规划编制与实施管理视角下城市旧城区水系问题研究 ——以广州市东濠涌为例

陈世炜，邓昭华

（华南理工大学建筑学院）

1 引言

水是城市存在和发展的必要条件，发挥着行洪排涝、供给水源等各项功能。由于传统的土地开发模式对城市洪涝风险、水质与水生态变化情况等方面缺乏系统性分析，中国大量城市在快速城市化进程中都没有协调好城市空间与水空间的关系，导致新、老城区都出现了不同程度的水问题，水系的规划与整治日益受到重视。

2 我国涉及水系规划建设的法律法规及政策解读

2.1 “九龙治水”的现状

随着我国快速的城市化进程，各种各样的城市水问题逐渐显现，原水利、规划建设等部门纷纷出台了保护水资源、预防水灾害等水问题相关的法律法规。由于立法的时间、背景不同以及部门间条块分割的原因，各部门从自身利益出发形成了规划编制体系及管理体系。原水利部门负责中小河流治理等水安全相关工作，原环保部门管理水质、水功能区等水环境相关工作；原规划建设部门管理蓝线、水岸地区土地开发利用、水岸景观等相关工作，“九龙治水”现象突出。

2.2 协调手段的欠完善

2016 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，任命地方党政领导作为河长，整合各种资源，实现职能、手段综合，履行水资源保护等六大工作，意图以河长制建立高效协同的治理体系。但是河长制依旧存在法律保障不足，缺乏规范性、和程序性等问题。

3 东濠涌的规划编制和实施管理

东濠涌是珠江广州段的主要河涌之一，起于麓湖水闸，止于珠江前航道，位于老城区越秀区，全长4.51km，流域面积9.42km2，周边住宅、商铺密集。上世纪90 年代以来由于城市化发展，为疏导当时广州新旧城的南北交通，在东濠涌上建起了双层的高架路，河涌从此暗无天日，环境也日益恶化。

3.1 东濠涌的规划建设历程

东濠涌水系的整治实行总体规划，分期实施，以越秀区水务部门为主体组织编制。为迎接亚运会，一期以东风路以南为重点的整治工程于2009 年开始，二期则以东风路以北为重点于2011 年开始。整治策略包括水生态修复、水安全保障以及水环境修补。河涌通过新建净水厂净化水质，通过从珠江调水补水至上游实现水体的良性循环，同时部分河段采用生态驳岸及梯田式堤岸来带动河流的生态恢复。为恢复河涌纳雨泄洪的功能，整治工程于河涌两侧设置了截污管道，同时通过河道断面设计及深邃工程提高了老城区的防洪排涝标准。更为重要的是，整治中拆除了4.8 万m2房屋，建设了滨水景观带以及多个公共绿化休闲活动场所，以两岸步道或桥梁相连，为旧城区市民提供了一处宝贵的带状滨水休闲生态长廊。

3.2 东濠涌整治的实施管理现状

东濠涌的行政主管部门是越秀区水务部门，负责东濠涌巡查以及相关配套设施、配套绿化公共空间的维修与养护工作；组织协调城市建设中涉及东濠涌的相关工作；按权限办理涉及东濠涌的水务方面的审批和备案。其他部门也有相应的职责分工，例如环保部门负责水质监测等工作。

此外，东濠涌也受到河长制的管理，受市、区、镇（街）、村（居）四级河长监督与管理。

4 问题分析

4.1 整治目标单一

河流作为完整的生态系统，包括了水生态系统、滨水空间陆地河岸生态系统以及相关湿地、沼泽等生态系统，河流的生态服务功能包括了淡水及水能供应、物质生产、生物多样性维持、生态支持、环境净化、灾害调节、文化及娱乐功能等[1]。河流水系的规划建设应该考虑自然生态、环境景观、人文体验等多方面因素，是多元目标的共赢。

而东濠涌整治工程的规划作为建设性规划，以改善水质及周边景观环境为核心目标，突出了工程建设与岭南水文化的项目策划，虽然在整治工程中其水质以及部分滨河区域的景观建设得到了极大的成功，同时部分河段采用的自然驳岸等生物修复技术也发挥了较大作用，但在气候调节、水灾害调节、生物多样性支持等生态廊道作用尚未有效发挥。作为东濠涌的对标案例清溪川，虽然较东濠涌早完成整治，但依旧将目标定为恢复河流作为城市生态廊道的功能。具体做法包括在湿地建设、堤岸及滨河景观的设计上考虑了鱼类、两栖类、鸟类的栖息空间等。

