福利经济学视角下的环境政策工具应用研究

侯小菲

天津社会科学院 资源环境与生态研究所， 天津 300191

1 政策工具的应用原则

在环境领域中， 对决策者来说最重要的是确定合适的政策工具， 这个问题既是学术研究的讨论， 也是参与的决策过程。［1］决策者会有自己掌握的可能的政策工具组合方案， 包括产品或工序的禁令、 技术标准、 执行标准、 税收、 补贴、 可交易的许可证、 侵权责任、 信息公开， 行业自律和管理调控等。 不同的工具在不同情况下适用于不同类型的问题， 而面临的挑战则是如何确定在不同情况下哪个工具或工具的组合是最合适的选择。

做出选择有以下几个原则和标准， 包括： （1） 效率原则， 评估政策工具达到污染控制水平， 最大限度提高净收益的能力； （2） 成本收益原则， 评估政策工具以最低成本实现给定污染减排水平的能力； （3） 其他经济和非经济的标准， 包括分配公平和政治决策过程的透明度。［2］［3］［4］

关于政策工具选择方面规范化的文献很多， 大部分文献的重点在于比较一种工具或者两种及更多工具的使用。 近年来已有一些文献探讨了多种政策工具组合的经济性， 特别是数量工具和价格杠杆相结合的混合型工具。 与此相反， 在政策世界中， 使用多种政策工具的组合非常普遍， 很少出现混合型工具。 对经济学家来说， 使用多种政策工具通常是临时出现的特例， 和经济效率或是成本有效性无关。

因此， 可以假定在次优的世界中达到最优使用多种政策工具更为合适。 从福利经济学第一定理的意义上来说， 有效率的一般均衡需要的背景是在完全竞争市场下。 次优的一般定义是， 在一般均衡体系中如果有至少一个约束条件阻止实现帕累托最优条件， 那么实现其他帕累托最优条件对于福利改善来说就不再是必要的了。

多种政策工具的背景下有两种考虑次优问题的方向。 第一种是有多种约束条件， 这些条件可能是政治约束、 市场失灵或者是政策失灵， 但是这些约束条件中只有几个可以随时去掉。 那其他约束条件继续存在对政策选择会产生什么样的影响呢？ 第二种考虑次优问题的方向是， 有一个不能克服的外生约束条件， 同样可能来自于政治约束、 市场失灵或是政策失灵。 这个外生约束条件对最优工具选择有什么样的影响呢？

第二部分描述了一些多种政策工具在实际应用中的案例。 这部分阐明在环境和自然资源管理领域应用多种政策工具的情况很广泛。 第三部分回顾了次优理论在环境政策中应用最多的研究， 即扭曲性税收的存在。 这部分强调了政策组合的使用在次优世界中的重要性， 也阐明了多种政策工具如何在次优的世界中达到最优， 其他重点谈到多种政策工具在次优理论下适合应用的几个领域。 第四部分探讨了存在多种约束条件， 但是只有一些约束条件可以随时去掉的实例。 这部分首要关注点是多种市场失灵的存在， 并论证了这些约束条件在一般均衡体系中也适合政策组合的使用。 第五部分探讨了一种外生约束条件影响环境政策的最优政策选择的实例。

2 多种政策工具在实际中的应用

使用多种政策工具很正常， 并不是环境和自然资源管理方面的特例。 这部分描述了多种政策工具在三个主要领域的实际应用： 能源效率， 有毒化学品控制和渔业管理。

2.1 能源效率

追求更高的能源效率的政策非常普遍。 在此以美国用来调整能源效率的政策组合为例进行说明， 这样的政策组合在世界范围内也是普遍使用的。

在美国， 能效标准有商用电器和家用电器之分，国会第一次规定这些标准是在1987 年颁布的《国家电器能源节约法》 （NAECA）。 美国能源部制定和更新商用电器和家用电器的能效标准， 这些电器包括：冰箱和冰柜、 空调、 荧光灯镇流器、 白炽反射灯、 洗衣机和烘干机、 洗碗机、 厨房炉灶和烤箱、 泳池加热器和热水器等。 达不到最低能效标准的产品无法在美国销售。

除此之外， 信息披露工具也可以用于提高能效。联邦贸易委员会颁布的《家电标签法规》 自1980 年开始生效， 该法规要求所有新的冰箱和冰柜、 热水器、 洗碗机、 洗衣机和烘干机， 空调， 热泵和锅炉等必须有“能源指南” 标签才能进行出售。 这些标签标注了家电的年能源消耗估计值以及与不同品牌的同类家电相比较的能耗情况。

