高邮市秸秆综合利用现状、问题及对策

汤立斌，杜静，张应鹏，孔祥平，奚永兰，靳红梅，叶小梅*

(1.高邮市农村能源生态环保技术推广站，江苏 高邮 225600； 2.江苏省农业科学院循环农业研究中心农业农村部农村可再生能源开发利用华东科学观测实验站 江苏省有机固体废弃物资源化协同创新中心，江苏 南京 210014)

秸秆是农作物收获籽实后的剩余部分，是宝贵的生物质资源。随着我国农业生产水平的不断提高，粮食产量逐年递增，秸秆产生量也随之增加。至2015年我国秸秆资源总量已超过10亿t，居世界秸秆总产量的20%～30%[1]，其中小麦、水稻、玉米3类作物秸秆占总量的80%左右[2]。近年来，随着我国社会经济的发展和农村生产生活条件的改变，秸秆地区性、季节性、结构性过剩现象激增，致使秸秆随意丢弃或露天直接焚烧现象屡禁不止，对生态环境和社会安全产生十分严峻的影响[3-5]，引起全社会的高度关注。2017年中办、国办联合印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，提出要完善秸秆资源化利用制度，严格依法落实秸秆禁烧制度，推进秸秆全量化综合利用[6]。本文对高邮市秸秆产生利用现状、工作成效和存在问题进行综述，并提出进一步发展的对策建议，以期为秸秆处理利用提供理论支撑。

1 高邮市秸秆综合利用现状

1.1 高邮地理位置

高邮市隶属于江苏省扬州市，位于32°47′N，119°25′E，地处江淮平原南端，江苏省中部，长江三角洲沿江经济带的北岸，里下河西缘，东邻兴化，南连扬州江都区、邗江区、仪征，西接天长金湖，北界宝应县。

1.2 秸秆产生情况

2018年高邮市农作物种植面积总计11.11万hm2，其中小麦5万hm2、水稻5万hm2、油菜0.73万hm2、其他作物3 800 hm2。稻麦合计10万hm2，占总种植面积的90.4%。根据《高邮年鉴》中各农作物的产量，以及《第一次全国农业污染源普查》公布的长江中下游地区主要农作物谷草比参考数据，测算出高邮市2018年秸秆的理论资源量为120.48万t，其中小麦秸秆48.60万t、水稻秸秆65.56万t、油菜秸秆4.31万t、其他秸秆2.01万t。以高邮市秸秆理论资源量为基础，结合当地收割方式和留茬高度，以及《第一次全国农业污染源普查》给出的不同农作物秸秆可收集系数参考值，进一步对秸秆可收集资源量进行估算。测算结果表明，2018年高邮市秸秆可收集资源量总计87.79万t，其中小麦秸秆35.48万t、水稻秸秆48.52万t、油菜秸秆2.1万t、其他秸秆1.69万t[7]。

从秸秆可收集资源区域分布情况来看，各乡镇秸秆可收集资源量结构与高邮全市保持一致，均以稻麦秸秆为主，油菜和其他秸秆为辅。秸秆可收集量超过10万t的乡镇有1个，5万～10万t的乡镇有5个，5万t以下的乡镇有7个。其中，卸甲镇秸秆可收集资源量最为丰富，达12.03万t；而高邮街道秸秆可收集资源量最为匮乏，仅为1.26万t。卸甲镇稻秸和麦秸可收集资源量均居全市第一，而卸甲、甘垛、临泽、三垛、汤庄、送桥6个乡镇的秸秆可收集资源量占全市秸秆收集资源量的70.94%以上，其余7个乡镇合计为29.06%。

1.3 秸秆资源收获时间

高邮市农作物收获时节主要集中在夏季和秋季。夏季主要收获油菜和小麦，油菜的收获期为5月中旬，而小麦的收割期为5月底至6月初，历时约半个月；秋季收获的主要农作物有水稻、玉米、棉花及豆类，收获均始于10月，历时1个月，其中，棉花收获期较长，从10月持续至12月[8]。

2 高邮市秸秆综合利用工作成效

2009年高邮市被列为江苏省稻麦秸秆机械化还田及综合利用示范市，在全市范围内全面禁止露天焚烧农作物秸秆以来，在舆论发动、行政推动、典型带动、政策驱动、上下联动的共同作用下，秸秆禁烧、禁抛、还田和综合利用工作取得明显成效，连续多年以高分通过江苏省扬州市各类考核验收。

