领导权力、服务能力与结构设计——北极理事会的制度竞争力分析①

王晨光

二战后特别是冷战结束以来，为适应全球化的深入发展、满足相互依赖的管理要求，国际制度②国际制度是国际关系领域的核心概念之一，但这一概念一直充满争议，其与国际机制、国际组织的关系也莫衷一是。按照国际关系权威学者罗伯特·基欧汉的理解，国际制度是指设定职责、限制行动和塑造预期的一系列持续作用且相互关联的正式或非正式规则，具体包括政府间或非政府间国际组织、国际机制和国际惯例三种形式，参见Robert Keohane，International Institutions and State Power：Essays in International Relations Theory，Boulder：West view Press，1989，pp.4-5。可见，相较于国际组织和国际机制，国际制度是最为宽泛的一个概念，本文在使用这一概念时也持这一观点。如雨后春笋般兴起，成为当前国际社会演进的突出特征之一。但国际社会毕竟处于“无政府”状态，无法形成统一的立法和执法机构，随着国际制度密度增加、议题领域界限模糊以及行为主体范围扩大，制度碎片化问题日益凸显。③“碎片化”一词最早出现在国际法领域，后来国际关系学者也开始使用，是指在全球治理背景下，国际条约、国际组织等大量增加导致在某一领域出现了规则交织、重合甚至冲突的现象。相关研究参见 Frank Biermann，etc.，“The Fragmentation of Global Governance Architectures：A Framework for Analysis，”Global Environmental Politics，Vol.9，No.4，2009，pp.14-40；Fariborz Zelli and Harro van Asselt，“The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance：Causes，Consequences，and Responses，”Global Environmental Politics，Vol.13，No.3，2013，pp.1-13。作为全球治理的新兴议题，北极治理是探讨国际制度碎片化的绝佳范本。这一方面是因为北极地区法律性质复杂，相关制度散布于全球、区域、多（双）边和北极国家国内等不同层次，相互存在一定的管辖权冲突；另一方面则是受全球气候变化和经济全球化的影响，北极治理议题从传统的科学研究、环境保护逐渐“外溢”至油气开发、航道利用等领域，需要扩展既有制度的适用范围以及创建新的制度。在此情形下，碎片化成为北极治理制度体系的显著特征，也成为探讨相关问题的基本出发点。④近年来，有学者注意到了北极治理制度的碎片化问题并展开了一些讨论。如奥兰·扬认为北极各个议题领域的制度交叉融合，将形成“多维度北极治理集合”（multidimensional Arctic governance complex），参见 Oran R.Young，“If an Arctic Ocean treaty is not the solution，what is the alternative？”Polar Record，Vol.47，No.4，2011，pp.327-334；刘惠荣等从国际法不成体系出发，分析北极环境保护的法律冲突和解决路径，参见刘惠荣，杨凡：《北极生态保护法律问题研究》，知识产权出版社2010年版。

北极地区虽然无法建立类似于《南极条约》的整合性制度，但并不妨碍北极治理的顺利开展以及形成相关国际制度。目前，国际社会普遍将北极八国在1996年成立的北极理事会视为其中最重要的制度安排。⑤北极八国，即在北极圈以北拥有领土的俄罗斯、加拿大、美国、挪威、丹麦、芬兰、瑞典和冰岛。不过从现有研究成果看，学者们大多从北极治理快速变化的现状出发，关注北极理事会面临的问题，如权威性不足、开放性有限、只涉及低政治领域、缺乏资金支持等，进而提出相应的改进建议，⑥参见Timo Koivurova，“Limits and possibilities of the Arctic Council in a rapidly changing scene of Arctic Governance，”Polar Record，Vol.46，No.2，2010，pp.146-156；Oran R.Young，“Arctic Politics in an Era of Global Change，”Brown Journal of World Affairs，Vol.19，No.1，2012，pp.165-178；Torbj？rn Pedersen，“Debates over the Role of the Arctic Council，”Ocean Development and International Law，Vol.43，No.2，2012，pp.146-156；郭培清、孙凯：《北极理事会的“努克标准”和中国的北极参与之路》，载《世界经济与政治》2013年第12期，第118-139页；肖洋：《排他性开放：北极理事会的“门罗主义”逻辑》，载《太平洋学报》2014年第9期，第12-19页等。还很少对其缘何会成为北极治理中最重要的制度安排这一“常识”进行细致分析。既然北极理事会存在这么多的问题，为什么相对于其他制度会更具优势？随着北极治理进入“建章立制”的新阶段，北极理事会遇到了哪些新生制度的挑战？北极理事会采取了哪些改革措施，未来发展又面临着怎样的制约？本文将在汲取国际制度相关理论的基础上，尝试构建一个关于国际制度竞争力的分析框架，进而对这些问题做一探讨。

