强化乡村振兴要素支撑的浙江实践与经验启示

李宝值，张世云，黄河啸，章伟江，朱奇彪*

(1.浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021； 2.浙江省社会科学院，浙江 杭州 310007)

鉴于我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分[1]，仅凭“三农”内部资源与原始积累，难以适应实施乡村振兴战略的总体要求。必须走城乡融合发展之路，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，促进各类要素更多向乡村流动，这一思路在近年的中央有关文件中均有着重体现。然而，“当前城乡之间要素合理流动机制还存在缺陷”[2]，也“鲜有文献从城乡融合视角进行乡村发展动力的研究”[3]。因此，如何从城乡融合发展的角度强化乡村振兴要素支撑，是需要深入解答的现实问题与理论命题。

浙江的探索实践为此提供了重要的观察对象与研究素材。浙江不仅是全国农业现代化进程最快和城乡融合度最高的省份之一，也是“绿水青山就是金山银山”理念(以下简称“两山”理念)的发源地，历来重视在城乡融合发展中推动以高效生态农业和美丽乡村为金名片的农业农村现代化。为进一步统筹贯彻以城乡融合发展支持乡村振兴，以绿色发展引领乡村振兴的要求，浙江于2019年全面启动“科技、资金进乡村，青年、乡贤回农村”行动(以下简称“两进两回”行动)，作为激活先进资源要素助力乡村振兴的新方案、提升农业农村绿色发展能力的新途径、促进“两山”有效转化的新动能。2020年3月，习近平总书记到浙江考察调研并发表重要讲话，赋予浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标新定位[4]。为此，浙江省委十四届七次全会提出，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，落实“两进两回”长效机制，以“浙江之窗”展示“中国之治”，以“浙江之答”回应“时代之问”。因此，总结“两进两回”的实践做法与经验启示，既能为强化乡村振兴和绿色发展要素支撑的政策制定提供参考借鉴，也能为城乡要素配置等相关理论研究提供经验证据。

1 “两进两回”的主要做法

根据《浙江省政府办公厅关于实施“两进两回”行动的意见》[5]，将“两进两回”主要做法归纳总结如下：

1.1 实施科技进乡村行动

1.1.1 建立产学研用协同创新机制

1.1.2 组织科技人才深入一线

创新公益性农技推广服务方式，组织“希望之光”服务乡村振兴、专家博士生科技服务团进乡村、农村实用技术对接、科普大讲堂等活动。支持科技人员以专利许可、转让和技术入股等方式转化科技成果，建立健全科研人员校企、院企共建双聘机制，实行股权分红等激励措施。选派各级科技特派员下基层，充分发挥团队、法人科技特派员的作用。2003年起，省、市、县三级共派遣个人科技特派员1.56万人次、法人科技特派员25家、团队科技特派员354个，累计推广新品种新技术14 000多项次[7]。

1.1.3 深化农民职业培训

整合教育培训资源，完善省级层面上由浙江农林大学、浙江大学、浙江省农业科学院等组成的农民大学，市级层面上的农民学院，县级层面上职业中专、电大设立的“农民学校”，健全省市县和乡村实训基地四级农民培训体系。浙江省农业农村厅、浙江省农业科学院率先联合创建浙江农艺师学院，开展“专业导师+创业导师+导师团队”联合培养，实施“专业学习教育+生产实践实训+技术研发创新”的一体化培养模式。

1.2 实施资金进乡村行动

1.2.1 加大财政支农力度

把农业农村作为财政优先保障领域，推动公共财政更大力度向“三农”倾斜，促使财政投入与乡村振兴的目标任务相适应。深入推进“大专项+任务清单”改革，整合设立乡村振兴绩效提升奖补政策资金100亿元。制定《浙江省乡村振兴投资基金管理办法》，启动运作100亿元乡村振兴基金[6]。土地增减挂节约指标交易收益优先用于乡村振兴。

1.2.2 拓宽金融支农渠道

大力发展普惠金融、绿色金融，加大乡村振兴领域信贷投放力度。浙江省政府先后与中国农业银行浙江省分公司等3家金融机构签订战略合作协议，签约授信额度8 000亿元[6]，金融助力乡村振兴战略框架初步构建。以省农业信贷担保公司为龙头、涉农担保公司为支撑、村级互助担保组织为补充的农信担保体系不断完善，涉农担保在保余额超百亿元。

