网格化视角下小城市防灾公共设施布局研究——以河南省西平县为例

王江波，陈 晨，苟爱萍

(1．南京工业大学，江苏 南京 211816;2．上海应用技术大学，上海 201418)

0 引言

城市作为人类与各类经济社会活动高度集聚的空间场所，在不断发展扩大的同时，也成为了各类灾害突发事件的载体［1］。进入21 世纪以来，城市面临的灾害事件愈发多样，不仅仅是需要针对地震、洪涝等传统自然灾害进行布防处理，气象灾害与社会公共事件等也成为城市安全建设中无法忽视的一环。从2015年的“8·12”天津塘沽爆炸事故到2017年的四川茂县泥石流，再到2018年年初的特大暴雪，都显现出城市灾害的多样性及其危险程度不断加深。各级中小城市由于自身资源与防灾设施短缺的原因，普遍存在防灾能力弱的情况。虽然针对这些灾害事件我国已普遍推行综合防灾规划的应对工作，但中小城市的安全建设与防灾能力依旧亟待提高。

2018年初，中央发布的《关于推进城市安全发展的意见》指出，各级城市需要通过对城市灾害源头的治理，针对进行系统性建设与安全管控，提高基础设施与应急设施的安全管理，从而因地制宜打造一个综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系。作为政府提高社会管理能力、促进经济发展的一项重要任务，依托于现有的公共设施建设的应急设施更是中小城市维护社会稳定、提成城市安全的有效保障。

本文以河南省西平县为例，在对城市防灾能力以及防灾设施进行文献综述的基础上，对小城市普遍面临的防灾公共设施存在问题进行分析，引入网格化概念，探讨在城市防灾公共设施的布局建设中如何分级进行网格化布局管理，以期提升小城市的综合防灾能力与整体安全水平。

1 文献综述

1.1 城市防灾

随着城市灾害的危害程度愈发严重，小城市的防灾能力也逐渐得到重视。不同于大城市的社会政策以及各项资源方面的完善，小城市在各项应急设施与承灾能力方面都较为欠缺，中西部地区的小城市更为严重。当下，城市韧性建设已进入30 时代［2］，城市防救灾能力的建设不仅仅局限于预防和灾时应对，承灾能力和灾后恢复已逐渐成为城市综合防灾规划的重点。

关于城市防灾能力的建设，国外全面且详细的防灾能力评估是国内亟需学习的方面。Tracey L．O＇Sullivan、Lambert J H，Sarda P 等学者通过构建评价模型和评价框架，针对基础设施布局的防救灾能力影响和脆弱性等不同方面做出了多方面的评价，为城市防救灾建设提供了具体的优化建议［3－4］。而国内的研究则主要分为3 个方面:一是以基础设施和公共设施为承载，如刘婷婷［5］通过针对城市基础设施系统的研究，分析城市的防救灾能力;二是城市整体承灾，如张明媛［6］运用模糊识别法以及层次分析法对比全国多个城市的承灾能力;三是蕴藏于城市体系建设中进行研究，如王志涛［7］从城市韧性建设的角度对城市抗震防灾能力进行评估，从而提供韧性城市的建设对策。

但相较于目前较多的城市综合防灾规划以及城市防灾能力强化的研究分析，以应急医疗、应急指挥等为主的城市防灾公共设施分类方面的研究则较少，极少有将防灾公共设施作为一个研究主体进行深入分析，已有的研究无论是国内还是国外，多数还是集中于一类。如应急医疗设施方面多数集中于空间上的布局合理研究［8］;应急指挥方面则多是指挥系统的建设［9］;应急救灾物资储备方面主要针对的是应急物流的信息化建设［10］。少有的如吕元［11］等人虽然把这些防灾设施综合进行研究，但也是将其与避难场所、疏散交通等一起进行应急设施的空间体系研究，从而提升救援工作的效率。设施的选址布局依旧是当下防灾能力强化的重点，且多依赖于选址模型，定量分析研究进行选址，缺少整体上的沟通调配［12］。

总的来说，城市防灾公共设施是各级城市应对重大自然灾害和突发紧急事件不可或缺的依托。主要分为四个部分:应急指挥设施、应急医疗设施、应急治安设施以及应急救灾物资储备［13］。防灾公共设施大多依托于城市现有的公共设施进行建设，如政府部门所在地、医疗机构、国家粮库等，灾时同时承担应急救灾的责任。

