中国老年人长期照护法律制度体系构建

李会龙

(吉林司法警官职业学院应用法律系，吉林 长春 130062)

随着我国老龄化进程的不断加快，失能和半失能老年人的照护问题日益成为严峻的社会问题。2017年，全国60岁及以上老年人占总人口的 17.3%， 老年人口由 2.02亿人增至 2.41 亿人〔1〕。到2050年，全国 60岁及以上老年人口总数将达到 4.8亿人，其中 80岁及以上老年人将超过 1 亿人〔2〕。目前，约 9%的老年人需要接受长期照护，按此计算，到 2050 年全国将有 0.4 亿以上的老年人需要接受长期照护〔3〕。然而，我国现行全国性法律法规里有关老年人长期照护的法律资源相对不足。因此，亟需建立和完善与我国老年人长期照护相关的法律制度，严格规范相关利益主体的权利与义务，保证失能和半失能老年人的合法权益得以实现，维护社会稳定和健康发展。

1 建立和完善老年人长期照护责任承担主体制度

1.1我国老年人长期照护制度的现状 我国已经建立老年人长期照护制度，但是有关老年人长期照护责任主体的确定及主体之间顺序尚有待明确〔4〕。根据我国现行赡养制度、扶养制度和监护制度，仅能确定老年人长期照护责任主体的资格，不能确定责任主体的能力。我国《婚姻法》有关于夫妻互相扶养义务的规定，《老年人权益保障法》关于老年人与配偶有相互扶养义务的规定，关于有扶养关系的兄、弟、姊、妹之间有扶养义务的规定，关于老年人赡养、救济、扶养、扶住、医疗的规定，《民法总则》关于涉及老年人监护的规定， 都是从主体资格角度界定有关老年人扶养、赡养、监护主体的，没有触及责任主体的专业能力。老年人长期照护是一项专业性极强的社会保障行为。老年人长期照护是指为丧失或部分丧失生活自理能力的老年人，提供的生活照料、康复护理、精神慰藉和临终关怀等专业性的服务。老年人长期照护的责任主体必须具有长期照护老年人的资格，同时必须具有长期照护老年人的能力〔5〕。因此，有必要在现行赡养制度、扶养制度和监护制度的基础上，建立和完善老年人长期照护的责任承担主体制度，明确责任承担主体的顺序，依据责任承担能力确定具体的责任承担主体。 国家是老年人长期照护的第一责任主体。由于老年人的扶养人、赡养人和监护人，不一定全都具有长期照护老年人的能力，所以国家必须承担起长期照护老年人的责任，充当长期照护老年人的第一责任主体。我国《老年人权益保障法》第 30 条规定，“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。”虽然我国已经建立了老年人长期照护制度，但是老年人长期照护的社会保障体系尚在建立和完善的过程中，国家还不能完全承担起对全部有需求的老年人进行长期照护的责任。需要通过具体的自然人、法人和其他社会组织承担国家长期照护老年人的主体责任，使老年人长期照护制度落到实处。

1.2完善老年人长期照护 家庭是我国当前老年人长期照护最重要的责任承担主体。不论从世界各国和不同地区的已有经验，还是从我国的文化传统来看，家庭在老年人扶养、赡养和监护方面都承担了不可替代的基础性作用。我国《老年人权益保障法》第 10 条规定，“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。”因此，家庭在老年人长期照护方面也应该承担起应有的责任。同时应该看到，家庭作为承担老年人长期照护责任的最重要主体，在履行自己责任方面受到多方面的挑战。随着我国老龄化进程的不断加快， 家庭赡养和照料老年人的负担日益加重。年龄相近配偶之间的相互扶助和扶养往往难以实现。特别是，计划生育政策带来的家庭少子化现象的普遍化和常态化，很多由独生子女组成的家庭需要同时照料夫妻双方的四位父母，有的还要同时照料夫妻双方的八位祖父母和外祖父母，根本无法有效地承担起对于失能或半失能老年人长期照护的责任。另外，老年人长期照护对于专业知识、时间投入、经济支出的要求，都远远高于一般意义上的扶养、赡养和监护。