2.1 政策措施

2.1.1 强化组织领导

2014年5月，高邮市委、市政府召开了全市夏季秸秆禁烧、还田和综合利用动员大会，成立了由市长任组长、分管副市长任副组长、20个部门主要负责人为成员的市秸秆禁烧、还田和综合利用工作领导小组，明确市四套班子领导每人挂钩联系一个乡镇(园区)，市级机关14个部门每个部门包干负责1个乡镇(园区)。2019年以来，已多次由高邮市农业农村局会同相关乡镇负责人召开工作协调推进会，并主动与当地永丰余造纸(扬州)有限公司积极对接，经双方实地考察、座谈协商后达成意向协议，确定每年从高邮收集采购8万t秸秆。采用定价收购的方式，若含水率或含杂率超标，则逐级调减收购标准。目前高邮当地已有企业年秸秆需求量6.3万t，加上永丰余造纸厂的需求，秸秆年刚需量将达到14.3万t。各级领导的关心和重视，为推进秸秆综合利用工作提供了强有力的组织保证。

2.1.2 细化部门职责

2014年，高邮市出台了《关于全市秸秆禁烧、还田和综合利用工作的实施意见》等文件，指导扶持秸秆综合利用。其中，要求市农机局负责开展秸秆机械化还田工作，组织农机操作人员技术培训，推广秸秆还田、打捆、成型机具；市农委负责全市秸秆综合利用工作，按每1 333 hm2农田组建一个秸秆收集合作社的要求做好秸秆收集工作，加快秸秆综合利用技术的引进和推广，拓宽利用渠道；市发改委、经信委协调秸秆发电项目建设，积极向上争取生物质能源项目；市国土局负责帮助协调秸秆加工企业及秸秆收集合作社的用地矛盾；市科技局负责秸秆利用新技术、新工艺、新方法、新产品、新设备的研发和示范推广；市财政局负责筹措资金，保证秸秆综合利用扶持资金及时到位。

2.1.3 制定扶持政策

高邮市秸秆多种形式利用资金，主要支持开展秸秆收储、利用及按量补助方面的工作，并通过实施“2017年度农作物秸秆综合利用试点”项目，进一步改善农业生态环境，实现可持续发展。自2014年以来，高邮市出台了秸秆综合利用扶持政策，支持对象包括在本行政区域内从事农作物秸秆的收集储运和秸秆能源化、肥料化、饲料化、基料化、工业原料化等多种形式利用的各类主体(农民、种植大户、合作社或企业等)；支持条件为秸秆收集利用主体年收集且利用的秸秆量在300 t以上的主体，按核查后认可的秸秆量进行量补，每个主体最高补助标准不超过30万元。如凡秸秆利用合作社或企业或自然人投资建设收储点，固定资产投入达20万元以上且正常运行的补助2万元；投资建设固化成型点，固定资产投入达50万元以上且正常运行的补助5万元；对全年秸秆收购、利用达1万t以上的合作社(或加工企业或业主)，每个奖励1万元；各类企业锅炉用压块秸秆作为燃料正常使用满1年且利用量在200 t以上的，每家补助0.5万元，最终量补标准不超过秸秆收贮利用成本。奖励流程方面，需经过主体申报、中期督察、材料报送、乡镇核查、第三方审核、资金拨付等程序。政府积极参与到秸秆离田收储工作中，采取宣传引导、行政推动等方式，为收储主体和种植大户“牵线搭桥”，确保秸秆应收尽收。秸秆存放点用地视为农业用地，对秸秆运输车辆优先安排绿色通道。

2.1.4 加大宣传力度

近年来高邮市通过采取召开现场会、印发致农民公开信、电视新闻频道进行典型介绍等多种方式，广泛宣传实施秸秆综合利用的重要意义。2014年，高邮市农机局针对本地实际情况，与农委联合制定《高邮市稻麦秸秆机械化还田技术路线及作业标准》，加强秸秆还田的技术指导和服务，组织农机手和种田大户参加秸秆机械化还田技术培训，督促农机手严格按照作业标准实施作业。全年组织现场演示会13场，举办秸秆机械化还田集成水稻机插秧、小麦机条播技术培训班27期，培训合作社负责人、农机手、种田大户等1 600人，印发秸秆机械化还田技术路线宣传资料20 000多份，开展技术指导1 450次。通过多个层面的宣传，形成了秸秆禁烧的社会舆论氛围，提高了农民们的秸秆收储意识，推动了秸秆全面综合利用的进程。