1.2 网格化管理

1.2.1 概念

网格化是通过将网络、计算机、数据以及传输设备等融为一体，实现各类资源的全面共享的管理概念［14］。而引入网格化理念的城市应急管理则是以网格为基础建立全面共享的信息平台，以此整合不同设施的资源数据，有效地进行分享更新，保证整体范围内的资源合理使用。

关于网格化在应急公共设施方面的应用，国内可分为2 类。一是如商丽媛等［15］提出的构建突发事件网格化应急管理机制，以期提升相关部门的灾时防救灾效率。二是盘世贵［16］设想构建引入网格化理念的应急物流信息网络平台，从而提升应急物资的调拨效率。近年来，网格化管理的理念逐渐得到普及，众多防灾设施都开始构建网格化管理模式，其高效便捷的特点优势愈发受到人们的青睐。

1.2.2 网格化管理的特点

与以往的多部门管理模式不同，网格化管理模式将使防救灾公共设施的布局管控更具整体性，更能跟上城市更新发展的需要。主要表现为:

(1)形成统筹全局的平台

现有的各类设施之间互相分割，各自提出的资源需求难以同时满足。通过网格化管理平台，不仅更好地保证了灾时应急指挥的科学性与针对性，也使得各类防救灾设施之间形成一个有效的传递纽带，整体上更具系统性，从而保证灾时救灾的及时性与效率［17］。

(2)信息及时更新共享

现有的多部门管理模式在信息的收集交流上，多以各部门主管单位进行统筹协调，若有需要由主管部门进行调度共享。一旦发生紧急灾情，在缺少统一指挥的情况下将极为困难，对灾时救援造成极大的阻碍［18］。

(3)顺畅的模式转换

现有的管理机制主要针对紧急事件发生后的应对和补救，主要以“救灾”为主，“防灾”有所缺失，从预防到灾时救援再到灾后恢复的全过程应急管理不够全面。通过网格化信息管理平台，不同设施部门的应急预案可以共享，灾时的最新消息可以及时传递，整体的应急管理可以由平时的安全状态及时转换为应急模式，安稳调度可用的应急资源，合理有效的进行灾时救援［19］。

1.3 文献述评

关于城市防灾公共设施与防灾能力的研究缺乏系统性，单一类型的研究易导致资源的重复使用以及效率的低下，各类设施之间的使用管理缺少有效的沟通交流，灾时救灾存在沟通障碍、设施缺失等重大隐患。而网格化研究方面，关于设施资源管理与使用效率的研究日益增多，针对应急设施的管理调度，众多学者进行了大量研究分析。但针对基础的空间布局，各类设施依旧缺少相关的研究，单纯的管理一体化存在不少障碍。

因此，出于进一步强化城市防灾能力与防灾设施建设的目的，本文通过对小城市现有的防灾公共设施布局概况的研究分析，引入网格化管理理念，进行城市防灾公共设施的三级网格模式布局，加强防灾公共设施的防救灾能力。以期为小城市的综合防灾规划提供防灾公共设施网格化布局的具体案例，也为城市整体防灾能力的建设提供依据。

2 设施现状与问题分析

2.1 现状概况

西平县位于河南省驻马店市的最北端，地势西高东低。地域面积1089.77km2，总人口86 万。县内气候变化明显，湿润的大陆性季风型气候使得县内四季气候变化分明［15］。作为京广城镇发展轴县级节点和驻马店市域北部门户的生态园林城市，西平县的整体发展略好于周边区域。

近年来，西平县多发的灾害主要是火灾和洪涝灾害，其它类型的灾害如雪灾、旱灾等偶有发生，但城市的灾害隐患点随着城市发展愈发增多。历史记录中伤亡严重的大型灾害虽较少，火灾爆炸、洪涝、干旱、毒气毒液泄漏等依旧是城市建设发展中需主要解决的灾害隐患，因此城市的防救灾设施尤为重要。虽然城市整体的基础设施与公共服务设施建设不断优化，但从防灾角度而言，各类设施的布局管理依旧存在较多问题。

