建设项目竣工环保自主验收应注意的问题

2020-01-15邱立莉赵俊明刘方敬红陈颖

环境影响评价 2020年4期

邱立莉，赵俊明，刘方，敬红，陈颖

(1.中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012；2.上海市环境监测中心，上海 200235；3. 廊坊市生态环境局霸州市分局，廊坊 065700)

2017年7月16日，国务院印发《关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(国务院令682号)(以下简称《条例》)，正式取消了建设项目竣工环境保护验收行政许可，改为建设单位自主验收，自2017年10月1日起实施[1]。为贯彻落实《条例》要求，生态环境部本着责任主体不缺位、验收内容不缺项、验收标准不降低的原则，起草了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》(国环规环评〔2017〕 4号)(以下简称《暂行办法》)，规范了建设单位开展自主验收的程序和标准；发布了《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》(生态环境部公告 2018年第9号)(以下简称《技术指南》)，规范了建设单位开展自主验收监测的技术要求。从此，企业自验时代正式开启。无论对企业还是对企业委托开展验收工作的技术服务机构，验收都是一项责任大、难度高的工作，要从各环节做好相关工作，企业要履行好自身的主体责任，技术机构要体现出自身的服务价值[2]。

1 验收准备阶段

《条例》强化了建设项目事中事后监管要求，在企业做到“三同时”的基础上，特别强调了设计和施工阶段的要求。《暂行办法》和《技术指南》也将建设项目在设计阶段是否编制了环境保护篇章、是否落实了投资概算，在设计和施工阶段是否落实了《条例》的相关要求等列入了“其他需要说明的事项”。因此，验收准备阶段从设计、施工、竣工一直持续到启动验收工作之前，在整个验收准备阶段要做好各阶段的相关验收工作。

1.1 设计阶段

设计阶段企业要做好三件事：一是委托编制初步设计环境保护篇章，确保环保设施的设计符合环保设计规范相关要求；二是核对环保设施设计规模、工艺、主要技术参数等内容是否符合环评报告书(表)及其审批部门审批决定中的相关要求；三是落实环保设施投资概算，做好资金保障工作。

1.2 施工阶段

施工前，企业要将环保设施建设纳入施工合同，明确施工要求和责任约束。施工过程中，企业要跟踪关注环保设施的建设进度，保证建设资金，同时委托环境监理单位或自行监督环保设施建设情况是否符合设计要求。若存在不符合的情况，及时发现、及时沟通解决，把问题消灭在施工过程中，确保后续验收工作得以顺利开展。

1.3 竣工至调试阶段

竣工后，首先企业应及时公开竣工日期，注意要保留好公开网站截屏或记录等凭证，自证对《暂行办法》相关信息公开责任的落实。

一是启动验收工作，企业首先要确定验收操作方式，企业自己开展还是委托技术服务机构开展。如果是企业自己开展验收，应从环保、生产等相关部门选取领导及技术能力强的人员组成验收工作组；如果是委托技术服务机构开展验收，要从资质、业绩、专长、诚信、人员能力、背景、经验等方面综合评判技术服务机构的能力以及与本项目验收工作的匹配度，再结合价格、时效等方面的因素择优筛选。

二是要收集资料，包括环评报告书及其审批决定、环保设计资料、施工合同(环保部分)、监理报告(环保部分)、工程竣工资料等，企业或其委托的技术服务机构要对资料进行仔细研读，对环保要求进行详细梳理。

三是进行自查，企业或其委托的技术机构要按照《技术指南》，从手续履行情况、项目建成情况、环保设施建设情况三方面，将实际情况与环评报告书及其审批决定的要求进行逐一对照检查。自查结果是判断验收工作能否进入下一步监测阶段的重要前提，若存在环保设施遗漏或不符合要求应及时整改；若存在环保手续不全或不合规的应及时暂停验收工作，补办相关环保手续；若存在监测孔/断面、平台不规范等现象，应及时整改，避免影响后续监测进度。

自查手续履行情况需要特别注意重大变动手续的认定和排污许可证的申领情况。其中，重大变动的认定工作应在验收监测工作启动前完成，而排污许可的申领工作应依据《固定污染源排污许可分类管理名录》的行业和实施时间而开展。

2 验收监测阶段

验收监测是项目验收最核心的技术工作，包括制定验收监测方案、实施监测和检查以及编制验收监测报告三个阶段。各阶段之间联系紧密、相辅相成，各阶段的工作质量均直接影响验收工作质量和时效。