2.1.5 试点示范取得良好效果

为提升秸秆综合利用水平，形成布局合理、链条完整的秸秆综合利用产业布局，2018年高邮开始在临泽镇试点开展秸秆机械化收集离田建设工作，并取得积极成效。2019年高邮市委市政府高度重视该项工作，进一步将试点范围扩大至送桥、甘垛、临泽、汤庄4个乡镇，布设秸秆田间临时堆放点12个，由财政投入50万元工作经费，并在今年夏收季节完成1 333 hm2秸秆机械化离田示范，取得显著成效。通过开展本次秸秆综合利用试点工作，继续向送桥、甘垛、临泽、汤庄4个乡镇进行资金投入，巩固发展建设成效，形成辐射带动作用，为秋季秸秆机械化离田收储在全市推广打下牢固基础。

2.2 秸秆综合利用情况

高邮市秸秆综合利用结构仍以机械化还田为主，2018年全市机械化还田面积共计80 913 hm2，还田秸秆总量66.44万t。而秸秆离田利用量为14.3万t(含散户利用)，秸秆还田利用和离田利用的比例为4.65∶1。

对高邮市秸秆综合利用农业机械装备保有量、规格、作业能力等进行了统计。在秸秆还田方面，高邮市现共有登记在册的本地55 kW以下中小拖拉机352台套，55 kW(含55 kW)以上大型拖拉机及配套还田机具1 351台套。在秸秆离田方面，目前全市仅有田间打捆机械8台套，缺口较大，故大多数秸秆离田收储作业都采用人工方式，弊端明显。

在秸秆收储、利用主体发展方面，高邮市通过市场化运作的方式，采取省级项目扶持秸秆综合利用企业、财政奖励秸秆收集加工站建设、按秸秆实际收集量进行奖补等途径鼓励秸秆利用企业及经纪能人在当地建立秸秆收集加工站。截至2018年底，全市拥有建成的秸秆收储站21个，基础设施建设及收集能力得到了大幅提升，已全面覆盖10个乡镇。此外，各乡镇还根据实际情况，以自然村为单位规划合理的收储半径，至2018年末，共设置秸秆临时堆放点60个。

3 高邮市秸秆综合利用存在的问题

3.1 秸秆综合利用技术水平较低

高邮市虽秸秆产出较大，但除能源化利用类型较多外，其他综合利用类型缺乏，利用途径较单一，产业化发展尚未形成规模。目前，高邮市秸秆综合利用处于“能力有余，质量不足”的状态，从综合利用率来看，已达到95.32%，利用能力较强，但具体到利用途径看，还田利用占到72.52%，离田“五化”利用仅有27.48%。从经济、社会、生态方面进行比较，秸秆长期大量还田所带来的经济和社会效益并不明显；相反，其滋生病虫害的风险和还田腐熟过程中产生的温室气体还可能对作物生长、环境质量造成负面影响；而离田利用附加值高、吸引就业能力强、环境影响小，但与政府“十三五”规划提到的“2020年秸秆多种形式利用比重达到50%以上”相比却差了将近1倍。因此，针对高邮秸秆综合利用现状，亟待拓宽离田利用渠道、提高利用技术水平。

3.2 秸秆收集机械化水平低，收集效率差，成本高

目前全市秸秆收集仅有8台打捆机械，严重缺少高效收储机械，导致人工收集秸秆成为主要方式，但成本高、效率低。根据调研情况，以秸秆从田间到收储点作分析，机械化收集成本约240元·t-1；而人工收集成本普遍在300元·t-1以上，甚至达到350元·t-1。过高的收集成本导致收储主体利润率低，长期稳定运营没有保障，制约了秸秆离田综合利用的产业化发展。

3.3 秸秆收储体系建设不完善，导致秸秆利用能力不足

当前，高邮秸秆收储体系建设仍处于发展阶段。从现有收储模式来看，主要是“农户(专业户、经纪人)收集+企业利用”的分散型收储模式，农户或经纪人收集秸秆后直接出售给利用企业，企业很少参与到田间收集和原料运输过程。此模式下秸秆收集规模小，效率低，管理分散，价格不稳，秸秆供给缺乏保障，不利于企业的长期稳定运营。从机械装备情况来看，秸秆收储运设备严重不足，制约了收储能力的提升和收储体系的完善。从收储队伍来看，目前高邮秸秆收储作业队伍多为外地调派，不仅导致成本上升，而且存在语言障碍。此外，农田地块小、零散分布、收种时间紧张，客观上也造成收集难度大、成本高。

