国土空间规划下生态保护红线划定及管控措施探讨——以山东省为例

吴 可

（山东省林业监测规划院 山东济南 250014）

国土空间规划要求科学有序统筹布局生态空间、划定生态保护红线，落实最严格的生态环境保护制度，实现高质量发展和高品质生活。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，应科学合理划定生态保护红线，使真正需要保护的生态空间和生态资源得到有效保护，让生态保护红线充分发挥其应有的作用[1-3]。按照国家有关部署，山东省启动了省级国土空间规划编制工作，并在全省选取了13个试点市县先行先试，为全部市县的工作开展积累经验，还同步开展了全省生态保护红线的评估调整工作。

山东省国土空间规划如何科学有序统筹布局生态空间、划定生态保护红线，协调经济发展、耕地保护与生态的关系，是关系到构建天蓝、地绿、水清的美丽国土，实现经济高质量发展和人民高品质生活的重要课题。应以构建全省和区域生态安全格局为目标，统筹考虑自然生态整体性和系统性，结合山脉、河流、地貌单元、植被等自然边界以及生态廊道、生态节点的连通性，合理划定生态保护红线，应划尽划，避免生境破碎化，并把生态保护红线划定范围与森林覆盖率目标和湿地保有量的指标相协调[4-5]。

1 山东省生态保护红线划定现状

山东省生态保护红线划定的范围为省级及以上自然保护地（自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园）、重要的饮用水水源地一级保护区、水产种质资源保护区的核心区和国家一级公益林，划定生态保护红线总面积 22846.78km2，占全省陆域国土和管理海域总面积的11.13%。其中，陆域生态保护红线为 12804.62 km2，占全省陆域总面积（15.79万km2）的8.11%。全省生态保护红线总体呈现“两区、两带、多点”的分布格局，“两区”分别指鲁中南山地生态功能区和胶东半岛生态功能区，主要生态功能为水土保持、生物多样性维护和水源涵养；“两带”分别指沿黄河生态带和沿黄海、渤海生态带及近岸海域区域；“多点”指以各类禁止开发区域和其他自然保护地为主的点状分布的生态区域。

2 存在的主要问题

2.1 区域性重要生态资源没有纳入

按照山东省划入生态保护红线的范围，省级以下的自然保护地及自然保护地之外的国家二级公益林、省级公益林、市县级公益林、国有林场和其它区域性较重要的生态资源没有纳入。这些生态资源是很多市县级区域重要的生态功能区，对保障区域生态安全、维护生态系统的多样性、调节城市和农区的气候起着积极的作用，特别是平原区域；水产种质资源保护区的核心区和水源地保护区的一级保护区划入生态保护红线内，而其它区域性较重要的水库、湖泊、河道等生态空间未纳入生态保护红线，不能充分发挥区域生态功能的调节作用。

2.2 未从构建全省和区域稳定生态安全格局角度考虑

生态保护红线只从省级层面将全省最核心、最精华的生态资源纳入，划定的范围本身就是地方重视且重点保护的区域，已经设立各类自然保护地（区）进行生态资源的保护。而那些自然保护地外正在不断遭受城镇空间和耕地开发挤占的生态空间与生态资源没有得到有效保护。全省生态保护红线划定的范围和面积数量少，区域分布很不均衡，特别是平原地区划定的生态保护红线数量极少，未从全省和区域构建稳定生态安全格局、保障和维护区域生态安全的角度综合考虑。

2.3 破碎化、岛屿化现象严重，无法保障生态系统的完整性

生态保护红线是按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功能，构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国家生态安全。但由于人为因素和自然因素的干扰，生态保护红线区域多数呈岛屿式的非连续分布状态，区域间缺乏连接，这给重要生态过程与功能的保护带来一定困难，无法保障生态系统的完整性，不能充分体现生态保护红线划定的作用和意义。

3 生态保护红线划定思路及管控措施

3.1 分类分级划定

生态保护红线不应一刀切，一条红线划到底，应该分类分级划定。生态保护红线可分为一级和二级红线，根据全省和市县区域生态安全格局构建要素分级分类确定划入范围。一级红线为省级层面构建全省生态安全格局的要素范围，包括全省重要的生态源地、生态廊道和生态节点，可将现有的生态保护红线经评估调整后全部纳入。并根据全省生态评价及全省生态安全格局确认结果，将没有纳入一级红线的具有潜在重要生态价值的生态源地、生态廊道和生态节点纳入。二级红线为市县级层面构建区域生态安全格局的要素范围，根据市县生态评价及市县生态安全格局确认结果，将一级红线外市县级层面的重要生态源地、生态廊道和生态节点纳入。

3.2 根据不同地貌特征和区位划定

根据山东省地形地貌特征，可分为鲁中南山地区、胶东丘陵区和鲁西北平原区三种类型，分别探讨不同地形地貌下生态保护红线划定的思路和重点，并从构建全省和区域稳定的生态安全格局，保护森林这一陆地生态系统的主体，实现国土空间规划达到并稳定的森林覆盖率目标，提出不同地貌类型所划森林和可形成森林的土地面积参考比例。

3.2.1鲁中南山地

位于山东省中南部，涉及济南、淄博、枣庄、潍坊、济宁、泰安和临沂等 7个地市 50个县（市、区），总面积约为620万hm2，占全省总面积的39.6%。鲁中南山区地势起伏较大，海拔高度多在500 m左右，泰山、鲁山、沂山、徂徕山和蒙山等1000 m以上的中山构成鲁中南山地的山脊，省内多条重要河流均发源于此，是全省重要的水源涵养区，同时也是全省水土流失最严重的区域。区内森林植被主要为针叶林、落叶阔叶林；草地植被主要为暖性灌草丛、温性草甸；耕地、湿地资源相对较少，森林资源较多。