2.1.1 应急指挥设施

西平县现有的应急指挥设施较全面，大部分部门都配有专业的应急指挥设施，其中以西平县突发公共事件应急管理委员会为全县应对突发事件的最高指挥机构(图1)。但由于近年来西平县自然灾害发生频率不高，政府在城市防救灾方面的针对性建设较薄弱，应急指挥部门普遍存在人员少设备缺乏的情况。

图1 应急指挥设施分布现状图Fig．1 Distribution map of emergency command facilities

2.1.2 应急医疗设施

近年来，西平县医疗卫生机构发展迅速，各类硬件设施不断完善，医疗卫生条件大为改善，但依旧难以满足规划人口增长的需求。目前县内应急医疗设施较少，只有位于老城区内紧邻县人民医院的县120 急救指挥中心(图2)。西平县应急医疗设施最主要的问题就是空间布局上不均衡，仅有的一处难以保证整个县域范围的应急救援工作。因此，新增应急医疗设施并保证布局的均衡性，就显得甚为迫切。

图2 应急医疗设施分布现状图Fig．2 Distribution map of emergency medical facilitie

2.1.3 应急救灾物资储备

相较于其它3 类防灾公共设施，西平县缺少专门的救灾物资储备设施，救灾物资筹集和发放的工作多由西平县人民政府生产救灾办公室承担，主要负责国家调拨的救济款的接受与发放，以及人民群众救济款的募集，参与发放赈灾物资的发放与自救等活动的开展。

2.1.4 应急治安设施

西平县现有的应急治安设施有四处，包含一个公安局和3 个派出所，服务范围基本覆盖现有城区(图3)。但是，编制人员数量较少，设施配置水平不高，出警时间易受影响，缺乏对灾害的预测和预警的制度和机构。

2.2 小城市防灾公共设施普遍存在的主要问题

2.2.1 布局不均衡，滞后于城市更新建设

现有的小城市防灾公共设施多依托于城市已有的公共设施与基础设施进行建设，城市更新发展远远快于各项基础设施与公共设施的建设，人口的快速增长与各类社会活动的密集开展使得现有的各项设施供不应求，整体上显现出布局不均衡的局面。以西平县应急医疗设施为例，现有的应急医疗主要依托于现有的西平县人民医院，但服务人口和服务范围明显不符合城市发展的需要，且医院周边道路老旧，车辆拥挤，极大地影响了应急救援的效率。

2.2.2 多部门管理，应急资源调度管理低效

除了设施的布局，各类设施的管理机制也对应急救灾能力造成了重大影响。多部门管理分割了各类防救灾公共设施设施，如应急医疗由公共卫生应急指挥部负责，应急治安与突发事件应急联动接、处警中心相关，应急救灾物资储备则涉及到民政部、交通以及粮食部门等。虽然灾时由应急指挥中心统一指挥调拨，但分散式管理导致的设施资源的信息缺失极易增大救灾的难度，使得某些资源在不同防灾救灾公共设施之间重复使用，降低救灾的效率。这在西平县也展现得极为明显，在针对应急指挥设施的现状调研中，除了市政府的应急指挥中心，各政府还设立的各自的指挥部门，但相距较远，且联络设施只依靠电话网络等，设施老旧，一旦出现突发事件，极易造成各部门的联络中断，造成负面影响。

图3 应急治安设施分布现状图Fig．3 Distribution map of emergency public security facilities

2.2.3 专业度缺失，配备设施老化

各级小城市更新建设的同时，防灾救灾公共设施的建设却落后于整体发展的脚步。整体来说，各类防灾救灾公共设施都有不同程度的欠缺，主要表现在编制人员不足，特别是专业技术人员严重短缺;设施配置不健全，缺乏对灾害的预测和预警的制度和机构等。西平县城市发展更新并未考虑城市救灾物资的储备，多是依赖城市内现有的粮仓和城郊的中储粮分站，但一个设施老化一个分布较远，根本无法满足灾时救灾物资的及时供应。虽然随着城市基础设施与公共设施建设的完善，这些问题都会逐步缓解，但面对灾时的应急救灾设施的更新完善需求，迫在眉睫。