还有一个由美国环境保护署和能源部联合执行的附加标签方案， 称为“能源之星” 项目。 该项目通过为众多家用和商用电器制定能效准入资格来鼓励开发和消费节能产品。 符合准入资格的电器可以拥有“能源之星” 标签。 该项目还与零售商合作推广和营销有“能源之星” 标签的产品， 并提供给消费者与能源之星产品相关的节约成本的信息。

还有很多用于提高能效的自愿性项目。 在20 世纪90 年代， 绿色照明项目就是重要的鼓励企业采用更高效照明的自愿性项目。 参加的企业与美国环境保护署签订了备忘录， 并同意对他们的设施和盈利进行抽查。 作为交换， 美国环保署提供节能照明技术、 融资方案以及公众认可度方面的信息。 近年来， 美国环保署确立了气候领导者项目， 这是一个旨在鼓励企业减少温室气体排放的自愿性项目（通常通过提高能效来实现）。 参与者设定温室气体减排目标， 并定期进行清查来测量他们实现目标的进展情况。 作为交换，美国环保署提供设定和实现目标的指导以及公众认可度信息。

2.2 有毒化学品控制

在美国至少有六种不同的政策工具用于控制污染使有毒化学品的危害降到最低， 包括技术标准、 信息公开、 管理性法规、 政府与业界的伙伴关系、 自愿性项目以及行业自律项目等。 虽然之前用美国的例子说明如何使用多种政策工具， 但是全球有很多类似的工具组合用于有毒化学品的控制。

在美国一些行业根据美国环境保护署在2000 年颁布的《清洁空气法案》 的技术标准， 规定有毒化学物质的排放， 最高的控制技术标准设定在有害空气污染物的工业化水平。 接受管制（或有计划地进行调整） 的行业范围包括电力企业、 金属冶炼、 干洗店以及众多的制造业和公有的污水处理厂。

与此同时， 大部分的制造企业、 电力企业、 联邦机构和采矿工厂都受信息公开条例的制约。 根据《应急计划》 和《社区知情权法案》 （EPCRA）， 国会要求制造企业对公众公开其排放的近300 种不同的有毒化学物质， 而这些仅仅是《有毒物质排放清单项目》的一部分。 除了报告排放到空气、 水、 垃圾填埋场和地下灌注的化学物质之外， 这些企业还必须报告清单列出的化学品的处理或回收量。 这些企业的年度报告中列出的排放、 异地转移处理、 回收等信息， 都可以通过美国环境保护署的网站和第三方网站查询到。

很多工厂涉及的有毒化学品附加条例是在州一级的水平。 有十二个州对有毒化学品采取管理性法规。这些法规要求工厂审查其生产流程， 并制定一套减少有毒化学品的使用和排放的目标和程序。 类似的管理性法规已经强制规定， 禁止使用联邦一级的会造成企业安全隐患的化学物质。 美国环境保护署要求使用某些化学物质的厂家制定风险管理计划， 用于评估工厂内潜在的意外事故发生的概率， 以及评定降低或消除风险的替代品。

美国环境保护署和各州制定了行业与政府的合作方案， 解决有毒化学品的使用和排放。 其中最广为人知的合作方案是环保署的环境设计（DfE） 项目， 该项目在1990 年美国国会通过《污染防治法》 后开始实施［5］［6］［7］， 涉及政府与产业合作的几个方面， 评估现有技术， 识别环境友好型的替代产品， 并评估这些替代产品的货币利润。

美国环境保护署还制定了一项自愿性项目， 解决有毒化学品的排放问题。 工业有毒品项目， 通常被称作33／50 项目， 是始于1991 年的一项自愿性项目，参加者同意其排放的17 种主要有毒化学品到1992 年减少33%， 到1995 年减少50%。［8］［9］作为交换， 公司获得公众认可方面的收益。

2.3 渔业管理

多种政策工具在自然资源管理方面也有广泛应用。 例如， 在新西兰， 政策工具组合用于渔业管理。与其他政策案例一样， 在新西兰使用的政策工具组合在其他国家也会使用。

自1986 年以来， 新西兰渔业管理的主要政策工具一直是个体可转让配额（ITQ） 项目。 商业渔民最初享有一定的捕捞额度， 他们有权分得一个物种的总可捕量的一定额度。 这些配额可以购买， 也可以用来出售。 目前， 有超过90 种鱼类在使用ITQ 系统进行管理。