该区生态红线划定在考虑生物多样性维育的同时重点以水土保持、水源涵养和生态服务保障为主，除考虑各类自然保护地、各级公益林、国有林场、重要饮用水源地、水产种质资源保护区等重要的生态空间和生态资源纳入外，应综合考虑山体植被分布情况及区域生态功能的重要性和生态系统的稳定性，划定山体控制线，杜绝耕地对林地的不断侵蚀，并根据实际情况实施退耕还林还草，通过生态保护红线划定实现区域生态空间和生态资源的永久性保护。建议山区生态保护红线划定的森林和可形成森林的土地面积不低于行政辖区国土面积的30%。

3.2.2鲁东丘陵区

位于潍河与沭河以东，北、东、南三面临海，包括青岛、烟台、威海、潍坊、日照和临沂等6个地市30个县（市、区），面积380万hm2，占全省面积的24.2%。区域地貌以丘陵为主，地形起伏缓和，海拔高度多在200－300 m，崂山、昆嵛山、牙山和艾山等山峰海拔高度在800 m以上。境内植被类型多样，森林主要是赤松林、松栎混交林和果树林等；草地植被主要为暖性草丛、暖性灌草丛；耕地资源相对较少，光热资源、湿地资源较多，是全省森林资源最丰富的地区。主要保护对象包括特殊生境下的黑松、刺槐、栎类森林植被、赤松天然次生林、针阔混交林、滨海河口湿地生态系统、内陆湿地生态系统、候鸟、濒危鸟类等野生动物资源。

该区生态红线划定应重点考虑生物多样性维育及生态系统的完整性，保护区域丰富的生物物种，特别是一些珍稀濒危物种。除将区域集中连片的重要生态空间和生态资源纳入、划定山体控制线外，应综合考虑与鲁中山区及区域间生物物种的流通，合理选取生态廊道和生态节点，并根据实际情况尽量扩大生态廊道和生态节点的范围，将重要生态空间和生态资源联系在一起，构建完整、成熟的生态系统，并通过转为生态用地纳入生态保护红线实现永久性保护。建议丘陵地区生态保护红线划定的森林和可形成森林的土地面积不低于行政辖区国土面积的20%。

3.2.3鲁西北平原

位于山东省西南部、西北部，是由黄河冲积而成，为华北平原的组成部分，范围涉及济南、淄博、潍坊、东营、滨州、德州、聊城、菏泽和济宁等9个地市58个县（市、区），总面积490万hm2，占全省总面积的31.3%。区域地势平坦，海拔大都在50 m以下。区内自然植被十分稀少，现有森林植被为人工落叶阔叶林。耕地、湿地资源较多，光热资源丰富，森林资源较少，沙化、荒漠化土地面积较大。是山东省粮食的主产区，也是生态环境最脆弱的地区。

该区生态红线划定应以生态服务保障和人居环境安全屏障为主，由于平原地区重要的生态功能区较少，且人口密度大，人员活动频繁，生态保护红线应重点考虑构建全省生态安全格局中的生态廊道和生态节点，以及构建区域生态安全格局中的生态源地、生态廊道和生态节点的建设与保护。区域内的各类自然保护地、重要湖泊水库、国有林场和省级及以下公益林集中分布区域作为平原地区的重要生态源地，全省和区域重要河流地作为生态廊道，并综合考虑河流之间、河流与道路、河流与城镇的生态节点，以及区域森林覆盖率目标，将主要道路、河流两侧及城镇周边一定范围内的土地，参照城市绿线划定管理办法将其转为生态用地，按照“宜林则林、宜草则草、宜湿则湿”的原则进行国土综合整治和生态修复，恢复其应有的生态防护功能，构建平原地区稳定的生态安全格局。建议平原地区生态保护红线划定的森林和可形成森林的土地面积占行政辖区国土面积的8%－12%。

3.3 分级管控措施探讨

生态保护红线的管控措施应以确保全省和区域生态功能不降低、面积不减少、性质不改变为宗旨，根据生态保护红线划入的生态空间和生态资源的自然和人为属性制定科学合理的详细管控措施，不可一条红线、一个措施管控所有划入红线的区域。

生态保护红线按照一级和二级分别制定管控措施，有区别地管控各级红线。一级生态红线中的核心区（省级及以上自然保护地、重要饮用水源地、水产种质资源保护区等的核心区域和国家公益林区域）可按禁止开发区的管控要求严格管控，防止被破坏或限制转为其它用途。一级生态红线中的核心区由自然资源部统一管理，并作为国家考核省政府的重要生态指标；一级生态红线中的一般控制区（核心区之外的其它区域）可按限制开发区的管控要求，由省自然资源厅统一管理，并作为省政府考核地市政府的重要生态指标。二级红线的全部区域可按限制开发区管理，严格管控各类开发建设侵占，实施占补平衡，充分发挥其生态安全保障功能；由地市自然资源局统一管理，并作为地市政府考核县级政府的重要生态指标。国家、省、地市根据管控范围和内容制定详细的管控措施，经征求相关部门意见、专家论证后，逐级上报批准实施。

4 结语

国土空间规划是一项综合性规划，既不能过于重视城镇开发建设，也不能单一对基本农田和生态资源严格保护、禁止开发，而应该是对现有资源的优化配置，以寻求更加符合可持续发展和适宜的生产生活空间[6-7]。山东省地貌类型多样，探讨不同地形地貌下生态保护红线划定的思路和重点，并从构建全省和区域稳定的生态安全格局考虑，实现生态保护红线分级管控，使真正需要保护的生态空间和生态资源得到有效保护，可以让生态保护红线充分发挥其应有的作用。