生态环境质量限期达标规划探析

吴婧，陈奕霖，朱坦

(南开大学环境与社会发展研究中心，天津 300350)

2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中指出，“生态环境质量达标地区要保持稳定并持续改善；生态环境质量不达标地区的市、县级政府，要于2018年年底前制定实施限期达标规划，向上级政府备案并向社会公开”。生态环境部贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》实施方案中指出，“进一步明确生态环境质量‘只能更好、不能变坏’的责任底线，督促生态环境质量不达标地区尽快制定实施限期达标规划。加快推动出台中央和国家机关相关部门生态环境保护责任清单。落实县级以上人民政府每年向本级人民代表大会或人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，依法接受监督”。

良好的生态环境是人类生存的根本，是社会经济健康发展的基础。在中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国一些地区生态环境质量不达标，区域性、布局性、结构性环境风险凸显，这些问题成为区域经济社会可持续发展的瓶颈和全面建成小康社会的短板。因此，生态环境质量达标任务刻不容缓，应该以推进城市生态环境质量限期达标规划为抓手，综合“三线一单”和规划环评等手段，深入落实生态环境保护工作，为人民提供优美生态环境，以满足人民日益增长的美好生活需要。本文梳理了我国生态环境质量限期达标规划的相关法律，对生态环境质量达标规划工作的问题和难点进行了深入探究，并从制度、技术、管理手段和基础研究等方面提出了建议。

1 限期达标规划要求的法律沿革

我国城市环境质量达标的要求始于20世纪80年代开展的城市环境综合整治及定量考核工作。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求，开展“一控双达标”工作，即直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的空气环境、地面水环境质量，按功能分区分别达到国家规定的有关标准[1]。

制定限期达标规划的法律规定最早出现在大气污染防治立法中。2000年修订的《大气污染防治法》第17条规定，“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划”。

2000年的《大气污染防治法》虽然规定了限期达标规划制度，但是未规定限期达标规划执行情况的监督机制，在实践中限期达标规划制度实施效果不尽如人意。为了强化限期达标规划的作用，2012年原环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部印发《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，进一步提出“所有城市的限期达标规划要向社会公开。国家和省级环保部门对限期达标规划执行情况进行检查和考核，并将考核结果向社会公布”。

2015年修订的《大气污染防治法》增加规定，编制城市大气环境质量限期达标规划，应当征求有关行业协会、企事业单位、专家和公众等方面的意见；城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况，并向社会公开；城市大气环境质量限期达标规划应当根据大气污染防治的要求和经济、技术条件适时进行评估、修订。2017年修订的《水污染防治法》也提出，“有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标”。

生态环境质量限期达标规划的要求首先出现在2014年修订的《环境保护法》中，其第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。此后，在《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》以及生态环境部贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》实施方案中，对这一要求进一步细化。

2 实施生态环境质量限期达标规划的重要意义

从上述法律沿革可以发现，从最初针对部分地区提出“一控双达标”工作，到按照大气、水等环境要素稳步推进，在法律条文中做出明确规定，再到当前对综合的生态环境质量达标规划提出要求，对于限期达标工作的要求正逐步完善。生态环境质量达标不仅是各级政府应履行的法律责任，更是当前生态环保工作的紧迫任务。

2.1 生态环境质量达标是各级政府应履行的法律责任

环境质量标准是国家为保护人群健康和生存环境，对环境介质中污染物容许含量所作出的规定。环境质量标准是以环境质量基准为依据，并考虑社会、经济、技术等因素对环境质量标准可达性的影响，经过综合分析制订的。环境质量标准通过法律程序由国家管理机关颁布，具有法律的强制性。

目前我国已形成了较为完善的水、大气、土壤、噪声与振动、辐射、自然生态等环境要素的环境质量标准体系。环境质量标准的修订工作以保护生态环境和保障人体健康为落脚点，推动我国环境管理战略转型。以《环境空气质量标准》(GB 3095—2012)发布为标志，我国环境管理开始由以控制环境污染为目标导向，向以改善环境质量为目标导向转变。

生态环境质量达标是各级政府的法律责任。我国环境保护法规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。政府承担环境保护责任、履行环境管理和生态保护的职责，是践行“责任政府”的重要体现，一方面应积极履行法律规定的环境保护职责，另一方面还要承担因失职而造成环境污染和生态破坏的不良后果。

