新时期榆林林业改革的思考

■拓 飞

经过近70年艰苦卓绝的奋斗，被称为“人类贪欲儿子”的毛乌素沙漠是否还会卷土重来，取决于当地人的行为模式。二次沙化的可能，是所有人必须直面的潜在风险，也是陕西省榆林林业人苦心孤诣，试图解决的问题。

新中国成立后，榆林人民开展了大规模的“北治沙、南治土”治沙造林运动，生态环境得到了根本改善，实现了从沙进人退到人进沙退的历史性飞跃。进入新世纪，全面实施工程造林，有力地推动了全市生态环境的持续好转，榆林已成为世界荒漠化防治的一面旗帜。进入新时期，榆林林业在迎来新的机遇的同时，也面临一些新挑战，现有的灌木林地老化退化现象愈趋明显，抚育管理面广量大，急需大面积改造提升。特别是沙区农民生态意识的逐渐淡化，影响着林业的快速发展，榆林林业的改革已经势在必行。

一、存在问题及其原因

笔者经过认真梳理和反复思考，认为榆林林草业的发展目前存在两个根本性问题：

第一，造林地块难落实。榆林市现有林地中，35.22%为宜林地和无立木林地，占国土面积20%，这部分林业用地通过持续造林绿化，可大量增加森林面积，提高森林覆盖率。此外，还有8.65%的林业用地为未成林林地和疏林地，经过抚育后可进一步提高森林覆盖率。但是以上提到的林业用地87.5%属于集体，大部分使用权归农户所有。过去政府主导，群众参与的造林模式忽视了林地使用者的利益，导致造林行为与农民诉求发生冲突。譬如，绿化公司在农民的土地上实施造林绿化，所获利润与农民并无关系，而既得利益受到影响的当地农民自然会捍卫自己的利益，因此便出现了造林地块难落实，农民阻工现象严重等问题。简而言之，植树造林并不能为农民带来直接的经济利益，而农民又很难站在决策制定者的高度考虑造林的长远利益，农民对造林工作的积极性不高。过去，在林业项目规划设计中一味强调政府主导作用，而忽视农民的诉求，最终造成了森林覆盖率低与造林地难以落实的矛盾。

第二，林木的后续管护重视不够。近年来，榆林市林木面积虽然增加较快，但生态系统服务功能不强，全市林地后续管护滞后，造林工程后期抚育不到位。一些地区的防护林因疏于管护，防护作用大为减弱。部分地区虽然林木覆盖率较高，但灌木草本占比较大且老化、退化现象严重，急需大面积抚育更新和改造提升。上个世纪，灌木管护工作主要由农民自发进行，由于当时榆林的各类能源尚未得到开发，农民生活水平相对低下，争相为灌木平茬，将剪下的枝桠作为燃料，或带至市场交易以填补收入不足。随着榆林各类能源的大规模开发，人民生活水平普遍提高，农村人口大量转移到城市，灌木林长期处于自然更新状态，随着时间的推移，衰老、退化现象日益严重，必然引发生态的再次恶化，如不采取行之有效的办法加强林木管护，沙区将出现二次沙化，丘陵区将再现严重的水土流失。

二、解决问题基本思路

（一）引入参与式管理方法

参与式方法，是指开展林业生产建设的同时，要征得土地承包者的同意，让他们参与到规划设计、组织实施、监理监测、抚育管护的过程中。即在工程造林模式不变前提下，谁承包的土地由谁负责实施。参与式方法因其自下而上、公平公开的特点，比现行自上而下、逐级落实的林业项目管理模式更容易为当地农民所接受。

具体实施参与式管理的办法，一是要深入实地，细心调研，在造林区域和地块的选择上尊重土地承包者的意愿，征得他们的同意。二是让土地承包者参与规划设计，造什么林、栽什么树，在符合当地实际情况的基础上，尽可能满足土地承包者的诉求。三是让土地承包者承担造林工作，费用按工程造林模式予以兑现，保障农户的经济利益，从而确保农户造林的积极性和造林质量。四是让土地承包者参与评估监测，并采用三级监测体系，引入第三方监测和无人机航拍监测，真正实现公开、公平、公正。五是由林业部门专门设计一套简便易行的抚育管护办法，并加强对土地承包者进行技术培训后，让其参与后续抚育管护工作，从而提高管护质量，达到预期的管护效果。

绥德县全体干部职工在龙湾山义务植树基地植树

参与式管理方法的实施，是将土地承包者变为树木的主人，自己的宜林地自己实施造林，工程实施过程有一定的利润，后续管护又能带来稳定收入，自产的苗木也能带来经济效益，从而，造林农户既是土地承包者，又成为了造林收益者。这一管理方式能够在很大程度上解决造林机构与农户之间的土地纠纷和利益问题，从而消除造林地难以落实的矛盾，还能够通过生态建设让当地农民实现脱贫致富。

参与式方法一经实施，土地承包者不但是建设者，还是管护者。农民对自己亲手种植的树木就会像农作物一样进行呵护，局部或大面积的森林资源总量和林分质量必将得到大幅提升。长此以往，随着财政投入的加大，造林成果得到有效保护，林草业将走上永续发展之路。相对于封山禁牧、森林防火、病虫害防治等目前突出的问题也将迎刃而解。

（二）真正实现造管并重

近年来，在政府和社会的努力下，市域内林木覆盖率大幅度提升。但是，随之而来的森林火险隐患、病虫害问题、林木抚育和灌木平茬问题暴露无遗。林业建设要永续发展，必须实行三分造林七分管护机制，在扩大造林面积的同时，林政管理要同步跟进，不断创新森林保护机制，把森林管护切实摆在新时期榆林林业工作的首位。

榆林森林管护补短板，要从包括认真建立健全森林防火、病虫害防治、防止乱砍滥伐等工作机制入手，抚育更新和改造提升部分老化、退化现象严重的防护林，对灌木进行平茬以延长其生长周期，引入参与式幼林管护机制，宣传和鼓励群众自发保护新造幼林，创新森林生态效益补偿机制，向受益的能源开发企业征收森林生态效益补偿费，以补偿森林培育主体的森林生态效益，向民众科普林业知识，提升其生态文明意识。

榆林“德贷”项目经验告诉我们，要真正实现造管并重，就必须把管护工作真正提到议事日程上来，加大科技、资金等投入，并引进数字林业等先进技术，构建集监管、防控于一体的林业地理信息平台，对林业资源进行精确定位、动态监管和保护。只有这样，才可以为榆林林业的健康发展提供有力保障。