经济学家通常认为， 一个成功的ITQ 系统可以代替更传统的渔业管理方法， 比如渔具限制和季节性休渔， 在新西兰， 这几个传统的管理方法与ITQ 系统结合使用。

新西兰对商业捕捞和休闲娱乐捕捞都设立了禁渔区。 配额不能用于禁渔区的捕捞。 同样地， 许多渔业受制于季节性休渔， 休渔期通常设立在繁殖季节。 配额也不能在休渔期使用。 休闲娱乐捕捞和商业渔民都被强制限制渔网的大小。 例如， 蓝鳕鱼必须大于30cm 长才能允许捕捞。 最后， 新西兰还规定了一些渔具的限制， 包括渔网的大小和网孔的尺寸等。

新西兰也对ITQ 系统内的配额交易进行了限制。例如， 规定了任何一个公司可以持有许可证的总数上限。 此外， 对外国持有的配额也有限制和要求， 即配额与渔船相关联以保护配额的所有权。

这三个案例说明的是， 在环境和自然资源管理领域使用多种政策工具很常见。 但是在什么情况下使用多种政策工具具有经济上的合理性呢？

3 次优环境下的多种政策工具和政策制定

在一般均衡系统中如果存在一个约束条件阻碍了帕累托最优条件的实现， 那么实现其他帕累托最优条件不再是可取的， 即不一定会有福利的改善。［10］约束条件可能是市场失灵， 政策失灵或者是政治上的约束。 例如， 可以想象一下， 在一个世界中， 一国决定减少贸易关税， 而其他国家保留贸易关税。 基本的经济分析表明降低贸易关税的国家福利状况得到改善。然而， 由于外生约束条件的存在， 即其他国家继续征收关税， 这种降低关税的政策实际上反而降低了福利。［11］

另一种界定次优问题的方式是， 如果有多个约束条件阻碍实现帕累托最优条件， 只消除一个约束条件， 并不一定会有社会福利的改善。［10］如果约束条件是市场失灵， 那么次优理论认为， 在存在多种市场失灵的世界中， 只消除其中一种市场失灵， 福利可能不会增加。 事实上， 市场失灵可以联合改善（矫正一种市场失灵可改善其他方面的福利损失）， 联合增强（矫正一种市场失灵加剧其他方面的福利损失）， 或保持中性（矫正一种市场失灵并不会影响其他方面的福利损失）。 在气候变化的应对以及空气污染的治理方面也有这样的关系存在， 温室气体的减排措施可能也会减少大气污染物， 也可能会增加大气污染物的排放， 还可能对大气污染物排放量没有影响。

次优理论是如何影响政策工具选择的呢？ 这些影响在具体的应用当中已经有了较完善的研究。 例如，探讨环境政策和从劳动力和资本税出发的“预先存在的” 扭曲之间的相互作用， 这方面有大量的理论和实证研究。 如果忽略了预先存在的税收扭曲来比较污染税和可交易的许可证， 那么这两个工具的成本效益和效率属性将会是相同的。 但是， 把污染控制政策与税收政策放在一起讨论的时候这种等价的情况就不成立了。

最优和次优的结果有不同之处， 其中一个原因就是采用可以创收的政策工具控制污染为减少其他扭曲性税收提供了机会。 特别是， 从征收污染税中得到的收入可以用来抵消其他扭曲性税收的边际税率， 比如收入税和资本税。［12］［13］［14］这种 “收入循环效应” 可以降低存在扭曲性税收的环境保护政策的总成本， 产生所谓的“双重红利”。

利用可以创收的政策工具也会产生税收的互动效应， 即污染税成为劳动和资本的隐含税， 从而提高了商品和服务的成本， 减少了税后的收益。［15］［16］这种税收的互动效应抵消了一部分通过收入循环效应得到的福利。 结合税收互动效应和收入循环效应的理论模型表明， 税收互动效应占据主导地位。 因此， 收入循环效应只能抵消一部分， 而并非全部的污染控制成本。［17］

因为收入循环效应的存在， 配合使用多种政策工具可以使得环境政策的一般均衡成本更低。 特别是，当政策制定者运用收入中立原则， 把征收污染税和按比例削减扭曲性税收相结合的时候， 成本是最低的。这种合并的税收及减税政策的成本比单独使用一种政策工具成本更低， 无论这种单独的政策工具是征收污染税（没有收入循环效应） 还是自由分配的许可证制度。［18］

在次优世界中， 政策的相互配合需要达到一个有效率的结果。 事实证明， 在这种情况下， 政策的有效协作也涉及多种政策工具的使用。 后面的第四部分论证了在次优世界中需要协同的政策应对往往是使用多种政策工具的一个经济理由。