2.1 制定验收监测方案阶段

制定验收监测方案主要目的是明确验收范围，确定验收执行标准，明确验收监测期间工况记录方法，确定验收监测内容(包括点位、因子、频次等)，确定验收检查内容，制定验收监测质量保证和质量控制措施。验收监测方案是实施验收监测与检查的依据，有助于验收监测与检查工作开展得更加规范、全面和高效，建议规模较大、工艺复杂、污染较重的建设项目编制验收监测方案。验收监测方案也可作为建设单位选择验收技术机构的招投标文件之一，验收监测方案的编制质量可以从一定程度上反映技术机构的技术实力。

2.1.1验收范围的确定

验收范围的确定是验收监测方案制定的基础，验收范围是否合理代表着验收工作思路是否清晰，验收范围确定得不合理可能会导致后续现场监测、报告编制等工作成为无用功。验收范围的确定一般应注意以下几点：首先，必须以环境影响报告书及其审批决定中的建设内容为基准。在将项目实际建成情况与环境影响报告书及审批决定中内容进行逐一对照的基础上，将“批建一致”的建设内容纳入验收范围。其次，对于分期建成、分期投产的项目，验收范围应仅限于已建成调试的部分及配套设施等。最后，主体工程配套的环保设施须与主体工程同步实施，同步纳入验收范围，不可分拆。

2.1.2执行标准的选择

验收执行标准的选择是验收监测方案的关键内容，标准是衡量验收监测结果的尺子，标准选用的正确与否直接决定着验收结论是否可信。现行行业验收技术规范规定验收执行标准为环评及批复标准，验收时的现行新标准为参照标准，也就是常说的老标准验收，新标准校核。

近年来，为了满足日益提高的环境管理需求，新标准修订思路不断进步与调整，新标准在颁布实施时，就对标准颁布前已批复或建成投产的项目执行新标准的时间做好了衔接，预留了一年或两年左右的提标改造期，并明确了现有企业执行新标准的时间，不再执行环评及批复标准，只有当环评及批复标准严于新标准时才执行环评及批复标准。因此，《技术指南》为了与现行新标准衔接，明确要求按照现行有效的新标准验收，不再执行环评及批复的老标准，这是建设单位自主验收时需要特别注意的。后续验收技术规范修订也应考虑与《技术指南》和行业排放标准一致，均调整为按照现行新标准验收。

2.2 实施监测与检查阶段

2.2.1监测注意事项

建设项目竣工自主验收监测需要特别注意监测期间工况、周边环境质量监测、质量保证和质量控制措施。

实施监测首先要注意监测期间的工况条件，工况直接影响监测数据的有效性和代表性[3]。验收监测应当在确保主体工程调试工况稳定、环境保护设施运行正常的情况下进行。火电、水泥、造纸、汽车、黑色金属冶炼及压延、电解铝、炼油、乙烯、纺织染整、粘胶纤维、涤纶、医疗机构、制药13个污染影响类行业验收技术规范均有监测期间生产负荷达到设计负荷75%(水泥行业为80%)以上的要求，目前现行验收技术规范均已列入修订计划，第一批汽车制造、电解铝、水泥、造纸、石油炼制、乙烯、钢铁7个行业验收技术规范的修订稿已经公开征求意见，修订的重点内容之一就是取消了关于生产负荷的要求，但在正式发布实施前还应按照现行行业技术规范执行，没有行业验收技术规范的只需如实记录监测期间的实际工况即可。

取消了关于生产负荷的要求以后会带来两种情况：一种情况是企业在低工况负荷运行下进行监测，这样会存在两个隐患，一是无法真正检验环保设施处理效果[4]，同时处理效率可能无法达到相关标准或设计指标；二是无法确保高负荷运行下仍能达标排放，日常运行存在超标风险。另一种情况是有些企业仍愿意在高生产负荷的状态下进行监测，可能超标风险增大，但监测数据更具代表性，更能反映环保设施实际处理效果。因此，大部分企业可能会选择前者，但从长远角度考虑，后者才是长久之计。

《暂行办法》要求验收意见要回应工程建设对环境的影响，因此《技术指南》确定环境质量监测为监测内容之一，验收监测期间是否进行环境质量监测、监测因子选取原则、监测频次确定原则是需要考虑的问题。首先是否需要进行环境质量监测要依据环境影响报告书及其审批决定中的相关要求确定，其次监测的对象要针对环境影响报告书及其审批决定中关注的环境敏感目标。监测因子仅选取验收项目的特征污染因子即可。监测频次的确定参照《技术指南》。

企业自验实施后，监测期间的质量保证和质量控制是验收监测技术机构的薄弱环节，反映在验收监测报告中主要体现在质控章节内容缺失较多和监测数据质量差两方面，近两年的验收效果评估工作中也发现了质控环节普遍薄弱的突出问题[5]，由于质控缺失导致监测结果无法支撑验收结论，验收有效性难以保证，将为企业带来风险。因此，验收监测一定要按相关标准规范要求做好质量保证和质量控制，确保监测数据真实有效，验收结论合理可信。