一、关于国际制度竞争力的分析框架

讨论国际制度竞争力，首先需要理解国际制度竞争。在国际制度碎片化加剧的背景下，两个甚至更多制度往往会围绕某一议题发生联系和互动。它们之间的关系无论是“合作以推进共同目标”还是“竞争以实现自身利益”，⑦Oran R.Young，The Institutional Dimensions of Environmental Change：Fit，Interplay，and Scale，Cambridge，Mass：MIT Press，2002，pp.83-138.很可能出现比较优劣进而“争胜”的现象，而“争胜”所具备和展现出来的能力就是国际制度的竞争力。国际制度竞争力是一个国际制度在相关制度体系中占据地位、发挥作用及获得支持的综合体现，与制度的领导权、有效性、合法性等紧密相关。一般而言，制度的领导权越大、有效性越高、合法性越强就越具竞争力，反之则可能走向衰败。鉴于此，本文将从领导国权力地位、公共服务能力和结构设计合理性三个维度，构建关于国际制度竞争力的分析框架。

（一）领导国权力地位

在“无政府”状态下，权力法则是支配国际社会的基本规律，每个国际制度也都建立在特定的权力结构基础之上。因此，权力特别是领导国的权力地位是国际制度形成和运行的重要前提，正所谓“当存在有效的领导时，制度谈判容易成功，反之则容易失败”。⑧Oran R.Young，“The Politics of International Regime Formation：Managing Natural Resources and the Environment，”International Organization，Vol.43，No.3，1989，pp.349-375.进一步来看，国际制度竞争力的背后其实是领导国权力地位的体现，正如现实主义所揭示的：国际制度是服务于大国权力的工具，是展现权力关系的竞技场；⑨John J.Mearsheimer，“The False Promise of International Institutions，”International Security，Vol.19，No.3，1994，pp.5-49.国际制度的产生和维持都依赖于一个权力中心，霸权国的衰落将导致相应国际制度的衰落。⑩罗伯特·吉尔平著，杨宇光等译：《全球政治经济学——解读国际经济秩序》，上海世纪出版集团2006年版，第86页。

领导国在国际制度中的权力地位具体表现在三个方面。一是政治动员力，即领导国说服其他国家支持和参与某一国际制度的能力。这取决于领导国在国际社会中的盟友、伙伴等政治关系网络，如美国在二战后领导的以联合国为核心的国际制度建设，就是源自其与所有反法西斯国家在战时形成的良好关系。二是政治强制力，即领导国采取强制手段来塑造和管理国际制度的能力。这是大国权力的基础性要素，如20世纪60年代中后期布雷顿森林体系的维持，很大程度上就是由于美国强迫欧洲国家继续持有美元储备。三是观念影响力，即领导国的价值理念和专业知识被他国接受和认可的能力。很多国际制度的创建与改革都需要“智识领导者”（intellectual leader），⑪Oran R.Young，“Political Leadership and Regime Formation：On the Development of Institutions in International Society，”International Organization，Vol.45，No.3，1991，pp.281-308.如日本之所以能领导《京都议定书》的商定，很大程度上缘于其环保知识、理念等走在世界前列。

需要注意的是，由于有的国际制度不止存在一个领导国，因此这些制度的存亡兴衰还取决于其领导国之间的关系。若这些领导国能够形成合力，制度可以保持生命力；如领导国之间充满纷争，则制度面临衰败的风险。例如，法国和德国在二战后从百年宿敌转变为亲密伙伴，从而共同领导了欧洲一体化进程，推动了欧共体及欧盟的发展建设。反观之，正是由于中国和日本在东亚合作问题上存在分歧，导致东亚“10+3”机制无法顺利过渡到更高水平的东亚峰会乃至东亚经济合作组织，东亚地区的整合步履维艰。⑫李巍：《东亚经济地区主义的终结？制度过剩与经济整合的困境》，载《当代亚太》2011年第4期，第5-32页。

（二）公共服务能力

除领导国权力地位之外，国际制度的竞争力在很大程度上还取决于其公共服务能力。按照自由主义的观点，国际制度的成立、运行虽然需要权力支持，但也是国际合作的产物，因为所有参与国都对合作具有共同需求。同时，国际制度在成立之后就很难被个别国家所左右，可以在国际社会中独立发挥作用，为促进国际合作提供新的机会。⑬See Robert O.Keohane and Lisa L.Martin，“The Promise of Institutionalist Theroy，”International Security，Vol.20，No.1，1995，pp.39-51；罗伯特·基欧汉著，苏长和等译：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，上海人民出版社2006年版。这使国际制度具有双重性质：一方面是权力和利益分配的非中性，领导国可以用来服务私人战略目标并形成“制度霸权”；⑭See Robert Jervis，“Realism，Neoliberalism，and Cooperation：Understanding the Debate，”International Security，Vol.24，No.1，1999，pp.42-63；门洪华：《霸权之翼：美国国际制度战略》，北京大学出版社2005年版。另一方面则有利于所有参与者的共同利益，可在国际社会中发挥公共服务的功能。⑮Oran R.Young，International Cooperation：Building Regimes for Natural Resources and the Environment，Ithaca：Cornell University Press，1989，p.21.当前，以民族国家为主的国际行为体都秉持理性的价值取向，因而国际制度提供公共服务的数量和质量是评判其有效性的关键指标。⑯国际制度的有效性是个多维度的、见仁见智的概念，国内外很多学者对此都有论述。参见王明国：《国际制度研究的新进展：制度有效性研究综论》，载《教学与研究》2010年第12期，第41-49页。一个能提供大量高质量公共服务的国际制度往往会得到成员国的欢迎和支持，从而在制度竞争中具备优势；反之则会被成员国抛弃，难逃衰败的命运。