4 多种约束条件下的次优政策制定

考虑次优问题的方法之一是， 有多种约束条件存在， 其中任意一个都会导致一般均衡系统无法达到帕累托最优。 这些不同约束条件之间的相互作用是什么？ 政策设计在何种程度上可以解决一个约束条件与其他约束条件的协调呢？ 这部分分析了五对约束条件： （1） 不完全产权和其他外部性； （2） 多种外部性； （3） 市场力量和外部性； （4） 不可观察的行为和外部性； （5） 不完全信息和外部性。 每种情况下，约束条件都是市场失灵， 而无论这些约束条件是何种性质的， 一般性的结论都可以适用于有多个约束条件存在的情况。

4.1 不完全产权和其他外部性

大多数自然资源管理问题是产权界定不清的直接结果。 典型的例子就是开放式渔业。 如果海洋属于私人所有， 最优管理策略就是在捕鱼的边际收益等于边际成本（或净福利最大化） 的条件下进行捕捞。 但是因为海洋不属于任何人所有， 捕捞活动就会一直持续到每个渔民都有正利润的时候。 因此， 捕捞活动就会一直持续到总收益等于总成本（净收益为零） 的时候， 这就会出现较高的初始捕获率和较低的长期均衡存量和长期捕获率。 有很多政策工具可以用来解决渔业管理中这个不完全产权的问题。

在渔业活动中， 存在一个潜在的第二市场失灵，称为捕捞的负外部性。 渔业活动造成的外部性有两种主要类型。 第一种是非目标物种的附带捕获和高级目标物种的捕获， 附带捕获的典型例子有捕捞金枪鱼的过程中抓住了海豚， 捕捞虾的过程中收获海龟。 第二种渔业活动导致的外部性是造成栖息地的退化。 例如， 底拖网的捕捞渔船会使得海底物种的栖息地退化。

目前用来管理开放式渔业带来的过度捕捞的不良结果的政策工具包括： 禁渔区， 季节性休渔， 许可证制度， 渔具限制， 起降费， 使用费， 以及个体可转让配额（ITQ） 系统。 收费系统和ITQ 系统在捕捞活动下降时可以实现经济效益［19］， 但采用个体可转让配额系统纠正产权市场的失灵会增加附带捕获和高级物种捕获的激励［20］［21］［22］。 典型的ITQ 系统的配额是用于陆地上的鱼， 而不是用于捕获到的鱼。 在这种类型的ITQ 系统下， 捕获特定的鱼的净利润必须和放弃销售配额获得的替代收益进行比较。 这种替代收益包括配额的价格减去放弃低价值鱼的成本。 相比之下， 在一个开放式的渔业中， 放弃捕捞的激励只是销售鱼的净收益和放弃捕鱼的成本的比较。 这可以增加ITQ 系统下高级物种捕获的激励。 因此， 不完全的产权和外部性联合加强了市场失灵。 纠正产权问题的最优政策可能会加剧外部性问题。

并不仅仅是存在多个市场失灵的情况下才会使用多种政策工具， 有时一种政策工具能够用来应对两种市场失灵。 一些由ITQ 系统产生的外部性可以在系统内部予以纠正。 例如， 当附带捕获一个有市场价值的物种时， 并且这种物种也是由ITQ 系统调控的， 那么配额交易可以帮助确保渔民不同物种的配额和他们的捕获量相匹配。［23］同样， ITQ 系统也可以为捕获而设计， 而不是为陆地上的分配设计， 这样可以消除对高级物种捕获的激励。［20］

依赖于ITQ 系统这个单一的政策工具去纠正高级目标物种捕获或没有经济价值的副渔获物的外部性，以及栖息地的外部性具有重大意义， 虽然在现实中不一定可行。 在这种情况下， 附加的政策工具需要解决负外部性的问题。 有些人认为， ITQ 系统与对高等级鱼征税或低等级鱼补贴相结合可以纠正激励问题。［20］另外， 陆地上的限制需要有个附加条件， 就是一定量的低等级鱼可以代替高等级鱼， 这样有助于缓解对高级物种捕获的激励。［20］

新西兰渔业管理的案例充分体现了传统的管理手段如何与ITQ 系统相结合共同发生作用。 从次优理论的视角来看， 适用于这种情况的未必是使用最优的工具数量， 而是多个市场失灵的存在有时要求政策工具的协同来解决这些失灵。 但是， 探讨渔业管理产权中政策工具组合的选择还没有理论或实证方面的研究。