2.2.2检查内容与方法

检查是核实环保设施落实情况的另一重要手段[6]。依据《暂行办法》，环境保护设施是指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等。除去设施调试运行效果需要监测结果反映外，环保设施的其他方面均需要通过检查来反映，一般包括四类。第一类是环境风险防范设施，如防渗工程、事故池等；第二类是排放口，主要检查排放口的规范化及在线监测装置安装情况；第三类是“以新带老”工程，如改造、拆除旧装置等；第四类是其他工程，如生态恢复、绿化工程等。通过现场踏勘、拍照、测量、资料核对等方法进行检查。

2.3 编制验收监测报告阶段

验收监测报告是支撑验收工作的最重要的技术支持文件。因此，验收监测报告质量直接关系到验收工作效果，特别应注意对监测结果的评价和检查结果的表达，其将直接影响得出的验收结论。

2.3.1监测结果评价与表述

监测结果评价是整个验收监测报告的核心，做好验收监测结果评价至关重要。首先要保证评价标准使用正确，相关要求可参见本文2.1.2。其次，评价结果的规范表达也很重要，直接体现了编制人员和机构的基本水平和能力，规范表达的基础是准确把握标准限值的确切含义，包括最大值、平均值、实测值、折算值、范围值等，必须对环境监测技术规范和相关标准理解准确清晰才能做出规范的监测结果表达。

监测结果中污染物排放总量的核算与评价是容易出现问题的环节。需要注意的是，排放总量的计算应取监测期间污染物平均排放浓度，而不应取最小值或最大值。如果核算结果发现总量超标，应结合环评及设计文件查找原因。若排放浓度超过环评预测值，应进一步优化环保设施，提高处理效率；若排放浓度已达到设计处理效果，但排放总量仍超标，应咨询环评单位及原环评审批部门，属于重大变动的，应重新报批。

2.3.2检查结果表述

不同建设项目环保设施检查结果的表述都不尽相同，应根据项目特征，分清主次、突出重点。如石化项目环境风险高，应重点表述环境风险防范设施检查结果，按照水环境风险防范设施、大气环境风险防范设施等对照环境影响报告书的要求逐一表述实际落实情况，并附上必要的支撑材料，如隐蔽工程施工图件材料等。

3 后续验收工作阶段

3.1 形成验收意见“别踩线”

形成验收意见的程序和方法可简可繁可略，但核心是逐一对照是否涉及《暂行办法》列出的九种不合格情形，千万“别踩线”。在九种不合格情形中，第三种发生重大变动未重新报批环境影响报告书和第八种验收报告基础资料数据明显不实，内容存在重大缺项、遗漏，或者验收结论不明确、不合理的情形是比较容易“踩线”的。

首先，对于重大变动的界定，由于目前重大变动清单覆盖行业不全，加之国家尚无明确的建设项目重大变动认定程序和要求，漏报、瞒报的现象普遍存在，是形成验收意见最容易“踩线”的情形之一。

其次，由于企业对于验收内容存在重大缺项、遗漏的认识不够，为企业提供技术服务的验收机构水平参差不齐，往往会出现主要污染源和主要污染物遗漏未测的情况下却验收合格的现象，验收效果评估工作中发现此类问题较为突出，也是最容易“踩线”的情形之一。

3.2 编制说明事项“别隐瞒”

建设项目竣工环境保护自主验收制度和技术体系的主要设计思路是明确责任划分，对配套建设的环保设施进行验收是企业的责任，环保设施运行效果是验收监测报告的主要内容。但环保设施以外的其他措施，如防护距离内居民搬迁等应属于政府相关部门的责任，企业应在其他说明事项中如实详细说明，无须隐瞒。属于其他说明事项未落实完成的，不影响项目验收合格。这样既履行了自己的责任，又记录了项目验收时其他要求的落实进展状况。

3.3 信息公开与填报“别忽视”

在验收过程中，企业具有主动进行信息公开的责任，做好信息公开工作需准确把握公开时间、内容和渠道的相关要求。

首先，要注意验收公开时间节点及公开内容。其次，要注意公开渠道必须是便于公众知晓的方式，如网站、电视、报纸等，不可以是内网、特殊权限网站、有收费查看要求等不便于公众知晓的方式。最后，登录全国建设项目竣工环境保护验收信息平台填报相关信息不容忽视。信息平台就是监督的窗口，信息填报的完整性与准确性直接反映了企业的责任主体意识和验收工作质量，因此平台填报“别忽视”才能为自主验收工作画上圆满句号。