许多家庭即便能够承担起长期照护失能或半失能老年人的经济支出，也难以应付时间投入、专业知识学习和日常工作之间的矛盾。因此，有必要通过立法建立评估家庭老年人长期照护能力的标准，对于不具备老年人长期照护能力的家庭，依法终止其老年人长期照护的资格，由政府和社会承担起相应的责任。对于有赡养和扶养经济能力的家庭，依法要求其承担老年人长期照护的费用。

建立健全以政府为主导的多元化老年人长期照护制度与供给体系。虽然我国建立了老年人长期照护制度，也出台了相应的法规，但是大多仍然停留在政策法规层面，没有得到有效落实〔6〕，并且缺少关于老年人长期照护的全国性法律〔7〕。应当在借鉴国外已有立法和实践经验的基础上，结合我国的文化传统和社会现实，立法规范政府在老年人长期照护供给体系中的地位〔8〕。目前，家庭具备履行老年人长期照护主体责任能力的， 政府不再介入其中，家庭不具有此能力的，政府以多种方式介入其中。未来，随着我国经济和社会的进一步发展，政府逐渐承担起全部老年人长期照护的主体责任。应当立法规范我国的老年人长期照护体系。西方国家已有经验证明，老年人离开家庭进入养老机构的模式，并不是最佳选择。去院舍化、去机构化、就地养老、社区照护， 已经成为西方国家老年人长期照护的目标追求。我国的老年人长期照护体系应该是以政府为主导、以家庭和社区为平台、多方社会资源共同参与的良性运转系统。应当立法规范和引导社会资源进入社区，服务于老年人长期照护事业。社会责任要求每一个共同体成员在维持和增进共同体利益方面发挥作用。一旦发生冲突，必须让共同利益高于个人利益。为满足这一要求，每个成员对社会合作关系负有责任。社会成员履行社会责任需要在法律的框架内有序进行〔9〕。通过立法明确老年人长期照护的标准，促进一站式医疗和照护服务体系的建设和发展，采用政府购买服务的方式为老年人提供多元化的长期照护服务。

2 建立老年人长期照护的保险制度

2.1建立老年人长期照护保险制度 在我国建立老年人长期照护保险制度具有现实的迫切性。许多国家和地区已经相继建立起体系较为完备的老年人长期照护保险制度。以大陆法系国家和地区为例，德国、 日本、我国台湾地区的老年人长期照护保险制度值得借鉴。德国的老年人长期照护保险是五大社会保险制度之一。早在 1974年，德国老人扶助协会就提出，通过法定健康保险来承担老年人住院费用的构想〔10〕。1995 年颁布实施的《关于照护需求风险的社会保障法》(德国《照护保险法》)正式以立法的形式确立了老年人长期照护保险制度。日本的老年人长期照护保险制度与德国大致相同。早在 1963年，日本的 《老人福利法》就规定由国家承担部分失能老年人的医疗费用。1997 年，《介护保险法》 (日本《照护保险法》)确定了日本老年人长期照护保险制度的基本框架。之后出台的一系列法律法规进一步细致规范了日本的老年人长期照护保险制度。我国台湾地区效仿德国和日本，也相继出台了“老人福利法”“全民健康保险法”“老人长期照护第三期计划”等法律文件，基本建立了体系完备的老年人长期照护保险制度。 我国现行的法律体系中， 尚无有关老年人长期照护保险制度的专门性规定。随着我国人口老龄化进程的加快，对于老年人长期照护的需求不断增加〔11〕。高龄老人、失能老人和半失能老人数量的日益增长，客观上加大了对于老年人长期照护的需要。家庭规模的进一步缩小，使得家庭对于老年人长期照护的能力日渐衰微，单纯依靠家庭的力量已经难以应对老年人长期照护的现实需要。老年人长期照护本身对于专业性和经费投入的需要，进一步加剧了社会有效供给不足与社会需求日益增加之间的矛盾。必须通过建立老年人长期照护保险制度，切实消除老年人长期照护的巨大资金缺口，为提高全社会的老年人长期照护水平提供经济保障。