对于国际制度的公共服务功能，李巍做了如下概括：第一，提供信息渠道。信息是国家决策的依据，而国际制度为所有参与者提供了信息交流的平台。这些信息不仅包括他国的利益取向和行为偏好，也包括经济、环境、卫生等领域的专业知识，这为国际合作提供了基本前提。第二，确立行为规范。国际制度为所有成员国提供了一定的规则规范，有利于增加国际行为的确定性和可预期性。另外，联合国、WTO等国际制度还具备监督和惩罚功能，这进一步推动了国际社会从“丛林世界”迈向“规则世界”。第三，组织集体行动。国际合作是一种典型的集体行动，但在国际社会“无政府”状态下很难有效推进。对此，国际制度可通过提供互惠机制吸引成员参与，鼓励集体行动；也可通过监督机制和惩罚机制防止“搭便车”，解决“集体行动的困境”。第四，直接参与治理。除上述功能外，一些机制化程度较高的国际制度，如联合国、欧盟等，已经能够像主权国家一样直接参与国际公共事务的治理，并在特定议题领域表现出主权国家所不具备的专业性、合法性等优势。⑰李巍：《国际秩序转型与现实制度主义理论的生成》，载《外交评论》2016年第1期，第31-59页；李巍：《制度之战：战略竞争时代的中美关系》，社会科学出版社2017年版，第58-63页。

（三）结构设计合理性

国际制度的结构设计主要包括成员结构和权利结构两个方面，二者的合理性程度直接决定着制度的合法性水平，进而影响着制度的竞争力。国际制度的成员结构首先体现为成员规模，这个规模必须适度：规模过大容易导致“搭便车”现象和高昂的谈判成本，从而造成“集体行动的困境”，降低制度的运行效率；规模过小则无法产生足够的影响力，很难在国际治理中发挥作用，同时也可能因为参与性不足而陷入“合法性赤字”。⑱Vivien Collingwood and Louis Logister，“State of the Art：Addressing the INGO‘Legitimacy Deficit’，”Political Studies Review，Vol.3，No.2，2005，pp.175-192.例如，联合国有193个成员国，这使其具有极高的代表性和合法性；但最关键的安全理事会仅由5个常任理事国和10个非常任理事国构成，以保证在维护国际安全与和平方面的工作效率。除成员规模外，成员结构的合理性还涉及成员国的地理、能力等特征是否与国际制度的职能相匹配。比如，国际联盟是一战后维护世界和平与安全的重要制度设计，但其首倡者、当时已跻身世界大国行列的美国却没有加入，这大大削弱了国联的能力，致其未能阻止二战的爆发。⑲王玮：《跨越制度边界的互动——国际制度与非成员国关系研究》，上海人民出版社2012年版，第68页。

国际制度的权利结构主要指成员之间的权力和利益分配，这种分配必须保证一定的公平性。正如玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）所言，领导国在设计国际制度时，需要考虑其他参与国的权力和利益，因为制度的合法性最终取决于他者的承认。⑳Martha Finnemore，“Legitimacy，Hypocrisy and the Social Structure of Unipolarity，”World Politics，Vol.61，No.1，2009，pp.58-85.因此，在一个国际制度中，领导国不应垄断决策权力和利益分配，而是要通过限制自身行为和提供稳定秩序来换取其他成员的接受。㉑G.Jhon Ikenberry，“Institutions，Strategic Restraint，and the Persistence of American Postwar Order，”International Security，Vol.23，No.3，1998，pp.43-78.比如，在创建国际货币基金组织（IMF）时，如果按照成员国的出资份额计算，美国将获得60%的投票权。但为了吸引更多国家参与并得到它们的支持，美国设置了基本投票权制度，并将自身的投票权限制在30%。㉒Randall W.Stone，Controlling Institutions：International Organizations and the Global Economy，New York：Cambridge University Press，2011，p.19.根据这一设计，IMF所有参与国都获得了等量的基本投票权，这增强了权利结构的合理性，进而提升了制度的合法性。㉓刘铁娃：《霸权地位与制度开放性：美国的国际组织影响力析探（1945-2010）》，北京大学出版社2013年版，第108-109页。与之相对，亚洲开发银行（ADB）自成立以来，一直受美、日主导并由日本垄断行长职位，中国很难发挥应有的作用。2011年，中国超过日本成为世界第二大经济体，可美、日依然无视亚洲经济版图的重大变化，拒绝对ADB进行变革，这直接导致中国在2014年创建了亚洲基础设施投资银行（AIIB）。