据起诉书显示，1997年至2013年，谢晖利用担任自治区劳动教养管理局局长，自治区监狱管理局党委书记、局长职务上的便利，为郑某等监狱系统、劳教系统和司法厅共计221人在职务提拔、工作调动事项上提供帮助，收受上述人员给予的财物共计人民币828余万元、美元3000元。221人向谢晖买官，创下腐败官员纪录。谢晖任全疆监狱管理局“一把手”期间，收受干部职工的钱物（礼金）达到令人瞠目结舌的地步，致使一些干部认定“干得好不如送得多”“能力强不如关系硬”，挖空心思跑官买官，导致腐败行为上行下效，恶性循环，严重影响劳教、监狱系统的政治生态。

1.2.3 推动工商资本“上山下乡”

搭建政企合作、企民合作、产权交易、信息发布、投融资等平台，建立省市县三级乡村振兴项目储备库。推动工商资本以品牌嫁接、资本运作、产业延伸等形式与乡村企业实现联合。据不完全统计，工商企业参与浙江乡村振兴投资近千亿元。至2019年底，绍兴市“闲置农房激活”计划累计引进开发建设项目2 276个、社会资本54.27亿元[6]。

1.3 实施青年回农村行动

1.3.1 支持青年回乡发展产业

支持返乡青年竞聘乡村振兴职业经理人，推动村庄经营和村级集体经济发展。完善“青创农场”培养体系，为入驻者提供项目管理、技术指导、品牌培育、渠道推广等定制化服务。推动创业担保贷款增量扩面，拓宽农村创业青年融资渠道。全面实施农创客培育计划和“3030”新农人项目。鼓励开展高校毕业生乡村创业创新活动。至2019年底，培育青年“农创客”2 800余名、省级示范性“青创农场”100家，12人被评为全国农村青年致富带头人[6]。

1.3.2 鼓励青年回乡参与乡村振兴

实施“青春助力乡村振兴”专项行动，创建共青团助力乡村振兴重点村。广泛动员青年志愿者、青年突击队深入乡村开展植树种草、污染治理、水资源保护等生态环保实践，建设青年助力生态环保标杆村。推广中国美术学院“千村千生”做法，组织大学生回乡参与村庄规划设计、特色景观制作和人文风貌引导。组织青年法律、科技、科普、文艺等工作者利用文化礼堂等农村阵地，开展农业实用技术、政策法律等宣教活动。

1.4 实施乡贤回农村行动

1.4.1 吸引乡贤回归

打好“乡愁牌”“亲情牌”，积极开展乡贤统战工作，吸引在外企业家、专家学者等新时代乡贤回乡返乡。广泛开展举乡贤、颂乡贤、学乡贤活动，因地制宜建设乡贤活动中心、乡贤之家、乡贤馆。丽水市乡贤各级组织成员达2.1万人，囊括党政军学商各界人士，涵盖党内党外、国内国外、各行各业，并建立了世界丽水人代表人士(乡贤)信息数据库[8]。

1.4.2 规范乡贤组织

制定乡贤组织章程示范文本，规范乡贤组织成员认定条件，明确政治思想、专业成就、个人品德、社会影响等方面评价标准。规范乡贤组织管理、运行，健全工作规则、管理制度和保障机制。上虞市已设立9个研究中心，组建20个乡镇街道乡贤参事会、228个村级乡贤参事会[9]。

1.4.3 发挥乡贤作用

聚焦乡村振兴重点领域，建立乡贤回归投资重大项目库，开展招商引资、招才引智活动。支持乡贤公益机构建设，鼓励乡贤参与基层慈善组织、组织公益活动，开展扶贫济困。引导乡贤在村党组织领导下，依法依规参与民主协商和乡村治理。据不完全统计，丽水市乡贤回归或乡贤发动朋友圈引进项目300多个，投资总额达291亿元，乡贤帮助调解矛盾纠纷、信访案件1 766个[10]。