2.2我国老年人长期照护保险制度的具体模式 在借鉴发达国家经验的基础上，结合我国的实际，做出建立我国老年人长期照护保险制度的具体模式选择。目前，世界上的老年人长期照护保险制度大体上有三种模式，商业保险模式、社会保险模式、社会福利模式。社会福利型老年人长期照护保险制度，对于政府财政指出的要求比较高，适用于人口较少、经济较为发达的国家和地区，如澳大利亚和北欧诸国。商业保险型老年人长期照护保险制度，依赖于高度发达的金融体系和强大的经济实力，美国采用这种模式。但是，美国的商业保险型老年人长期照护保险社会覆盖率不高，许多中低收入的老年人无力参加保险，只能接受“医疗救助计划”和“老年医疗辅助计划”提供的短期照护服务。作为大陆法系代表性国家，德国和日本实行社会保险型老年人长期照护保险制度〔12〕。根据《关于照护需求风险的社会保障法》的规定，德国老年人长期照护保险费由雇主与雇员共同承担，政府对于完成缴费的雇主提供税收补偿。当被保险人需要接受老年人长期照护服务时，相关费用由保险基金支付大部分，被保险人承担其余的少量费用。根据《照护保险法》的规定，日本的老年人长期照护保险费的1/2由中央财政和地方财政按比例分摊，另外的1/2从被保险人的社会保险账户支出。比较而言，以德国和日本为代表的社会保险型老年人长期照护保险制度更适合我国学习和借鉴。我国已经建立体系较为完备的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，具备在现有制度框架体系内部增加老年人长期照护保险制度的前提和基础。我国老年人长期照护保险制度的具体模式选择，应该确定为社会保险模式。

2.3我国老年人长期照护保险制度建构 以我国现有社会保险制度为依托来设计老年人长期照护保险制度的运行机制。将我国老年人长期照护保险制度的适用对象设定为老年人〔13〕。理论上讲，长期照护的适用对象包括一切自然人。德国长期照护的适用对象为全体国民，日本长期照护的适用对象为65周岁以上的老年人和40周岁以上因病因伤的人群，韩国的做法与日本大体一致。我国《老年人权益保障法》第2条规定，“老年人是指60周岁以上的公民”。结合我国经济和社会发展的实际，目前老年人长期照护保险制度的适用对象设定为60周岁以上人口较为适宜，未来可以向其他年龄段的人口延伸长期照护保险的适用范围。统筹建设我国老年人长期照护保险平台。以消除城乡二元结构为目标和出发点，将全部城乡居民纳入同一个老年人长期照护保险体系内，从起点上避免养老保险制度医疗保险制度等所带有的制度性城乡差别待遇。充分考虑各地区老龄化进程的差异，在全国范围内统筹使用老年人长期照护保险基金，实现基础性老年人长期照护保险与转移性保障、补充性保障的有机结合。构建合理的我国老年人长期照护保险缴费标准。建立老年人长期照护保险制度必然导致各方主体支出的增加，应该平衡国家、集体(用人单位)、个人的缴费比例，保证老年人长期照护事业的健康发展。在现行养老保险和医疗保险之外，国家增加对于老年人长期照护保险的缴费投入。从用人单位为劳动者缴纳的养老和医疗保险中扣取一定比例的老年人长期照护保险基金，用人单位按照适当比例再缴纳一定数量的老年人长期照护保险费。劳动者个人按照工资总额的2%缴纳老年人长期照护保险费。因此，用人单位和劳动者的负担都不会过于沉重〔14〕。

3 建立老年人长期照护财政优惠制度

3.1建立老年人长期照护的财政优惠和监管制度 在核心家庭养老功能日益弱化的大背景下，政府应当为增强家庭在老年人长期照护方面的能力做出必要努力。虽然国家是老年人长期照护的第一责任主体， 政府承担着主导老年人长期照护的责任，但家庭仍然是老年人长期照护最主要的方式和场所〔15〕。 核心家庭是我国家庭的最主要形式。普通核心家庭在满足未婚子女日常开销及为其准备未来组建家庭费用后， 支付老年人长期照护的能力就显得十分有限。为此，政府应当根据我国家庭结构的现状，对于有老年人长期照护需求的家庭给予特别的资助。