总之，国际制度的兴盛与衰朽，很大程度上受到了三方面因素的影响：一是领导国权力地位的变化，二是公共服务能力的大小，三是结构设计合理与否。需要说明的是，这三个维度不一定会同时发挥作用，在现实中也并非总是协调一致，如一个结构设计不合理的制度可能因领导国是超级大国而颇具竞争力，或一个结构设计合理的制度可能因公共服务能力不足而濒临衰朽，但总体上仍可作为观察国际制度竞争力的核心指标。

二、北极理事会的制度竞争力分析

受全球气候变暖的影响，近年来北极地区呈现出了环境恶化和经济机会反向上升的局面，这使北极事务的规模和特征经历着前所未有的变化。同时，国际社会开始“重新发现北极”，在政府力量和非政府力量相互影响、域内因素和域外因素相互交织的过程中，北极治理正变得日益复杂。㉔孙凯：《机制变迁、多层治理与北极治理的未来》，载《外交评论》2017年第3期，第109-129页。北极地区具有多元的治理主体、多样的治理议题，形成了包括全球、区域、次区域、北极国家国内等多个层次，涉及科学研究、环境保护、资源开发、航道利用等不同领域的制度体系。在北极治理制度体系中，北极理事会及其前身《北极环境保护战略》（Arctic Environmental Protection Strategy，以下简称AEPS）显得最具竞争力，可根据前文构建的分析框架进行考察。

（一）北极理事会的领导国权力地位

1996年9月，北极八国的政府代表在加拿大的渥太华（Ottawa）签署了《关于成立北极理事会的宣言》（以下简称《渥太华宣言》），决定在AEPS的基础上成立北极理事会。北极理事会是北极地区第一个政府间高层论坛，北极八国的全部“背书”使之具备了其他区域性制度无法比拟的权威性。就八国在其中的关系而言，虽然各国综合实力差距巨大，且俄罗斯和其他七国分属不同的安全体系，但在形式上实现了平等、共同的领导。首先，按照《渥太华宣言》，北极理事会在决策时奉行成员国协商一致原则，㉕Arctic Council，“Declaration on the establishment of the Arctic Council，”September 19，1996，https：//oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.这使八国无论大小，都对理事会的决定拥有一票否决权。其次，北极理事会实行轮值主席国机制，轮值主席国按照加拿大、美国、芬兰、冰岛、俄罗斯、挪威、丹麦、瑞典的顺序产生，每届任期两年，实现了对领导权的有序分享。

北极八国在形式上平等分享领导权，极大地保证了北极理事会的顺利运行。然而，这并不意味着八国在北极理事会及AEPS的创设和运行过程中发挥了同样的作用，更不能说它们之间没有分歧和斗争。先就AEPS而言，其在很大程度上是芬兰政府创新意识和不懈努力的结果。㉖董跃、陈奕彤、李升成：《北极环境治理中的软法因素：以北极环境保护战略为例》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版）2012年第1期，第17-22页。1988年底，由于美苏关系的改善、既有国际条约的缺失、加强北极科考的需要以及对北极环境恶化的感知，芬兰凭借其沟通东西方的政治动员力和在北极事务上的观念影响力，与其他七个北极国家开展磋商并提出了建立多边合作机制的倡议。㉗David Vanderzwaag，Rob Huebert and Stacey Ferrara，“The Arctic Environmental Protection Strategy，Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives：Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters，”Denver Journal of International Law and Policy，Vol.30，No.2，pp.131-171.在得到积极反馈后，芬兰于1989年9月召集八国的政府代表在其北部城市罗瓦涅米（Rovaniemi）召开了第一次北极环境保护协商会议，就加强北极环境合作达成了初步共识。㉘Esko Rajakoski，“Multilateral Cooperation to Protect the Arctic Environment：The Finnish Initiative，”in Thomas R.Berger，etc（eds.），The Arctic：choices for peace and security，Vancouver：Gordon Soules Book Publishers，1989，p.58.1991年6月，北极八国的政府代表再次齐聚罗瓦涅米，举行了第一次北极环境保护部长会议，发表了《北极环境保护宣言》并签署了AEPS。