2 “两进两回”的基本经验

2.1 妥善处理了整体与重点的关系

助力乡村振兴的要素供给是一项涉及多部门、多资源、多领域、多渠道的复杂工程，既需要提高推进工作的系统性、整体性、协同性，又需要对改革进入深水区后的“硬骨头”攻坚克难。为此，浙江既以“两进两回”各单项的重要领域和关键环节为突破口而精准发力，又坚持“两进两回”的全面进步与协调发展，注重以“两进”促“两回”，以“两回”带“两进”，生动践行了“整体推进和重点突破相统一”[11]。在整体推进方面，省政府办公厅正式印发了《关于实施“两进两回”行动的意见》(浙政办发〔2019〕53号)，对城乡要素配置向农村倾斜进行了综合集成式顶层设计，并构建了省农办、省农业农村厅负责总牵头，各有关单位积极配合的高效协同工作机制，显著增强了各项措施的关联性、耦合性、有效性。在重点突破方面，精确抓住了科技成果转化不活、进村资金渠道不宽、青年创业初期实力不强、乡贤回归载体不足等各类要素支持乡村振兴时面临的主要矛盾，并根据不同要素属性和经济社会发展需要，采取了富有针对性的具体措施。

2.2 妥善处理了政府与市场的关系

行政指令与市场机制是两种主要的要素配置方式，各有相对适用的优势领域。促进城乡要素配置向农村倾斜，既不能走计划经济的老路，也不能走改旗易帜的邪路。为此，浙江在实施“两进两回”过程中，坚持有为政府与有效市场相统一[12]，有效破除了阻碍要素向农村流动的体制机制障碍，有力促进了先进要素更多地向乡村流动。在“有效市场”方面，坚持以完善产权制度和要素市场化配置为核心。通过支持科技人员以专利许可、转让和技术入股等方式转化科技成果等措施，完善支持乡村振兴的技术要素市场；通过推动工商资本以品牌嫁接、资本运作、产业延伸等形式与乡村企业实现联合，探索政策性保险和商业保险联动的农业混合保险机制，推进资本要素市场化配置向农村延伸；通过允许农村集体经济组织和乡村治理组织探索人才引入、人才使用、人才评价机制，优化面向乡村的劳动力市场化配置机制。在“有为政府”方面，坚持以完善扶持政策和公共资源配置为核心。通过持续深化“最多跑一次”改革、打造回乡入乡创业创新平台、落实优惠与保障政策、优化农村营商环境，既减少政府对乡村经济活动与资源配置的直接干预，又增强政府在乡村公共品供给等市场失灵领域中的积极作用。

2.3 妥善处理了创新与守正的关系

在当今世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局的历史交汇上，强化乡村振兴的要素支撑，既需要与时俱进，根据客观形势变化进行理论创新、工作创新、政策创新、制度创新，也需要坚守正道，守牢中国特色社会主义制度不改变、农民利益不受损的底线。“两进两回”充分体现了两者的辩证统一。一方面，注重改革创新。通过支持“两进两回”人员依法以土地流转、入股、合作、租赁等形式，利用农村集体土地发展设施农业，探索了激活农村集体资产的新形式；通过引导“两进两回”人员有序参与闲置宅基地和闲置农房盘活利用，拓展了深化农村土地制度改革的新路径；通过推广农村承包土地经营权、林权、农业设施、农机具、活畜禽等抵押贷款和开展农房财产权抵押贷款，赋予了集体经济组织成员财产权利的新权能；通过引导乡贤在村党组织领导下，依法依规参与民主协商和乡村治理，构建了乡村治理的新体系；通过“保底收益+”“按股分红+”等形式维护农民利益，健全了小农户共享要素下乡红利的新机制。另一方面，注重风险防范。通过制定“两进两回”负面清单，有效防范了要素入乡时侵犯农民合法权益、侵害农村集体产权、非法改变土地用途、破坏农业综合生产能力。同时，严禁利用农村宅基地违法建设别墅大院和私人会馆，坚持农地农用、防止非农化。

2.4 妥善处理了生态与经济的关系

坚持生态保护与经济发展相统一，是走中国特色社会主义乡村振兴之路的鲜明特征与内在要求，“两山”理念对此作出了深刻阐述与战略指引。作为“两山”理念的积极践行，“两进两回”通过引入科技、人才、资金等要素，为“绿水青山”增美、“金山银山”增重创造了有利条件。一方面，为生态保护注入新动能。通过推进绿色生态技术示范应用，突破适合农村的绿色建材、宜居住宅、清洁能源、污染防治与生态修复等方面关键技术，为农业农村绿色发展插上科技翅膀。通过广泛动员青年志愿者、大学生、青年突击队深入乡村开展植树种草、污染治理、水资源保护等生态环保实践，强化维护绿水青山的人才支撑。另一方面，为绿色经济注入新动能。在规定“两进两回”项目不得发展高耗能重污染产业的基础上，大力发展绿色金融，注重发挥绿色生态考核在信贷发放等金融支持中的前置性地位和决定性作用，引导更多资金流向乡村绿色经济，促进了乡村传统产业的绿色化转型升级和新兴绿色产业发展。