3.4 秸秆利用长效稳定运行机制尚未健全

目前，高邮市秸秆“收-运-储-加-用”产业链条尚未通畅，各环节衔接不紧密，“有秆难收、有收难储、有储难用”的三难现象仍然存在。社会资本投资秸秆开发利用较少，缺乏龙头型收储型企业，小规模企业投入产出率较低，对于进一步扩大企业规模缺乏信心。虽然政府出台了一些秸秆利用政策措施，但政策覆盖面较窄，资金投入力度较小，申报程序较繁琐，缺少系统性和全面性。“政府-企业-科研院所”三方协作机制尚未建立，政策、技术、生产方面的互适性不够强，秸秆利用的市场化局面尚未形成，长效稳定运行机制尚未健全。

4 对策建议

按照“整县推进、农用优先、因地制宜、综合施策”的总体要求[9]，以全面提升秸秆综合利用能力为核心，以技术创新、政策支撑为保障。发挥市场主体作用，着力完善布局合理、运行规范的秸秆收储体系，优化提高秸秆“五化”利用水平。探索形成可复制、可推广、可持续的秸秆综合利用模式与机制，努力构建多元利用、链条完整的秸秆利用产业化发展格局，确保到2020年形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用格局，使全区秸秆综合利用率达到95%以上，其中秸秆多种形式利用达50%以上。

4.1 强化组织领导，创新秸秆综合利用工作机制

明确农业农村、生态环境、自然资源、交通、财政等秸秆综合利用相关部门的分工职责，落实具体任务，加强部门间的沟通协作，精简、压缩办事流程，提高办事效率；构建“政府引导、企业负责”的工作机制，政府积极参与到秸秆综合利用的工作中，引导秸秆收储利用主体与种植大户建立合作关系，保障收储作业稳定；同时加强与末端利用主体的对接交流，保障利用渠道畅通，最终确保秸秆收、储、运、用链条完整，且建立完善的考核、考评机制和秸秆收储利用奖励机制，实行多收多奖、多用多奖，调动全社会参与秸秆收储利用工作的积极性。

4.2 夯实发展基础，提升秸秆收储运专业化水平

发挥政府的引导作用和市场配置资源的决定性作用，采取政府购买服务、政府与社会资本合作等方式，加快培育秸秆收储运社会化服务组织，建设秸秆储存规范化场所，配备秸秆收储运专业化装备，建立县域范围全覆盖的收储网络，形成商品化秸秆收储和供应能力。

4.3 加大资金投入，保障秸秆综合利用水平稳步提升

市、乡镇各级财政部门加大对秸秆综合利用的支持力度，结合实际，将秸秆综合利用专项利用资金列入财政预算。加大对重点利用领域的资金扶持力度，在省里下发的秸秆机械化还田作业补贴的基础上，增加市、乡镇各级的补贴，对享受政府补贴的秸秆综合利用项目应按照秸秆使用量给予补贴。

4.4 加强科技研发，促进秸秆高值化利用技术水平

发挥科技支撑的作用，加强与农业科研单位的联系与合作，围绕秸秆“五料化”利用领域，开展技术培训、技术指导、咨询等服务；根据产业发展需要和市场需求，增加科技研发资金投入，构建技术创新体系，大力开展科技攻关；积极推广应用农作物秸秆综合利用的新技术、新产品和新成果，积极探索“政府主导+市场运作”的农作物秸秆“五化”产品商业化的有效途径，形成长效发展运行机制，从而促进秸秆高值化利用技术水平。

4.5 立足地方特色，创建高邮特色秸秆收储运用全产业链模式

推动秸秆离田收储能力，提升与畅通高值化利用渠道紧密结合，形成“政府引导-高效收储-便捷运输-增值利用”的高邮特色秸秆收、储、运、用全产业链模式。

政府主动加强宣传力度，积极对接种植大户和收储主体，充当桥梁作用；加大收储机械设备的配套率，提高秸秆机械化离田收储的比例，改变传统人工收集方式的高成本、低效率、持续性差的局面。从田头到收储点，从收储点到利用点，采取外包的方式实现短距离和较长距离的高效运输，既实现统一调配，又提高运输效率；同时应当加强与高附加值的秸秆利用市场端保持长期稳定的合作关系，可以极大增加前端收储主体利润空间，实现秸秆综合利用全产业链整体收益上升。