相较于AEPS的顺利签署，北极理事会的成立充满了波折。1989年11月，即第一次北极环境保护协商会议召开后不久，加拿大总理布莱恩·马尔罗尼（Brian Mulroney）就提议建立北极理事会。随后，加拿大政府提出建设草案，开始与其他北极国家共同探讨这一问题。㉙E.C.H.Keskitalo，Negotiating the Arctic：The Construction of an International Region，New York&London：Routledge，2004，pp.67-68.作为首倡者，加拿大主张北极理事会应是一个实体，且能够处理环境保护、经济发展及海洋政策等广泛的事务。但美国挟冷战胜利之余威，不愿加入任何限制性机制并回避一切有关经费的承诺，认为在议题和机制化方面都应保持最小化。㉚Evan T.Bloom，“Establishment of the Arctic Council，”The American Journal of International Law，Vol.93，No.3，1999，pp.712-722.经过多轮谈判，加拿大付诸很大努力并做出一定让步，八国终于就以AEPS为基础成立北极理事会达成共识。㉛Ron Huebert，“New directions in circumpolar cooperation：Canada，the arctic environmental protection strategy，and the arctic council，”Canadian Foreign Policy Journal，Vol.5，No.2，1998，pp.37-57.不过，美加之间的分歧直接导致北极理事会延续了AEPS的软法性和“低政治”性，而缺乏美国这一超级大国的支持也使北极理事会在成立初期不具备足够的政治影响力。㉜在《渥太华宣言》签字仪式之前，美国宣布将不派国务卿出席，这一举动导致俄罗斯、挪威和丹麦也都没有派出部长级官员，使北极理事会的政治重要性打了折扣。随后一段时期，美国政府并不重视北极理事会，在2011年希拉里·克林顿参加努克部长会议之前，美国国务卿没有参加过理事会部长会议。参见 Torbj？rn Pedersen，“Debates over the Role of the Arctic Council，”Ocean Development and International Law，Vol.43，No.2，2012，pp.146-156。

（二）北极理事会的公共服务能力

在北极八国签署AEPS之前，北极环境保护领域并非制度“真空”。据统计，当时已有26个全球性公约可适用于这一问题，如《联合国海洋法公约》（1982年）、《保护臭氧层维也纳公约》（1985年）、《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》（1989年）等。㉝Donald R.Rothwell，“The Arctic Environmental Protection Strategy and International Environmental Cooperation in the Far North，”Yearbook of International Environmental Law，Vol.6，No.1，1996，pp.65-105.在区域层面，也存在《斯瓦尔巴德条约》（1920年）、《保护北极熊协定》（1973年）等多边条约，以及美苏《保护北极候鸟及其生存环境协议》（1976年）、美加《保护驯鹿群协议》（1987年）等双边条约。然而，在北极环境问题日益严峻并呈现出跨界性特征的情况下，这些制度要么缺乏针对性和专业性，要么只涉及特定问题或有限区域，北极治理急需AEPS这样专门性、整体性的环境制度。㉞王晨光：《路径依赖、关键节点与北极理事会的制度变迁——基于历史制度主义的分析》，载《外交评论》2018年第4期，第54-80页。1996年9月，机制化程度更高的北极理事会吸收了AEPS，并将议题范围从单纯的环境保护扩展到可持续发展，㉟Arctic Council，“Declaration on the establishment of the Arctic Council，”September 19，1996，https：//oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.从而具备了提供更多更高质量公共服务的能力。

北极理事会在这一时期的公共服务能力包括三个方面。第一，提供信息渠道。作为北极地区第一个政府间高层论坛，北极理事会最重要的服务功能就在于为北极八国及其他参与方搭建了沟通、交流的平台。这一功能主要通过定期会议机制，即两年一次的部长会议和一年两次的高官会议来实现，其中前者是北极理事会的最高决策机构，后者是主要质询机构。此外，为了实现环境保护和可持续发展的工作目标，北极理事会设有北极监测与评估（AMAP），北极海洋环境保护（PAME），突发事件预防、准备和响应（EPPR），北极动植物保护（CAFF），可持续发展工作组（SDWG）和消除北极污染行动计划（ACAP）等6个工作组㊱参见北极理事会官网，http：//www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/working-groups。和若干任务组。㊲参见北极理事会官网，http：//www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces。它们都具有极强的专业性，并通过科学研究、考察和评估等发布研究报告，为北极八国和国际社会提供了必要的信息。第二，组织集体行动。在提供信息渠道的同时，北极理事会还具有一定的组织行动能力。从其运行机制看，部长会议就重大事项做出决策后，高官会议将指导各工作组和任务组以具体项目的形式进行落实。这些项目可以团结所有有意愿参与的国际行为体，从而促进国际北极科学合作。第三，确立行为规范。按照《渥太华宣言》，北极理事会是一个“决策塑造”（decision-shaping）型的软机制，部长会议通过的文件都是宣言而非法律文件。这些文件虽然不受国际法有约必守原则的支配，但受诚信原则和禁止反言原则的支持，㊳Hartmut Hillgenberg，“A Fresh Look at Soft Law，”European Journal of International Law，Vol.10，No.3，1999，pp.499-515.各参与主体也不可忽视。

（三） 北极理事会结构设计的合理性

除具备有力有序的领导权和能够提供高质量的公共服务外，北极理事会及AEPS的结构设计也较为合理。总体来看，二者虽都强调北极八国的主导地位，但也在很大程度上考虑到了北极原住民和域外国家对北极治理的作用和贡献。先就AEPS而言，其成立时就将3个北极原住民组织，即因纽特人北极圈理事会（the Inuit Circumpolar Council）、北欧萨米人理事会（Nordic Saami Council）和苏联北方少数民族协会（USSR Association of Small Peoples of the North）设为观察员，并允许它们一起参与决策过程，以示对原住民的尊重和保护。㊴Håken R.Nilson，“Arctic Environmental Protection Strategy（AEPS）：Process and organization，1991-1997：An assessment”，Norwegian Polar Institute，1997，https：//brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/173498.APES的观察员还包括德国、波兰、英国等3个域外国家，以及联合国欧洲经济委员会（UNECE）、联合国环境规划署（UNEP）、国际北极科学委员会（IASC）等3个国际组织。它们在其中的权利和影响虽然相对有限，但它们的参与增强了AEPS的合法性，使之具备了一定的全球性倾向。