新一轮的《广州市河涌水系规划》明确将包括东濠涌在内的广州市主城区水系定位为城市水廊修复区，重点进行水生态修复的同时加强水安全治理及水景观建设，但是依旧没有给出具体的水系建设指引或岸边空间的管控措施。

4.2 部门间缺乏联动

水系的规划建设涉及了多个部门，由于各部门长久以来形成了自己的规划编制与管理体系，所以各部门对于水系的规划或者管理往往是单目标的。例如：水利部门看待水系整治会看到行洪断面、水质水量；建设部门看待水系整治会看到水利工程及岸线景观的建设；规划部门看待水系整治会看到水系周边的用地，这就造成各部门往往各自为政，难以形成有效联动，最后导致水系规划建设的质量不高。

东濠涌整治工程主要由水务部门负责组织编制，同时水务部门又是东濠涌的行政主管部门，其编制的规划可以按自己的运营机制运营下去，可以保证水环境的质量，但对水体外其他要素的改善作用却有限。例如东濠涌的景观塑造虽然成功，但是缺乏文化以及规划部门的参与，对城市文脉的继承处理却不理想，历史遗址、文物建筑没有与河涌建立良好联系，只是运用一些空泛的历史题材和符号[2]。在旧城区的河涌整治中，重点是如何建设历史文化生态综合长廊，在普通社区河涌整治中，重点落实如何营造生态实用的公共休闲场所与设施，河涌的规划整治与周边的土地利用或者其他要素息息相关，这就决定了河涌的规划整治不能只由单一组织编制。

4.3 河长制统筹功能未发挥完全

目前广州市级“河长办”是一个以水务局为基础构建的临时议事机构，具体工作仍由水务局承担。同样，区级河长制的权限也在区水务部门内。这就容易导致对其他部门的协调力度有限的问题发生。

另外，根据《广州市全面推行河长制实施方案》，河长的职责主要是河涌治理和管理保护，但是单纯的管理与保护无法根治我国的城市水问题，也需要从规划层面进行统筹解决。

5 东濠涌对我国城市旧城区水系规划编制与实施管理的启发

5.1 多元目标结合的规划编制方法

从一些国外知名河流的河流复兴规划或规划导则来看，芝加哥河通过加强河岸的自然特性，来回复芝加哥河的生物多样性[3]；荷兰三角洲项目提出了城市热岛应对等城市微气候改善的措施[4]；荷兰奈梅亨针对区域的绿带和水系，通过实施“还河流以空间”系列工程，实现韧性缓冲能力[5]；洛杉矶河通过鼓励、支持河流的文化艺术，提供了周边社区复兴的路径。

由此可见，在绿化配套以及基础设施配置稍显落后的旧城区，水系规划的编制已经不仅仅只重视水环境及滨水景观的改善，还应强调水系的生物多样性功能、微气候调节功能、韧性防洪防涝功能以及复兴周边社区的功能，实现多元目标的共赢。

5.2 河长制的进一步完善

日本的河川规划、城市规划与中国一样分属于两个部门机构，却在职能部门以外设置了独立的规划建议反馈机构，即国土审议会，行使规划建议权[6]。机构使各类规划在同一平台讨论审批，增加规划的科学性同时对规划进行实时 矫正。

我国的河长制可以学习日本经验，在市、区级设置独立于职能部门以外的河长办，通过制定针对性的规则，在承担水系的管理和保护职能同时承担涉水空间的规划建议、审批职能。另外目前已经有河长办组织规划编制的先例，例如广东省河长办组织编制的广东省万里碧道总体规划，所以在必要时，河长办可以直接负责组织编制水系规划，直接进行多目标的协调，提高规划的实践性及适用性。

6 结语

尽管东濠涌的整治在水环境和周边景观建设方面取得了极大的成功，但在规划的编制和实施管理方面还存在有些许遗憾。通过解读目前涉及水系规划建设的法律法规及政策、东濠涌整治存在的问题，在结合一些外国案例的基础上，明确了旧城区水系的规划编制方向、河长制的完善方向，为城市水系规划的编制实施管理做出了一点 探索。