4.2 多种外部性

环境外部性可能与其他类型的外部性相互作用，共同改善或共同加强影响。 典型的例子是技术创新的正外部性（溢出效应） 和污染的负外部性之间的相互作用。 政策目标只针对一种外部性作用可能对其他的外部性有间接影响。 多种政策工具可能比单独使用一种政策工具更适合解决多种外部性存在的情况。 实际上， 市场失灵组合的这种特殊情况， 为促进减排和环境友好型技术的开发和应用的公共政策的组合提供了理论基础。［24］

研究与开发（R＆D） 活动， 可能会引发影响环境质量的技术变革。 虽然人们经常说， 技术变革改善环境， 其实， 技术变革可能是污染密集型的也可能是污染减排型的。 企业投资于研发活动是为了最大限度地提高这项活动的预期回报。 但是， 研发投入的回报很大程度上具有不确定性， 高回报的概率往往很低。 研发投资的两个特点使它难以在传统资本市场上筹集资金。［25］此外， 如果研发投资的回报在一般性的知识或技术上很容易掌握， 可能造成难以从利用研发的结果中排除其他问题的发生。 研发工作的正外部性会导致有关投资拨备不足。［26］技术溢出的正外部性和污染的负外部性的相互作用需要政策之间的相互配合。 例如， 减少污染的政策应该以促进而非阻碍技术变革的方式来设计。 基于市场的政策工具， 如可交易的许可证和污染税， 提高了企业的污染成本， 从而提高了对现有的污染控制技术进行推广的激励， 还可能增加对新技术创新的投资激励。 与此相反， 以技术为基础的政策工具可能会抑制新技术的创新和扩散。

虽然使用精心设计的单一环境政策工具可能会增加技术变革的激励， 但是有证据表明单一的环境政策不会产生足够的完全克服技术市场失灵的激励。 把能够促进技术创新和扩散的政策与环境政策相结合可以提高福利。 这些额外的政策工具包括促进公共部门对技术的投资， 改变研发成本的税收优惠和补贴， 并通过专利制度改变研发的收益等。 同样， 次优理论表明， 政策工具的相互配合是必要的， 并且这些工具的组合可能就是最优的。

4.3 市场力量和外部性

环境外部性和市场力量是另一对共同加强市场失灵的约束条件， 有必要使用多种政策工具进行纠正。如果一个企业在整个市场中拥有很大份额， 就可以显示出市场力量， 无论是作为买方还是卖方的行为都会影响市场价格， 并且有进入壁垒， 以防止更多的企业进入该行业。 市场力量和负外部性的结合会产生消极的结果。 在市场具有负外部性的情况下， 社会最优产出比完全竞争条件下的产出更少， 但产品的价格却更高。 但是垄断者会努力寻求利润最大化， 选择比完全竞争条件下生产更少的产品并且以更高的价格销售产品。 因此， 市场力量可能会由于负外部性的存在而减少福利效应。 实施纠正一种市场失灵的政策可能会影响政策的初衷， 就还需要纠正其他的市场失灵。

众所周知， 由于市场力量造成的生产减少导致社会福利损失， 负外部性造成的同样的生产减少导致福利收益之间存在权衡关系。 那么是否存在一个最优的企业数量， 使得这些福利损失和收益正好可以相互抵消？ 答案是肯定的， 在一般情况下， 从理论上来说是存在最优的企业数量的， 会产生福利中立效应， 这就表明反垄断政策和环境政策的相互协作可能会带来福利改善。 但是， 还没有研究能够确定会产生这样的福利中立效应的次优中的最优政策工具。

4.4 不可观察的行为和外部性

有些环境问题是监管者无法观察、 测量或监管相关行为的。 例如， 监管机构可能希望惩罚处置废弃产品不当的行为， 但这种行为可能是秘密进行的， 不易察觉到的。 同样， 测量移动污染源的排放量的成本过高， 也不切实际。

在这种情况下， 税收和补贴两种政策工具混合使用， 就可以和对不可观察的和不可测的行为活动征收庇古税的方式等价。

两种政策工具不需要采取相同的税收和补贴额度。 在可回收物品的案例中， 对不当处置的可回收材料（例如铝制易拉罐） 征收有效的庇古税可以和购买易拉罐支付的税收（由消费者支付） 一起作为对回收给予的补贴， 这些资金可以支付给家庭或回收公司。这种税收补贴的结合应用不仅仅限于废物处理， 在很多领域都可以广泛应用， 这些领域是对限制行为不可观察的地方。