北极理事会在全盘继承AEPS成员结构的基础上，进一步将其划分为正式成员、永久参与者和观察员三个等级，并明确了各自的权利范围。其中，正式成员为北极八国，是北极理事会的核心，享有对理事框架下所有问题的决定权。永久参与者是6个北极原住民组织，㊵北极理事会成立之时，将AEPS的3个原住民组织设为永久参与者，到2000年时增加到6个，并在此后保持了这个规模。它们是：因纽特人北极圈理事会、萨米人理事会（the Saami Council）、俄罗斯北方原住民协会（Russian Association of Indigenous Peoples of the North）、阿留申国际协会（Aleut International Association）、北极阿萨巴斯卡协会（Arctic Athabaskan Council）和哥威迅国际协会（Gwich'in Council International）。参见北极理事会官网，http：//www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/permanent-participants。有权参与北极理事会的所有活动和讨论，理事会的决议也应事先咨询它们的意见，但不享有投票权。观察员向所有有助于北极理事会的域外国家、政府间组织及非政府组织开放，但需提交申请并得到北极八国的一致同意。㊶Arctic Council，“Declaration on the establishment of the Arctic Council”，September 19，1996，https：//oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85。观察员可以列席会议、参与讨论和提出建议，但没有表决权，理事会的决议也不必事先咨询它们的意见（见图1）。北极理事会的“等级差序结构”，㊷陈玉刚、陶平国、秦倩：《北极理事会与北极国际合作研究》，载《国际观察》2011年第4期，第17-23页。既通过集中领导权确保了制度的有效运行，又通过接纳其他行为体提升了参与度和合法性，使其“从一个地区性组织发展成为全球最有吸引力的论坛之一”。㊸刘仲华、商璐：《中国成为北极理事会正式观察员》，《人民日报》2013年5月16日第22版。

图1：北极理事会的组织结构

三、近年来北极理事会遭遇的制度竞争

综上可见，正是得益于北极八国比较有序的领导、能够提供较高质量公共服务以及结构设计较为合理，北极理事会在北极治理制度体系中占据了核心地位。但2007年8月发生“插旗事件”㊹2007年8月，俄罗斯国家科考队在北冰洋进行大陆架地质调查时，将一面钛合金国旗插到了北极点附近4200多米深的北冰洋底。由于俄罗斯在2001年便向联合国大陆架界限委员会（CLCS）提交了关于北冰洋中部地区200海里外大陆架的划界申请，但一直因证据不足而未获批准，因而此举具有在争议地区宣示主权的意味，立即引起其他北极国家的强烈反对和国际社会的持续关注。之后，随着北极议题向“高政治”领域持续外溢、北极八国间的分歧矛盾逐渐显现以及域外国家参与北极事务的不断深化，北极理事会软法性、“低政治”性、开放性有限等问题逐渐暴露出来。针对这些问题，一些“应景”的新制度应运而生，如北冰洋五国㊺北冰洋五国，指不仅在北极圈内拥有领土，而且在北冰洋沿岸拥有领土的俄罗斯、加拿大、美国、丹麦和挪威。发起的北冰洋会议（Arctic Ocean Conference），冰岛创设的北极圈论坛（Arctic Circle Forum）等，从而与北极理事会形成了制度竞争。

（一）北冰洋会议及其制度竞争力分析

北冰洋会议诞生于2008年，是北冰洋五国为应对愈演愈烈的北极主权争端而创设的协商机制。由于北极地区缺乏像《南极条约》这样的法律体系以及南极条约协商会议这样的管理机构，北极国家特别是北冰洋五国大多从本国利益出发，对北极地区的岛屿归属、海洋和大陆架划界、航道法律地位等提出主权诉求。这些诉求不免存在重叠和竞争，因而形成了北极主权争端问题（见表1）。这些问题在冷战及冷战结束后一段时期曾被抑制，但受全球变暖影响，北极资源、航道等经济价值日益显现，“北极争夺战”也拉开了帷幕。㊻Scott G.Borgerson，“Arctic Meltdown：The Economic and Security Implications of Global Warming，”Foreign Affairs，Vol.87，No.2，2008，pp.63-77.对此，北极理事会因《渥太华宣言》明确将政治、安全议题排除在外而无能为力，㊼Arctic Council，“Declaration on the establishment of the Arctic Council，”September 19，1996，https：//oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.五国不得不另辟蹊径，召开北冰洋会议进行对话和磋商。

