加强土壤环境污染执法势在必行

文|于 敬 游泽华

土壤是经济社会发展的物质基础，关系人民群众健康问题，关系美丽中国建设，保护好土壤环境是推进我国生态文明建设的重要内容。我国政府为加强土壤污染防治工作，先后出台了《土壤污染防治行动计划》（国发〔2016〕31号）、《污染地块土壤环境管理办法（试行）》《农用地土壤环境管理办法（试行）》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》《农用地土壤污染风险管控标准》《建设用地土壤污染风险管控标准》等土壤污染防治政策、规章和标准。今年1月1日，《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）的正式实施，填补了我国土壤污染防治领域的法律空白，为打好“净土”保护战提供了有力的法律武器。

环境执法是环境污染防治中的重要环节，从某种意义上说，一部法规的执行力度，很大程度上取决于处罚力度；法规的实施效率，很大程度上取决于执法水平。《土壤污染防治法》列举了近50种环境违法行为，并在法律责任方面扩充了行政拘留的适用范围，并对多个环境违法行为设定“双罚”；同时，也明确了开展土壤污染防治依法追究违法者的行政纪律责任和法律责任是各级地方政府的职责。唯有强化环境执法才能有效震慑土壤非法排污者，才能有效树立排污者的底线和红线意识，进而落实排污者主体责任。因此，如何加强对土壤环境污染的执法，也成为保障《土壤污染防治法》有效实施的核心要义。

《土壤污染防治法》实施后，全国各级政府生态环境部门把“守一方净土”作为自己的职责和使命，依据土壤违法行为的特点，创新监管手段，强化土壤环境执法。

以北京市为例，北京市生态环境局为做好土壤环境执法工作，科学筹划，认真部署，组织全市生态环境执法人员培训，对相关重点单位开展普法宣传，并开展了两个主要专项执法行动：开展建设用地土壤污染风险管控和修复名录专项检查，结合全国污染地块土壤环境管理系统，每月对全市污染地块进行巡查；开展土壤污染重点监管单位专项检查，每月对全市《2019年土壤污染重点监管单位名录》中的34家单位进行检查。

今年5月，北京市生态环境局执法人员在日常巡查中发现石景山区一污染地块内正在建设城市主题公园项目。后经调查，该污染地块已完成土壤修复相关工作，但尚未进行效果评估，且该项目属于与风险管控、修复无关的项目。上述行为涉嫌违反了《土壤污染防治法》第六十六条第三款的规定，依据该法第九十一条第（四）项的规定对该污染地块的责任单位和直接负责的主管人员同时进行了行政处罚。其中，责任单位处罚金40万元，直接负责的主管人员处罚金1万元，开创了《土壤污染防治法》实施以来行政处罚“第一案”。

虽然《土壤污染防治法》正式实施已将近一年，但依旧存在土壤类违法案件数量较少，查处比例较低等现象，这意味着土壤环境执法有待进一步强化，有部分问题有待进一步解决。

土壤环境执法能力相对薄弱。执法人员对土壤污染环境执法方面经验还相对欠缺，业务能力有待提高；土壤环境的初步调查、详细调查、风险评估、实施修复和效果评估等各个阶段的规范化执法流程等制度有待建设；现场监控能力和技术手段不足，形成完整证据链难度较大。

信息共享和联动监管机制还不完善。从实际执法来看，由于土壤污染面大地广，土壤环境监管又涉及规划自然资源、农业农村、住房城乡建设和水利水务等多个部门，各部门间信息不对称，联动执法偏少偏软，“九龙治土，各管一摊”时有发生。如生产建设项目水土保持方案中表土剥离的审批权在水利水务部门，但根据《土壤污染防治法》的相关规定，“未单独收集、存放开发建设过程中剥离表土的”由生态环境部门进行处罚，这样审批权与处罚权不统一的问题，在实践中易产生监管盲区。

当前公众参与度较低。土壤污染存在隐蔽性、滞后性等特点，加之《土壤污染防治法》刚实施，宣传还很不到位，公众对土壤违法行为了解程度偏低，缺少环境违法行为的重要线索来源。

进一步提高土壤环境执法的能力与水平，要加强制度标准体系建设，完善落实地方政府土壤污染防治工作。以现有制度体系为基础，细化土壤污染防控工作制度建设，明确土壤污染工作目标、重点，制定出合法、系统、可操作的行为规范，特别是要对关键环节制定出措施，并在执行中做好日常监督、检查和沟通，规范制度执行过程。积极落实“双随机一公开”监管制度，采取日常监管和专项检查相结合等方式，将突击式、运动式的工作方法逐步改变为常态、制度化的有效监管。环境保护标准和监测数据是执法的依据，是提升土壤环境执法能力的前提。要依据土壤环境标准，制定地方土壤污染风险管控标准和风险评估制度；加强土壤环境污染监控，当前可以先行完善行政各部门现有的土壤污染检测数据的汇总、信息传递，逐步形成覆盖全行政辖区的土壤污染监测网，并逐步建立起土壤污染自动检测系统。

要严格监管执法，提升土壤环境执法能力。土壤污染机制十分复杂，具有隐蔽性、滞后性、地域性、累积性和不可逆等特点，直接影响了环境执法人员土壤污染防治执法业务水平，因此地方生态环境部门应及时对环境执法人员开展专业技术培训，建立土壤执法规范化流程，加强基层执法能力建设，提升执法人员监管能力，并改善执法条件，配备土壤污染快速检测等现代化的执法设备，提高执法手段技术含量，为现场执法提供保障。严厉打击向土壤非法排放有毒有害污染物和监测数据弄虚作假等环境违法行为，形成制度化、常态化。强化环境管理和环境司法有效衔接的工作机制，对于环境污染案件中涉嫌环境污染犯罪的，及时移送公安部门处理，进一步震慑土壤类污染环境犯罪行为。

要建立涉及行政执法各部门间的信息共享和有效的联动监管机制。生态环境主管部门要加强与规划自然资源、农业农村、水利水务、林业与草原、工业和信息化、住房城乡建设等多部门的联系沟通，一是加快建立信息共享机制，共建土壤大数据平台，以便及时、有效打击违法行为。二是建立行之有效的联席会议制度，对土壤监管方面的难题进行统筹协调，交流经验，分析重点和难点问题，探讨解决方案。三是建立联合执法机制，政府各部门密切配合，针对性地开展联合执法，对重点区域、重点行业要组织专项联合执法检查，形成打击合力。

要开展宣传教育，鼓励公众积极参与。采取多种形式的宣传教育活动，普及土壤污染防治相关知识，正确解读法律法规政策，依法公开土壤污染状况和防治信息，为公众对土壤污染知情权提供保障，切实增强公众保护土壤环境的意识。鼓励公众通过环保举报热线、信函、电子邮件等途径，向生态环境部门举报土壤类环境违法行为，同时也保障公众、媒体通过批评、检举等手段对行政主管部门及执法人员放任土壤污染现象进行监督的途径。