2.2 生态环境质量达标是生态环保工作的紧迫任务

生态环境保护工作是生态文明建设的主战场，而生态环境质量达标是当前生态环境保护工作最紧迫的任务。在区域性、布局性、结构性的生态环境风险凸显，部分地区资源环境承载能力已经达到或接近上限的背景下，新老环境问题交织，已成为制约经济社会环境可持续发展的瓶颈，成为全面建成小康社会的明显短板[2]。

《环境空气质量标准》(GB 3095—2012)自2016年1月1日起在全国范围内实施。而根据《2017年中国环境状况公报》，在全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，占比为29.3%，仍有70.7%的城市环境空气质量超标。《水污染防治行动计划》实施以来，虽然全国地表水优良水质断面比例不断提升，2017年Ⅰ类～Ⅲ类水体比例达到67.9%，劣Ⅴ类水体比例下降到8.3%，但距离达到2020年和2030年的分阶段治理目标任务仍非常艰巨。2005年—2013年首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。在自然生态方面，根据2016年数据，生态环境“优”和“良”的县域面积占国土面积的42%；“较差”和“差”的县域占33.5%。

3 生态环境质量达标规划工作存在的问题和难点

尽管生态环境质量达标工作意义重大，且国家立法层面也在逐步深化对生态环境质量达标规划的要求，但由于生态环境质量不达标问题依然存在、环境风险因素依旧凸显，再加上人们对美好生态环境的需求，生态环境质量达标规划工作还需要进一步推进和加强。目前，我国在生态环境质量达标工作中主要存在以下问题和难点。

对生态环境质量达标工作的重要性和紧迫性认识不足。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求生态环境质量不达标地区的市、县级政府，要于2018年年底前制定实施限期达标规划。但从目前的执行情况来看，各地主要开展了环境空气质量和水环境质量限期达标规划的编制工作，土壤环境、自然生态等其他生态环境要素鲜有涉及。有些城市在编制环境空气质量和水环境质量限期达标规划时，将达标期限定在2025年甚至2030年。生态环境质量长期不达标将使人民群众的生命处于持续的健康风险之中。以颗粒物为例，美国和欧盟在评价大气污染的健康危害时均选择颗粒物作为代表性大气污染物[3]。世卫组织2006年公布的《空气质量准则》中提出PM2.5浓度的指导值和三个过渡期目标值，我国环境空气质量标准中PM2.5二级标准年均浓度限值采用的是世卫组织第1阶段过渡期目标值35μg/m3，其科学意义是相对于指导值10μg/m3，在这一水平的长期暴露会增加大约15%的死亡风险[4]。而PM2.5恰恰是绝大多数环境空气质量不达标城市的首要污染物。生态环境质量关系到广大人民群众的生命健康安全，限期达标工作刻不容缓。

对生态环境质量限期达标规划工作的复杂性认识不足。尽管大气、水、土壤等环境要素都面临比较严重的不达标现象，但目前多数城市只开展了环境空气质量限期达标规划的编制工作，水环境、土壤环境、自然生态等其他生态环境要素鲜有涉及。生态环境是包括大气、水、土壤、自然生态等各要素的复合生态系统，是一个整体，污染物可以在不同环境介质中迁移转化，仅针对单一环境要素的限期达标规划，不能在总体上解决生态环境问题，而且还有可能造成污染的转移，使一些本来就比较隐蔽的生态环境问题进一步恶化。而且生态环境质量达标规划工作涉及城市发展的各个方面，包括城市发展定位、经济规模、结构调整，还包括气候气象条件和自然地理因素，绝不是简单地通过污染防治和末端治理就能达成。显然，很多地方对生态环境质量限期达标规划工作的复杂性认识不足，对生态环境质量限期达标工作的科学性和规律性缺乏深入的研究和准备。

尚缺乏规范的规划编制技术指南和相应的考核标准。环境法规定生态环境质量限期达标规划是未达标地区各级地方政府的法律责任和义务，但目前尚缺乏规范的规划编制技术指南和相应的考核标准。国务院及其生态环境保护主管部门缺乏对地方政府制定生态环境质量限期达标规划的事前指导、事中监管和事后考核的依据。国务院及其生态环境保护主管部门只提出全国层面的规划目标和原则性的行动框架，地方各级政府在此基础上进一步进行各自的目标和任务分解，规划审批主要由各级政府自身负责，规划方案的科学性、可行性缺乏系统性制度保障[5]。对于达标期限的设定、不达标区域污染排放许可的管理、减排量在行业和空间上分配的技术及经济可行性分析以及跨区域污染造成的生态环境质量不达标等在实际管理工作中的难点和痛点问题，缺乏有针对性的指导。