政府对于承担老年人长期照护责任家庭的资助方式主要包括两个方面，一个是直接发放补贴，一个是对家庭成员的个人所得税实行优惠政策。根据现行个人所得税优惠政策，只要承担赡养老人责任的在岗工作人员就可以享受税收优惠。由于没有区分一般性赡养老人与老年人长期照护的差异，现行个税优惠的力度较为有限，没有体现出对于承担老年人长期照护责任家庭的特别优惠。应该以家庭为单位确定在岗人员个人所得税优惠政策，并结合老年人长期照护的实际支出，确定个人所得税的减免标准。 对于绝大多数在岗人员而言，个人所得税的额度并不大，因此只要家庭承担了老年人长期照护责任，就应该免除家庭成员的全部个人所得税。对于高收入在岗人员，个人所得税的征收标准应该是正常个人所得扣除社会平均老年人长期照护支出后的部分。

完备的财政补贴制度是政府承担老年人长期照护责任的最主要的途径。老年人长期照护的经费来源主要包括三个方面，老年人在自己职业生涯阶段的保险积累，家庭对于老年人长期照护的支出，政府的财政补贴。就我国当前的经济和社会发展状况而言，社会保险积累中并没有用于未来老年人长期照护的成分；即使享受个人所得税减免政策，家庭对于老年人长期照护的支付能力仍然显得相对不足。因此，政府对于老年人长期照护的财政补贴就显得尤为重要。世界上其他国家和地区主要采用两种方式向老年人发放长期照护财政补贴。一种是直接向老年人本人或者承担老年人长期照护的家庭发放财政补贴。一种是采取政府购买服务的方式，由政府向专门的老年人长期照护机构直接发放财政补贴。我国的老年人长期照护以主家庭和社区为最主要的依托平台，机构老年人长期照护服务有的独立存在、有的依附于社区平台。由此，直接向老年人发放照护补贴应该成为政府提供财政补贴的基本方式。另外，政府还可以向机构购买服务，为确实有所需的老年人提供以机构为平台的长期照护服务。

3.2建立老年人长期照护监管制度 国家在对老年人长期照护提供财政支持的同时，还应该建立老年人长期照护的监管制度。我国应该在借鉴其他国家和地区成功经验的基础上并结合我国的实际，建立调整范围更加广泛的老年人长期照护监管制度。由于老年人长期照护是一项专业性极强的社会保障活动， 需要由国家和政府建立体系完备的老年人长期照护标准体系。 其他国家和地区一般是通过立法建立机构老年人长期照护的标准。日本分别于 1987年和 1992 年颁布了《社会福利士及看护福利士法》和《福利人才保障法》。这两部法律规定了老年人长期照护服务机构从业人员的上岗资质、业务技能标准。我国老年人长期照护主要在家庭和社区实施，机构处于辅助地位。因此，我国老年人长期照护标准的被评价对象，既应该包括机构和社区，更应该把家庭囊括其中。同时，应该建立老年人长期照护的监督制度。一方面对于机构的老年人长期照护质量进行监督，另一方面还要对家庭老年人长期照护质量实时监管。 对于不能为老年人提供符合法定长期照护标准的家庭，应该劝诫其提高照护水平，必要时应该取消其照护权，改由政府指定符合法定标准的机构承担老年人长期照护责任。

总之，在我国老龄化趋势日益严峻的大背景下，老年人长期照护是不能回避的问题。 建立健全体系完备的老年人长期照护法律法规体系，是应对老龄化社会、保障老年人特别是失能与半失能老年人合法权益的制度保障。解决老年人长期照护经费来源， 既要依托社会保险体系的进一步扩充，还要依靠政府提供的公共财政支出。国家通过立法规范老年人长期照护的责任主体、监管主体、照护标准，使老年人长期照护在法治的轨道上健康发展。