当不良行为不可观察的时候， 多种政策工具的最优使用并不局限于两种工具， 也不一定是税收和补贴的结合使用。 在某些情况下， 对多种进口和出口的组合税费可能比单一税制更有效。 例如， 移动排放源不能有效征税， 是由于测量这些排放的成本高昂。 监管移动污染源的传统方法主要是关注燃油效率的限制和对进口的汽油征税。 鉴于人们偏好的差异性和驾驶风格不同， 对汽油、 发动机的大小和车龄征收结合税可以更接近对排放征收的庇古税， 这种结合税比单独使用上述任何一种税的效果都更好。

在多种外部性存在的情况下， 多种政策工具组合使用比单一的最优政策更有效或成本效益更高。

4.5 不完全信息和外部性

最后一种市场失灵的组合是不完全信息和外部性。 考虑有多种商品的消费者效用最大化问题。 有些商品在生产和消费中都存在负外部性。 进一步假设，消费者对特定消费选择带来的环境影响有偏好， 但是不同消费选择会产生何种影响并非完全已知。 假定有两种市场失灵存在： 商品的生产和消费都产生外部成本， 并且信息不完全阻碍了消费选择。

这两种市场失灵是如何相互作用的呢？ 很多情况下， 纠正信息问题有助于减少外部性问题的产生。 也就是说， 两种市场失灵可以共同得到改善。 要了解它们如何共同改善， 可以考虑使用标签的方法， 例如之前提到的能源指南或能源之星项目。 这些项目增加了消费者了解到的关于能源成本的信息。 从纯粹的私人角度来看， 商品前期的附加成本由长期的能源节约来分摊是否合理， 用标签的方法可以促使做出更好的决策， 这些决策可能反过来会减少能源的使用。 绿色照明和能源之星项目所产生影响的实证证据表明， 这些项目成功地降低了能源消耗。［27］［28］

政策工具的组合， 尤其是某种形式的标准（可交易的许可证或税收的形式） 加上信息披露， 在存在可以联合改善的市场失灵的情况下， 可以产生更有效的解决方案。 在实际中， 经常可以看到这对政策工具的结合使用， 但目前的做法似乎是用一种政策工具解决一种市场失灵， 用另一种工具解决另一种失灵， 而没有考虑它们之间潜在的相互作用。

5 外生约束条件存在时的次优政策制定

有几种情况是存在一个外生约束条件可能会导致多种政策工具的次优选择。 以下讨论三种情况： （1）不确定性； （2） 利益相关者的支持； （3） 管理能力的限制。 这三种情况， 在没有约束条件时， 单一的政策工具是可取的， 但多种政策工具可能是在约束条件存在时次优的解决方案。

5.1 不确定性

有一种很典型的情况， 当政府监管部门不能确定污染治理成本的时候， 政府如何能够寻求实现经济有效的减排呢？ 从理论上讲， 一种方法是政府根据企业的反应陆续公布和修正政策， 以此反推最优政策。 但是企业开展污染减排的大部分投资需要很多年才能完成， 而且基本上是不可逆的， 集中于某一类投资也是不可能的， 由于有技术变革和其他因素的存在， 最优的解决方案本身也是随时间变化而发生改变的。

大多数政策选择的分析是在不确定性条件下做出的， 也就是隐含地假设政府一旦公布政策就是不能改变的。 这就使得反推法不可行。 鉴于这种政治上约束条件的存在， 次优政策的选择是什么呢？ 在比较价格工具和数量工具这两个不同的政策工具时， 事前选择的最优政策工具是预期在事后表现出较小程度净损失的工具。 因此， 如果边际减排成本函数的斜率大于边际收益函数（边际损失函数的反函数） 的斜率（的绝对值）， 采用价格工具的效率会更高， 如果边际成本函数的斜率小于边际收益函数的斜率， 则采用数量工具更有效。［29］

如果政府的选择扩大为包括多种政策工具， 那么事实证明， 在一系列现实条件下， 最有效的事前政策是价格工具和数量工具的组合使用。 也就是说， 包括税收（以及可能的补贴） 和限制交易许可量的混合工具， 比单独使用排污收费或交易许可证更为可取。［30］

这个结论背后的逻辑是， 税收（排污费） 和许可证（可交易许可证） 可以弥补对方的缺陷。 如果成本很低的话， 许可证可以保护社会免遭严重污染， 而税收比许可证在清洁方面可以提供更多的激励。 这表明由三部分组成了政策机制： 定额的可交易排放（减排） 许可证； 政府给排放低于持有的许可证的企业支付补贴（每单位排放量）； 排放量超过其持有的许可证的企业支付税收（每单位排放量）。［30］