4 加强生态环境质量限期达标规划的相关建议

良好的生态环境是人民实现美好生活的基本需求，也是社会经济可持续发展的重要条件，随着生态环境质量保护工作的推进，面临的问题也更加复杂和困难，特别是针对生态环境质量达标工作，各级政府对其重要性、紧迫性认识程度不同，对其工作的复杂性也缺乏深入的了解和研究，没有系统性的管理体系来保障生态环境质量达标工作的良好实施。针对以上问题，建议未来我国的生态环境质量限期达标规划可以从以下方面开展工作。

以考核评价制度为抓手，进行环境质量限期达标规划的编制、实施与监督、考核。我国环境保护法规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。当前地方政府未能履行生态环境质量达标职责的症结在于干部考核重经济轻环保。国务院及其生态环境行政主管部门应明确地方政府履行生态环境质量达标的责任，对地方政府开展生态环境质量达标规划工作进行事前、审批、信息公开与公众参与指导，并对事后的评估、强化考核问责，严格责任追究。

以规划环评从源头预防结构性环境问题的作用，保障环境质量限期达标的科学性。规划环评是以制度保障生态文明落实的有力工具，以资源环境承载力为理论基础，将生态环境影响的预防性原则尽可能地纳入政府各项决策的早期制定过程中[6]。在城市生态环境质量达标工作中，要以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单”为抓手，结合城市发展目标、定位、规模和结构，系统评估城市资源环境承载力。对照各类资源环境要素的国家环境质量标准，找出达标差距，科学合理设定限期达标规划的规划目标、实现途径，特别重要的是设定合理的达标期限，要充分体现立足于不踩红线的社会经济可持续发展，是贯穿我国生态文明建设的基本理念、行动目标和社会责任，坚决捍卫底线。

应用资源环境大数据，推动限期达标规划编制和实施的数字化、信息化和精细化。以信息技术和计算机技术为支撑的大数据发展，为生态环境质量限期达标规划的编制、实施和管理提出了新的思路和方法。通过环境监测系统、环境信息平台和人口健康信息平台，可以便捷地获取海量环境健康数据，从而为生态环境质量限期达标规划研究提供有利条件。2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出全面推进大数据发展和应用，加快政府数据开放，深化大数据在各行业的创新应用。生态环境保护是大数据应用的重要领域，2016年原环境保护部发布了《生态环境大数据建设总体方案》，积极开展生态环境大数据建设和应用工作。但目前，国内环境大数据系统技术开发与应用仍处于起步探索阶段，主要集中在单一环境要素管理方面。以生态环境质量限期达标规划为契机，整合完善资源、生态、环境大数据平台，实现限期达标规划的科学规划、精准评估、精细化管理、动态修编。

应用综合性的环境管理手段，保障限期达标规划的针对性、可操作性和可行性。一是制定切实可行的达标方案，按年度设定阶段性目标。二是以环境质量标准和目标为约束条件，根据污染排放与环境质量响应关系，计算主要污染物允许排放量。核算允许排放量要根据地方实际情况，综合考虑现状排污格局、污染源可控性和经济技术可行性等因素，兼顾公平与效率。三是制定未达标区域的污染源排放清单，实现精准管理。四是允许排放量核算结果与相关环评和排污许可相衔接，以排污许可制为抓手，实现对现有污染源的削减和对新改扩建污染源的控制。五是制定应急措施或者补救措施，当限期达标规划不能取得合理的进度，或者不能实现限期达标的要求时，应作出及时有效的应对。

加强相关的基础研究，尽快出台限期达标规划编制规范和技术导则。生态环境质量限期达标规划作为环境法规定的未达标地区各级地方政府的法律责任和义务，目前尚缺乏规范的规划编制技术导则和相应的考核标准。生态环境主管部门应尽快出台限期达标规划编制规范和技术导则，为地方编制限期达标规划提供强有力的技术指导和支持。统一确定生态环境质量达标规划目标制定、规划方案设计与筛选要求、规划的成本效益分析和社会经济影响分析等的法定要求和技术规范；细化规划文本的备案和审批要求；明确生态环境质量达标规划实施过程中的信息、资金、评估、问责与惩罚、公众参与等相关环节的管理机制。