3 网格化布局

3.1 三级网格化模式布局

根据河南省相关防灾方面的政策文件要求，西平县防灾公共设施的三级网格布局模式如图4所示:小网格一级以居住片区或村民小组为依托，各项防灾公共设施居中建设，相互间进行信息传递收集;中网格在多个相互关联的小网格基础上，以社区或是行政村为依托，初步整合小网格的资源信息进行管理调配，并传向大网格一级;大网格则在中、小两级网格基础布局的基础上，以城市街道中的各类防灾公共设施为依托，统筹网格的整体资源信息，从而进行及时高效的资源调度与应急指挥工作，形成城市的三级网格管理格局。

图4 防灾公共设施三级网格布局基本概念图Fig．4 Basic conceptual diagram of the three-level grid layout of public facilities for disaster prevention

3.1.1 落点——大网格:街道/乡镇

大网格一级的防灾公共设施以市政府、医院、派出所、乡镇政府等大型公共设施所在的街道地点为枢纽进行落点布局，在城市范围内形成多点分布格局。空间上相互串联，形成覆盖涵盖城乡地区的城市防救灾网络，服务于整个城市，统筹城市应急资源的分配调拨。如图5 所示，将西平县分为5 个大网格进行相关应急设施的布局，从而进行大网格的落点建设。每个大网格内基本都涵盖了四类防灾公共设施，结合道路通畅程度和设施服务范围进行合理布局。

图5 街道级防灾公共设施布局示意图Fig．5 Layout of street-level public facilities for disaster prevention

在西平县防灾公共设施的规划中，应急指挥设施的大网格一级除了依托于新建的县政府设立的应急指挥中心外，还依托于原有的不同政府职能部门设立的行业应急指挥中心，由上到下进行纵向垂直管理。应急医疗设施的大网格一级除了灾时负责调度指挥急救指挥中心外，还有与综合医院、中医院与妇幼保健院结合设置的5 处急救站结合血库、疾控中心等专业性的应急医疗资源，保证灾时应急救援的针对性和多样性。应急治安设施则依旧依托于原有的公安局和派出所，同时在北部的新城区新增两处派出所，保证网格分布的均衡性。另外，在大网格一级中的城区部分结合三处中心避难场所建设应急救灾物资储备库，乡镇一级则在乡镇政府所在地进行建设，储备各类用于应对自然灾害和突发性公共事件的应急救灾物质(表1)。

表1 大网格层级防灾公共设施一览表Tab．1 List of large-level grid public facilities for disaster prevention

以应急指挥设施为例，在大网格一级的指挥设施建设不只是县政府设立的突发应急事件公共管理委员会，还有结合不同部门所建立的如西平县公安局设立突发事件应急联动接、处警中心、西平县水利局设立防汛抗旱指挥部、西平县消防大队设立西平县防火委员会等(图6)。设施布局大多距离较近，在城市的更新建设中将不断进行装备的同步跟进，保证相互之间沟通顺畅，平灾状态转换及时。

图6 西平县大网格级防灾公共设施布局示意图Fig．6 Schematic layout of large-level grid public facilities for disaster prevention in Xiping County

3.1.2 成线——中网格:社区/行政村

中网格一级的布局则以社区卫生服务中心，居委会、村政府等所在地为主要地点，各类防灾设施之间形成隐性的链接，构成城市中网格的线性分布。除了空间上的紧密联系，同一层级之间还需保持资源信息的共享与及时更新。如图7 所示，依托于居委会分为四个社区，进行网格化管理，每个社区中又分为若干个小片区。作为城市防灾救灾设施网格管理的主要脉络，中网格一级的信息传递尤为重要。

图7 社区级防灾公共设施布局示意图Fig．7 Schematic layout of community－level public facilities for disaster prevention

在具体布局方面，应急指挥设施的中网格一级依托于区域范围内的居委会、企业领导单位等领导组织，乡镇范围内则是行政村村委会，传达大网格一级发布的指令与通知，反映小网格一级的实情与需求。应急医疗设施则主要是社区卫生服务中心，乡镇地区为乡镇卫生院，保证灾时人员的及时救治与转移。应急治安设施则是依托于社区建设的警务室，乡镇地区则村中的警务室，保证灾时的治安稳定与群众疏导。应急救灾物资的储备则是依托于社区中的固定避难场所以及居委会所在地，储存生活物资和应急救援药物等，保障灾时人民群众的基本生活需求(表2)。