该系统具有三个关键特性： 第一， 具有经济效率； 第二， 优于任何一种单独的税收或单独的许可证制度； 第三， 系统会为超过排放标准的企业创建一个分段线性惩罚函数， 这个函数和污染相关的非线性损害函数接近。 所以， 在此制度下， 排放通过可交易的许可证的分配能够限制在成本有效性的水平上。 如果减排成本最终低于预期， 那么补贴可以为额外的减排量提供剩余激励。 从另一方面来说， 如果减排成本高于预期， 通过对许可证分配强行施加的限制—— “安全阀” 也可以对排放量超过允许水平部分进行征税。

近几年在应对全球气候变化的背景下对使用税收和可交易的许可证制度相结合的政策展开了研究。 建议采用的方法是把政府承诺在规定价格出售额外的许可证与普通的交易许可证制度结合起来， 从而产生一个价格（和成本） 上限。 这些方法都被贴上了“安全阀系统” 的标签。 这是一个在次优的环境下制定政策的案例， 建议是使用多种政策工具。

5.2 利益相关者的支持

政策工具的选择受到政治因素的限制。 最优的政策不一定是可行的， 因为关键的利益相关者不愿意提供足够的政治支持才产生了政策的成本和收益。

考虑之前提到的两种工具的混合政策， 可交易许可证的初始分配和可以购买指定价格的额外许可证（本质上是税收） 相结合的例子。 从经验上来说， 这样的政策可能只是稍微比单纯的税收制度更有效率，但它实现效率的同时保持了可交易的许可证制度的政治诉求（许可证的分配是不收费的）。 特别是， 政府部门分配作为其选择稀缺排污许可证相关的租金具有很大的灵活性， 从而能够建立整体政策的政治选民。因此， 一般利益相关者的支持会推动形成这样的两部分组成的政策工具。

目前有相当多的关注集中在可交易的许可证制度的政治吸引力上， 其中的许可证分配是不收费的。［31］［32］把有价值的许可证无偿分配给那些以其他方式承担最大成本负担的企业是众所周知的事情， 就像在美国的二氧化硫（SO2） 配额交易项目， 政治支持可以在不增加政策社会成本的情况下增加收益。 但是对征收污染税的反对声音是巨大的， 因为利益相关者没有得到这些税收收入， 他们迫使企业不仅要支付减排成本还要支付与剩余的排放量相关的税务罚款。 有安全阀的可交易许可证制度的混合系统具有的福利性质大于等于单纯的价格机制（税收制度）， 同时保留了一些纯粹的许可证制度的政治理想特性。

利益相关者对存在其他扭曲性税收的方面也支持使用混合型政策工具。 污染税可能是有效率的， 但是在政治上是不可接受的， 因为会对特定产业造成不利影响。 这些不利影响可以通过适当的混合政策取代简单的税收制度来减少或基本消除。 例如， Goulder 在2000 年发布的二氧化碳（CO2） 减排政策模拟报告中，标准碳税的效率成本在结合了特定行业的企业减税的碳税后大幅降低。［33］这与无偿的可交易的许可证制度正好相反， 其中有相当大的效率成本。 最重要的是Goulder 发现， 只有少量的无偿分配的许可证制度只比标准的碳税方案成本高一点点， 但是也可以设计成消除几乎所有受冲击最大的行业的成本负担的政策。

利益相关者支持的约束条件经常出现在国际环境与资源政策中。 这个约束条件往往是， 政策应被认为是公平的。 虽然对什么是公平的定义各不相同， 但是在许多国际谈判中， 感觉得到的公平和成本效益同等重要。 不幸的是， 在成本效益（或效率） 和分配公平之间通常存在一个权衡。 在这种情况下， 次优的方案可能就是使用组合工具， 以更好地实现这两个目标。

利益相关者的支持约束条件是如何影响政策选择的一个重要例子， 出现在发展中国家参与《京都议定书》 的谈判中。 经济学家认为发展中国家是基于成本效益的理由参与谈判的。［34］但是发展中国家的目标，即使包括经济表现， 发展中国家看到的也是不公平。［35］《京都议定书》 最终确立的政策是发达国家的具体目标与发展中国家以清洁发展机制形式存在的选择性条款相结合。

5.3 行政能力的限制

有时候， 因为国家的行政能力， 约束条件会迫使政策偏离最优解。 这方面的一个典型例子是用来规范非均匀混合污染的政策。

从原则上来说， 当污染物在空气或水流的作用下均匀混合时， 基于市场的系统是可以达到成本效益的， 例如排污权交易。 由于地理位置的原因导致的非均匀混合的污染物， 事情可能会变得更加复杂。 从理论上讲， 在这种情况下， “环境交易许可” 系统是具有成本效益的。［36］