表1：北极主权争端问题概览

2007年10月，出于对“插旗事件”的回应，北冰洋五国在挪威首都奥斯陆举行高官会议，对现有国际法框架特别是《联合国海洋法公约》在北极地区的适用进行非正式磋商。2008年5月，应丹麦政府邀请，五国政府代表在格陵兰的伊卢利萨特（Ilulissat）召开了首届北冰洋会议，讨论北极主权争端、海洋安全、联合搜救等问题，并在会后发表了《伊卢利萨特宣言》。从《宣言》内容看，五国首先声明它们拥有对北冰洋的大部分主权、主权权利和管辖权，在应对北极新机遇和新挑战方面处于特殊地位并扮演着管理者的角色；其次，五国承诺在《联合国海洋法公约》的框架内有序解决争端，同时明确表示不需要建立新的国际法律机制来治理北冰洋；再次，五国强调海洋安全合作的重要性，提议通过国际海事组织（IMO）强化既有措施并形成新的合作机制。㊽Arctic Ocean Conference，“The Ilulissat Declaration，”May 27-29，2008，http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.2010年3月，为进一步加强协调，五国在加拿大魁北克省的切尔西（Chelsea）召开了第二届北冰洋会议。这是一次闭门会议，没有发表任何宣言或声明，但从会议总结情况看，很大程度上重申了《伊卢利萨特宣言》的内容。㊾杨剑：《北极治理新论》，时事出版社2014年版，第156-157页。

北冰洋会议主要涉及北极主权争端、海洋安全等问题，在功能上与北极理事会是互补关系。但当时北极政治、安全问题凸显，北冰洋会议在一定程度上冲击了北极理事会的地位。然而，由于北冰洋会议主权性、排他性的结构设计不符合北极治理的发展趋势，无法得到其他行为体的支持，因而只召开了两届便难以为继。最激烈的反对声来自被“撇下”的瑞典、芬兰和冰岛。三国强调，五国“另起炉灶”的做法破坏了北极理事会这一处理北极问题的主要架构，损害了它们的权利和利益。㊿Nordic nations criticize Canada for Arctic snub，Desert News，March 30，2010，https：//www.deseretnews.com/article/700020630/Nordic-nations-criticize-Canada-for-Arctic-snub.html.冰岛更是断言，北冰洋会议如果成为处理北极事务的正式平台，北极八国之间的团结必将瓦解。[51]Ministry for Foreign Affairs of Iceland，“A Parliamentary Resolution on Iceland’s Arctic Policy，”May 5，2011，https：//eng.utanrikisraduneyti.is/media/nordurlandaskrifstofa/A-Parliamentary-Resolutionon-ICE-Arctic-Policy-approved-by-Althingi.pdf.在此情形下，就连出席第二届北冰洋会议的美国国务卿希拉里·克林顿也认为，会议没有将所有的利益攸关方都包括进来，未能展现出北极国家的协作能力，而是制造了新的分歧。[52]“Canada Gets Cold Shoulder at Arctic Meeting，”The Star，March 29，2010，https：//www.thestar.com/news/canada/2010/03/29/canada_gets_cold_shoulder_at_arctic_meeting.html.抗议声还来自在北极事务上享有特殊地位的原住民。如因纽特人北极圈理事会认为，北冰洋会议讨论北极主权问题，却将世代生活于此的原住民排除在外，这侵犯了他们的主权权利。于是，因纽特人强调自己的主权、自治权和自决权，并出台了《北极圈因纽特人北极主权宣言》。[53]Inuit Circumpolar Council，“A Circumpolar Inuit Declaration on Sovereignty in the Arctic，”April 28，2009，http：//www.inuit.org/fileadmin/user_upload/File/declarations/ICC_Sovereignty_Declaration_2009_pages.pdf.此外，北冰洋五国声称无需建立新的北极治理机制，实际是想维持自身的优势地位和特殊权利，因而遭致国际社会的普遍质疑。

（二） 北极圈论坛及其制度竞争力分析

“插旗事件”不仅挑起了北极国家间的主权争端，也使国际社会重新评估北极的潜在价值。在此背景下，域外国家对北极事务兴趣渐浓，其中既有英国、德国、法国、日本等较早涉足的国家，也有中国、韩国、印度、新加坡等新加入的国家（见表2）。不过，出于“域内自理化”的考量，北极国家对域外国家的参与一直持排斥态度，这使北极理事会的开放性比较有限。[54]2013年之前，北极理事会正式观察员中的域外国家只有英国、法国、德国、波兰、荷兰和西班牙。面对越来越多域外国家的观察员申请，北极理事会2011年努克（Nuuk）部长会议出台了《北极高官报告》，对观察员的准入门槛、职责权限及评估标准等予以明确规定。[55]“Framework for Strengthening the Arctic Council”，Annexes 1 to Senior Arctic Officials（SAO）Report to Ministers，Nuuk，Greenland，May 2011，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1535/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf？sequence=1&isAllowed=y.2013年基律纳（Kiruna）部长会议虽然接纳中国等6国为正式观察员，但同时也制订了《观察员手册》，其中有条款称对不遵守规定的观察员可采取暂停席位、驱逐代表等措施。[56]“Arctic Council Observer Manual”，Annexes 2 to Senior Arctic Officials’Report to Ministers，Kiruna，Sweden，May 15，2013，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/848/MM08_Kiruna_SAO_Report_to_Ministers_Final_formatted.pdf？sequence=1&isAllowed=y.由此可见，北极理事会一定程度上依然遵循“门罗主义”逻辑，实行排他性开放，很多域外国家对此不甚满意。