3 强化乡村振兴要素支撑的主要启示

3.1 为成果转化增添持久活力

一是放活人员。赋予科研人员科技成果所有权，强化以知识产权明晰为基础、以知识价值为导向的分配政策，鼓励其围绕农业投入品减施增效、绿色防控、废弃物资源化利用等农业绿色发展领域突破创新。支持科研和农技人员到乡村兼职或离岗创业，维护其职业发展与社会保障等方面权益，并允许通过提供增值服务获取合理报酬。二是激活服务。搭建科技成果转化平台，完善技术产权交易等功能，建立多层次转化媒介服务体系。加强“星创天地”等载体的科技示范、资源对接、创业孵化等一站式服务。三是用活成果。建立健全以绿色生态为导向的科技创新推广体系，推进绿色生态技术示范应用。提升乡村生态保护信息化水平，加强开发与应用农村环境综合整治技术，倡导乡村绿色生活方式。加强农村网络文化阵地建设与文化引导，推进乡村优秀文化资源数字化。完善农村基层党建信息平台建设，构建乡村数字治理新体系。

3.2 为三路进财增设顺畅通道

一是坚持财政优先投入。进一步提高土地出让收入用于农业农村的投入比例。落实高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂政策，将所得收益通过支出预算优先用于乡村振兴。健全绿色发展财政奖补机制，探索政府采购生态产品试点。二是创新乡村金融服务。允许权属清晰的农村承包土地经营权、农业设施、农机具等依法抵押贷款。加快农业保险从基本风险保障向产量保险、收入保险、价格保险和指数保险等转变。完善绿色信贷体系，加快创新“三农”绿色金融产品和服务。三是引导工商资本入乡。鼓励工商资本到乡村投资兴办适合规模化且受益面广的产业，参与创办混合制医院、教育、养老机构等农村公共服务设施(机构)，投向生态保护与修复、资源高效利用和乡村环境整治等领域。对于列入省级上市后备资源库的涉农工商资本，在发行债券、并购重组和股权融资等方面给予重点支持。

3.3 为双创新锐增累成长沃土

一是强化优惠激励。支持青年回乡创业创新，优先扶持走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好发展道路的人员与项目。鼓励青年人才回乡参与村庄规划、人文引领、环保实践、培训宣教等活动。将符合条件的回乡青年创业项目纳入小微企业发展政策范畴。支持地方发展一批回乡青年创业孵化基地，提供地租减免、免费创业见习、基本报酬补助、小额贷款利息减免等优惠政策。二是优化创业环境。降低回乡青年创业门槛，减少创业投资项目前置审批。继续深化和扩大电子商务进农村综合示范县工作，加强农村互联网线上线下基础设施建设。三是增强服务保障。为回乡青年及其家庭提供更完备的社保、住房、教育、医疗等公共服务。加强回乡青年创业失败的兜底保障和社会救助。

3.4 为乡情反哺增配实践载体

一是完善服务载体。全面开展乡贤资源摸底工作，建立动态数据库。加强线上线下沟通对接与即时服务，办好项目推介会、政策说明会、乡贤家乡行等活动。通过榜馆建设、报告宣讲、文献出版等形式广泛宣传乡贤文化。二是健全组织载体。以乡贤组织建设为抓手，构建县、乡镇(街道)、村(社区)三级联动推进的乡贤统战工作格局。制定乡贤组织章程示范文本，规范乡贤组织的成员认定办法与评价标准，健全组织的工作规则、运行机制和管理制度。三是创新引领载体。鼓励乡贤担任“名誉村长”“乡村振兴合伙人”，探索建立“村两委+乡贤”乡村治理议事制度和乡贤征询制度，支持乡贤帮助化解基层矛盾，为乡村绿色发展等重大事项建言献策。