那么如何设计这样的政策工具呢？ 原则上来说，如果政府可以为每种污染物的排放源定义一个转移系数向量， 把每个污染源的排放和浓度（环境条件） 在指定的接收位置连接起来， 那么就可以设计成一个交易系统， 这个系统可以实现具有成本效益地分配各个污染源的减排负担。［37］虽然设计相对直接， 但是没办法实施这样的系统， 并且在现实中也不存在这样的系统。 在这样的系统中， 每个排放者都需要从每个受影响的人那里获得单独的许可证。 在有大量受影响的人的地方， 所需的交易数量过于庞大。

一个比较实用的次优选择就是使用多种政策工具。 像可交易的排放许可证或（有成本效益的） 排放税这些基于市场的政策工具， 可与本地化的环境标准相结合， 来防止超过特定地区可接受的污染浓度。 例如可以通过可交易的许可证结合： 环境浓度限制［38］［39］， 或在环境浓度和排放量上都设置限制［40］。

在美国， 有一些市场手段和环境空气标准结合使用的例子。 比如， 根据1990 年清洁空气法案修正案进行的二氧化硫（SO2） 配额交易项目。 这个许可证交易项目存在的背景是， 有限制地区二氧化硫浓度和相关污染物的环境标准。 许可证和标准的结合在防止高浓度污染存在上提高了成本效益。

在洛杉矶大都市区的区域清洁空气市场（RECLAIM） 项目， 用氮氧化物 （NOX） 和二氧化硫（SO2） 可交易的许可证制度和交易限制相结合的措施， 以减少高浓度污染。 洛杉矶盆地划分为两个区域， 内陆和沿海。 内陆的工厂允许从洛杉矶盆地的任何一家工厂购买许可证， 但沿海地区的工厂只允许从其他沿海地区的工厂购买许可证。

还有一个可以说明多种政策工具如何取得比单一政策工具更好的次优结果的例子， 就是供水质量的调节。 在水质调节中， 不仅边际减排成本在不同污染源中差异很大， 边际损害也有很大差异， 主要取决于污染源的位置、 污染物转移的特点、 天气和其他因素。在这些约束条件下， 税收有针对性地解决一个工厂对环境水质效果的影响比基于数量的标准更具成本效益。 但对于特定地点的税收来说情况可能不同， 如果高减排成本的工厂也是高边际损害的工厂的话， 统一的税率可能比数量标准成本更高。［41］［42］这种情形已经在美国的特拉华河盆地的实践中得到证明。

在社会福利最大化受制于行政能力等外生约束的基础上使用多种政策工具是较为合适的， 比如限额交易政策可能受益于对其次优性质的深入研究。 例如，在区域系统内的限额交易的最优贸易区数量是多少；应该如何设置标准， 如果标准与限额交易制度结合起来会如何。 在水质调节问题中， 把数量方法和超过数量限制收费的方法结合起来， 可以改善统一税或许可证制度中出现的问题。

6 结 论

首先， 描述了能源效率， 有毒化学品控制和渔业管理三个领域中决策者使用多种政策工具来解决环境问题。 可以看出， 在很多情况下使用多种政策工具从经济角度看是合理的。 因为环境政策通常是在次优的环境下执行的。 虽然次优理论在环境政策上的有些应用已经有了很好的研究， 特别是环境政策和预先存在的扭曲性税收的相互作用方面， 但是环境领域内还存在很多其他次优理论的应用。 之后列举了几个案例，包括环境市场失灵（不完全产权或负外部性）， 同时与其他市场失灵并存的情况， 还有不能去除的附加（通常是政治约束） 约束条件存在的环境外部性的情况。

其次， 讨论在次优环境下的政策制定有两个共性。 第一， 在多个市场失灵存在的情况下， 应用政策组合以解决这些失灵之间的相互作用往往会比分开解决这些失灵更有效。 第二， 在所有的情况中， 使用多种政策工具都比使用单一政策工具的效率更高。

基于以上的分析和讨论， 可以看出在环境领域中目前较为典型的， 应对气候变化和治理空气污染的问题中， 显然是存在多种外部性的情况， 这些外部性之间还存在着相互作用， 那么就构成了次优的环境。 因此， 组合政策往往比单独处理效率更高， 并且结合碳税、 污染税、 排放交易等多种政策工具能够比只采取某一种工具纠正边际成本和边际损害之间的差值要更为合理。