非法手段被暂予监外执行的，在监外执行的期间是否计入执行刑期，由人民法院裁定。罪犯在暂予监外执行期间脱逃的，脱逃的期间由人民法院裁定不计入执行刑期。

三是集中规定检察机关对减刑、假释、暂予监外执行案件的法律监督。将刑事诉讼法第二百六十六条、第二百六十七条、第二百七十三条有关检察机关对减刑假释案件实行法律监督的案件进行合并，修改为：人民检察院认为人民法院减刑、假释、暂予监外执行的判决或者裁定不当，应当在收到判决书或者裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。

甄别办理保外就医案件的地方标准，确保法律的统一实施

对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪等“三类罪犯”适用保外就医，必须“从严把握”严重疾病范围和条件。虽然患有高血压、糖尿病、心脏病等疾病，但经诊断在“短期内不致危及生命”的，或者不积极配合刑罚执行机关安排的治疗的，或者适用保外就医可能有社会危险性的，或者自伤自残的，一律不得保外就医。这个规定是否符合我国法律制定的暂予监外执行制度，显然需要甄别。如果服刑人员确实因病需要保外就医，但只是因为尚未达到短期内不致危及生命的程度就不应予保外就医，这种思路和做法显然与国家法律设立保外就医制度相悖，如果按这样的标准最终对服刑人员予以保外就医时，其实与保外等死无异。

取消适用假释的余刑限制，强化再犯评估和社区矫正功能

2018年1月22日，中央政法工作会议在北京召开，确定了“依法逐步提高假释比例,让更多符合条件的罪犯在社会上接受改造，降低刑罚执行成本，增加和谐因素”的司改目标。显然，目前司法实践中普遍存在的适用假释所设定的余刑限制条件，是与中央政法委的要求相悖的。

同时，必须明确，在我国刑法规定适用假释的实质要件中，并无余刑一说。根据2011年全国人大常委会通过的刑法修正案（八），我国刑法对适用假释的实质要件、不得假释情形和适用程序规定非常明确：

一般情形。被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。

特殊情形。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制。

不得假释情形。对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。

假释考验期限。有期徒刑的假释考验期限，为没有执行完毕的刑期；无期徒刑的假释考验期限为十年。假释考验期限，从假释之日起计算。

适用假释程序。非经法定程序不得假释。

由此可见，上述规定中，对于适用假释的实质要件与程序要件中并无余刑一说。因此，在司法实践中，应当严格执行刑法对适用假释条件中有关实际服刑期限的规定，从国家行刑改革和向国际社会接轨的高度，对符合法定条件的服刑人员依法适用假释，取消对适用假释时对“余刑”限制的不成文规定，扩大适用非监禁刑的比例，改变假释与减刑严重失调的不正常现象。

当然，要有效解决假释与减刑比例严重失调的不正常现象，有一个如何细化假释后的风险评估机制的问题，需要细化罪犯的“人身危险性”评价，为扩大和规范假释提供可行性的操作方法，包括探索实行累进假释制，结合罪犯狱内评价和社区矫正调查评估，将犯罪的具体情节、认罪悔罪情况、性格特征、家庭监护条件、假释后生活来源、对社区的影响、被害人意见等因素综合考虑，根据权重赋予相应分值，最终形成评估量化表，为规范适用假释提供科学依据。其中，可以借鉴刑事诉讼中的取保候审制度，补充设立对假释实行保证人和保证金担保制度。

与此密切相关的是，还需要进一步推进假释和社区矫正的一体化互动，包括尽快出台社区矫正法，明确社区矫正的职责分工、方式方法、保障措施、惩戒力度、监控手段，切实把假释罪犯管理到位、矫正及时，最大限度地降低再危害社会的风险，最大限度地发挥刑罚功能、实现刑罚目的。

规范办理刑罚执行案件司法程序，努力实现阳光下的公正

以五年前时任最高检检察长曹建明向全国人大常委会所作关于刑罚执行监督工作情况的报告中所披露的两起典型案件为例。一是广东健力宝集团原董事长张海服刑期间频繁调换监狱、两次假立功减刑；二是贵州省黔西南布依族苗族自治州黄金管理局原局长兰昭耀服刑期间，被其弟、时任该州公安局法制支队支队长的兰昭勇等人制造虚假疾病诊断材料，编造“取保外医”法律文书，非法将其释放。

显然，两起案件之所以能够被众多的人员参与其间、上下其手“运作”成功，使监狱成为犯罪分子“另类越狱”的“绿色通道”，一个非常重要的属于制度层面的原因，就是都发生在游离于司法程序之外的“暗箱操作”，以至有利可图、有隙可钻、有私可徇。

2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次将“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”的内容，上升到了“健全司法权力运行机制”和“推进审判公开”的高度。

为此，建议在目前要求对“三类罪犯”保外就医须提前公示和上网公开的基础上，扩大公示和公开的范围，对于拟提请减刑、假释、暂予监外执行的，应当提前公示；减刑、假释裁定书及暂予监外执行决定书，一律上网公开，从而确保办理减刑、假释和暂予监外执行案件实现阳光下的公正，杜绝类似郑俊怀、孙小果的案件发生。

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回归刑罚执行案件备案审查制度，确保检察监督落地生根

同时，不知什么原因，最高人民检察院针对特殊类型服刑人员规定的备案审查制度，在执行中几乎完全变样：不仅“备案审查”变成了“行政审批”，而且本是规定事后监督的“备案审查”几乎无一例外地变成了“事前监督”，以致成为法定程序之外的“必经程序”。可从连续五年的司法统计数据显示，检察机关这种对特殊类型的服刑人员的刑罚执行案件规定“备案审查”制度之后，每年监督纠正的不当刑罚执行案件并未减少，可谓屡禁不止。究其原因，必定是制度层面出了问题。

因此，对人民法院办理刑罚执行案件的司法活动的监督应当严格执行法律规定的“事后监督”。道理很简单，刑罚执行案件也是司法案件，人民法院审理刑罚执行案件也是依法独立行使审判权的体现。试想，如果人民法院对依法审理的案件在作出判决前须征求作为“控方”并承担“法律监督”职能的检察机关的意见，那“依法独立行使审判权”的宪法原则如何体现？还有何诉讼权利平等、公平正义所言？正因为如此，对于司法实践中曾经围绕修正后的刑事诉讼法第二百零九条规定的“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”，究竟应当是同步监督还是事后监督问题，最高人民法院在司法解释中加以明确为“人民检察院认为人民法院审理案件违反法定程序，在庭审后提出书面纠正意见，人民法院认为正确的，应当采纳”。

我们相信，随着一些隐藏较深的典型案例逐渐浮出水面并逐步得到依法纠正，国家对刑罚执行案件的法律监督将会继续加大力度，对所有的减刑、假释、暂予监外执行案件，也将进一步纳入统一规范的司法程序，步入法治轨道。