表2 中网格层级防灾公共设施一览表Tab．2 List of medium-level grid public facilities for disaster prevention

同样以应急指挥设施为例，街道居委会作为居民自治组织是城市应急指挥工作居中调度的关键环节，需要保证指挥信息和灾时受灾情况的上传下达。因此，在西平县中网格级应急指挥设施的建设中需依赖寺后居委会、柏城街道东关和南关居委会以及邵庄居委会等机构(图8)。

图8 西平县中网格级防灾公共设施布局示意图Tab．8 List of medium-level grid public facilities for disaster prevention in Xiping Country

3.1.3 铺面——小网格:居住片区/村民小组

小网格一级的布局则是防救灾公共设施网格化管理的基础，主要依托于小区物业、治安巡逻队、村民小组所在地等基础公共设施。小网格级居住片区由多个街坊组成，形成小块的防灾公共设施覆盖区域，从而形成城市整体区域的铺面覆盖。负责收集灾时基层群众的实况信息，接收上级通知与公告群众。通过城市整体范围内的小网格的铺设，形成网格化管理覆盖面，上通下达，实现信息与资源之间有效调度(图9)。

图9 单个居住片区防灾公共设施布局示意图Fig．9 Layout of public facilities for disaster prevention in a single residential block

由于小网格一级的划分涉及到具体的片区、自然村组，部分公共设施的职能尚未如此细化，如应急医疗设施，小网格一级职能主要还是由中网格一级负责，进行灾时资源信息的收集调拨。应急指挥设施则是依托于社区物业，乡镇地区则是村民小组的相关负责人，保障灾时的指挥有效传达至群众。应急治安设施在城区范围内则由治安巡逻队片区分管警务人员负责，乡镇地区则是由村民小组分管片警负责，保证灾时的及时疏散与稳定。应急救灾物资的储备也是结合片区物业和村民小组所在地进行设立，尽可能保证突发事件发生后的正常生活(表3)。

表3 小网格层级防灾公共设施一览表Tab．3 List of small-level grid public facilities for disaster prevention

以西平县东关街道的片区为例，片区内集中了派出所、卫生所和广场等不同的设施用地，符合小网格级防灾公共设施的布局要求。在建设中，应急指挥设施依托于富城花园的物业办公所在地，应急医疗设施依托东关居委会卫生所，应急治安设施依托车站路派出所，应急救灾物资储备则结合宝严禅寺进行布置(图10)。四类设施处于中网格级设施之间，联通便利，周边道路宽度也满足疏散避难的要求，是小网格级防灾公共设施建设的典型片区。

3.2 综合管理平台

网格化管理模式的建立除了设施的网格化布局之外，更不可或缺的是对网格中流通的信息资源进行整合共享的综合管理平台。依托于先进的计算机技术以及数据库、传输设备等电子设备，将各类资源融为一体，统筹管理指挥各类防灾公共设施，实现资源的高效利用。

图10 西平县小网格级防灾公共设施布局示意图Fig．10 Schematic layout of small-level grid public facilities for disaster prevention in Xiping County

综合管理平台的建设主要由职责等级最高的应急指挥中心负责，对应3 个网格层次进行三级建设。大网格一级负责统筹城市内所有设施资源信息，提供整体的数据库支撑;中网格一级负责资源信息的整合与流通传递、小网格一级则主要是信息的收集整理。通过彼此对应的三级网格管理，实现资源与设施布局的高度匹配与合理调度。

4 结论

将网格化管理技术运用于防灾公共设施的布局管理，有利于充分实现各类设施资源的共享，保障突发事件相关信息的有效传递。本文在对西平县防灾公共设施现状进行概况分析的基础上，以网格化管理为规划理念，进行大、中、小三级网格模式的建设，以期形成点线面的信息传递与资源调度格局，并基于该体系结构构建综合管理平台，整合各类设施资源，保障防救灾活动的有序展开。城市防灾能力的建设涉及众多领域，网格化的运用也不仅仅局限于防灾公共设施一方面，城市安全与网格化的结合是未来城市防灾能力提升的一种新理念，未来可以尝试进行如基础设施、工程设施方面的网格化建设，从而提升城市整体层面的资源使用效率，促进城市更好更快地更新建设。