屠宰企业猪肉水分超标行政处罚问题的探讨分析

2020-01-14王小雷

河南畜牧兽医 2020年5期

王小雷

（新乡市动物卫生监督所，河南新乡453000）

屠宰企业一头连着养殖，一头连着餐桌，对猪肉质量安全起着承上启下的把关作用。通过对屠宰企业开展猪肉水分抽检，能督促企业落实企业主体责任，严格实施肉品品质检验，对于提升猪肉质量，打击生猪注水等违法行为发挥着积极作用。但在实际执法实践中，畜牧部门在办理猪肉水分超标案件时，面临着适用法律不明确，界定不清晰，货值认定模糊等问题。笔者结合部分市县办理的猪肉水分超标案件，对其中涉及的处罚情形进行梳理总结，分析了适用法律的合理性和可行性，以供同行参考。

1 行政处罚面临的问题

1.1 适用法律不明确

对于猪肉水分检测超标的，如何处罚，有关法律法规等并没有明确规定，也没有具体的法律原文和引用条款。国家强制性标准《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）规定：猪肉的水分含量不得超过77%。《中华人民共和国标准化法》第二条规定：强制性标准必须执行，不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或提供。同时第三十七条规定：生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的，依照《中华人民共和国产品质量法》等法律、行政法规的规定查处。然而《生猪屠宰管理条例》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称“农产品质量安全法”）等法律法规都没有对水分超标处罚的具体规定，基层执法部门在办理此类案件时往往无从下手。

1.2 货值认定不清

执法实践中发现，猪肉经抽检水分超标的，对于货值的认定没有明确规定。比如抽检10 份猪肉，来自于不同的养殖场（检疫证不同），如果10 份猪肉中有3 份水分超标，货值是按检疫证上的生猪头数计算，还是只能代表3头生猪，目前没有明确的抽检技术规范和标准可参照。若货值按照3 头计算，则起不到对企业的打击震慑，若按照抽样基数计算，又没有法律依据或技术支撑，当事人一旦采取行政复议、诉讼等行政救济途径，执法部门将处于被动局面。

2 适用法律探讨

2.1 生猪屠宰管理条例

一是可适用《生猪屠宰管理条例》第二十五条第一款“屠宰生猪不符合国家规定的操作规程和技术要求”之规定进行处罚。此处的“国家规定的操作规程和技术要求”包括生猪屠宰有关法律法规、农业部公告以及屠宰产品质量、加工技术、生产管理等国家强制性标准。《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）关于“猪肉水分含量不得超过77%”的规定就属于国家强制性技术标准，因此，对于水分超标的可以依据《生猪屠宰管理条例》第二十五条进行处罚。二是可适用《生猪屠宰管理条例》第二十六条“生猪定点屠宰厂（场）出厂（场）未经肉品品质检验或经肉品品质检验不合格的生猪产品的”之规定进行立案处罚。《中华人民共和国农业农村部公告第10号》规定“生猪定点屠宰厂（场）应当按照国家规定的肉品品质检验规程进行检验。检验内容包括健康状况、传染性疾病和寄生虫病以外的疾病、注水或者注入其他物质等”。此处对“注水”的检验，应当按照《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）以及《鲜、冻片猪肉》（GB/9959.1-2001）中关于猪肉水分77%的标准实施。因此对于猪肉水分超标的，可视为肉品品质检验不合格，产品已经销售的，可依据《生猪屠宰管理条例》第二十六条进行处罚。

2017 年7 月15 日，河南省畜牧局对新乡辉县市风云食品有限公司监督抽检了12份猪肉样，经检测有2份猪肉样水分含量分别为77.7%和78.5%，超过国家水分限量标准。辉县市畜牧局依法立案查处，并依据《生猪屠宰管理条例》第二十六条作出“没收违法所得2 865.8 元、处货值2.5倍罚款、对负责人罚款1.5万元，总计25 030.3元罚款”的处罚决定。在该案中，违法货值是按照2头生猪的市场价格进行计算的。

2.2 农产品质量安全法

《农产品质量安全法》第三十三条第五款规定“不得销售其他不符合农产品质量安全标准的产品”，《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）作为国家强制性标准，也属于农产品质量安全标准范畴，因此对于水分超标的处罚，可适用《农产品质量安全法》第五十条规定进行处罚。然而根据《农产品质量安全法》第五十五条“生猪屠宰的管理按照国家有关规定执行”的规定，《生猪屠宰管理条例》属于特殊法，按照特殊法优于一般法的原则，建议畜牧部门对于水分超标的处罚，优先适用《生猪屠宰管理条例》。

2017年10月28日，河南省畜牧局对许昌市鑫汇肉类联合加工有限公司进行了突击检查，并对猪肉进行监督抽检，经检测共有4份猪肉水分超标。该企业违反了《农产品质量安全法》第三十三条第五款规定，许昌建安区畜牧局依据《农产品质量安全法》第五十条作出“没收违法所得5 110元，罚款3 000元”的处罚决定。此处可发现，《农产品质量安全法》相对《生猪屠宰管理条例》处罚程度轻。在该案中，违法货值是按照4头生猪的市场价格进行计算的。

2.3 关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定

对水分超标的处罚，也可适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条规定“生产经营者不得生产、销售不符合法定要求的产品。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值金额不足5 000元的，并处5万元罚款；货值金额5 000元以上不足1万元的，并处10 万元罚款等。”。同时对于“法定要求”的解释，国务院下发的（《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》若干问题的实施意见）（国质检法〔2007〕454 号）中指出“其中的法定要求，是指法律、法规、规章以及强制性标准等安全技术规范规定的涉及人体健康和生命安全的强制性要求”，而《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）作为国家强制性标准，也属于国家法定要求。因此对水分超标的处罚，也可适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。另外，相比较《生猪屠宰管理条例》和《农产品质量安全法》，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》处罚力度更大，震慑效果更强。

3 对策建议

3.1 明确适用法律法规

针对屠宰企业猪肉水分超标的，笔者建议可按《生猪屠宰管理条例》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等进行处罚。但仍亟需从国家层面制定有关法律法规，进一步明确细化水分超标处罚依据，如可通过修订《生猪屠宰管理条例》、制定《生猪屠宰质量管理规范》、完善《生猪屠宰产品品质检验规程》，将企业水分检验作为其中的一项重要内容，有条件的地方也可探索制定地方法规或者政府规章，明确细化处罚依据，为执法提供更加明确的法律保障。