在北极理事会中受到限制的域外国家和被北冰洋会议排除在外的芬兰、瑞典、冰岛及北极原住民组织联合起来，形成了建立开放、包容的治理制度的需求。因此，当2013年4月冰岛总统格里姆松（Grimsson）宣布将成立开放性的北极圈论坛，通过汇聚尽可能多的行为体来加强政策制定过程时，[57]Robert Webb，“Iceland president sounds climate alarm demanding global attention，action at NPC Luncheon，”The National Press Club，April 15，2013，http：//www.press.org/news-multimedia/news/iceland-president-sounds-climate-alarm-demanding-global-attention-and-action.立即引起广泛关注和响应。2013年10月，首届北极圈大会在冰岛首都雷克雅未克召开，超过35个国家和国际组织的政要、学者、企业家以及原住民代表等1200余人围绕气候变化、北极安全、环境保护、资源开发、原住民权利等问题展开对话协商。[58]Arctic Circle，“2013 Assembly，”http：//www.arcticcircle.org/assemblies/2013.此后，北极圈大会于每年10月在雷克雅未克召开，规模越来越大，吸引了法国总统奥朗德、联合国秘书长潘基文等政要出席并发表演讲。中国对之也高度重视，在2015年第三届大会的开幕式上，王毅外长发表了视频致辞，张明副外长出席并在专题会议上发表了关于中国参与北极治理的主旨演讲。除年度大会外，北极圈论坛还在世界其他地方组织专业性论坛，如2015年在阿拉斯加和新加坡讨论航运和港口、亚洲国家的北极参与和海事问题，2016年在格陵兰和魁北克聚焦北极地区的经济发展和可持续发展等。

表2：部分域外国家参与北极事务概况

作为一个开放、民主的制度安排，北极圈论坛涉及议题广泛，参与主体多元，已成为关于北极未来发展最大的国际对话与合作网络。[59]Arctic Circle，“About，”http：//www.arcticcircle.org/about/about/.这对北极理事会造成了一定的压力，甚至被称为北极理事会的“榻旁之虎”。[60]郭培清：《北极圈论坛：北极理事会的“榻旁之虎”？》，载《世界知识》2013年第21期，第40-41页。但从领导权力、服务能力和结构设计这三个维度看，北极圈论坛只能作为北极理事会的补充而存在，尚不可能取而代之。首先，北极圈论坛虽由冰岛政府推动并由其前总统担任主席，但作为一个只有33万人口的小国，冰岛在国际社会和北极事务上的影响力都比较有限。同时，北极圈论坛的定位也是非营利、超党派的组织，[61]Arctic Circle，“About，”http：//www.arcticcircle.org/about/about/.因而不具备北极理事会那样的官方权威。其次，北极圈论坛尽管组织架构完备，设有主席、荣誉委员会、咨询委员会以及秘书处等，[62]参见 Arctic Circle，“Board，”http：//www.arcticcircle.org/about/board；“Secretariat”，http：//www.arcticcircle.org/about/secretariat/.可从实际提供的公共服务看，除搭建了广阔的交流平台外，并不具备确立行为规范、组织集体行动等能力，无法很好地满足当前北极治理的需要。再次，北极圈论坛开放、多元、平等的结构设计，一方面有助于赢得广泛的参与和支持，另一方面却使之沦为议而不决的“清谈馆”，很难实现“加强政策制定过程”的初衷。

四、北极理事会的改革措施及其面临挑战

北冰洋会议和北极圈论坛，是相关国家在北极局势发生快速变化的背景下，针对北极理事会的不足之处和北极治理的现实需要而创设的新制度。它们虽然给北极理事会造成了不小的冲击和压力，但由于在领导国权力地位、公共服务能力以及结构设计合理性等三个方面无法平衡兼顾，因而没能撼动北极理事会在北极治理制度体系当中的核心地位（见表3）。当然，一方面是因为这些制度的竞争力有限，另一方面北极理事会在冲击之下也主动采取了一系列改革措施，进一步维持并增强了自身的制度竞争力。

（一）北极理事会采取的改革措施

根据本文构建的分析框架，北极理事会的改革措施也可从领导国权力地位、公共服务能力以及结构设计合理性三个方面进行考察。

第一，北极八国就改革北极理事会达成共识，并加强了制度内的沟通和协调。自2004年北极理事会发布《北极气候影响评价》，呼吁对日益频繁的北极资源开发活动加强管理以来，相关国家就将强化北极理事会的职能视作最为可行的方案。2007年“插旗事件”之后，各国的认识更加明确，当年的高官会议就讨论了“北极理事会的未来”的提案，正式将加强和改革北极理事会列入议程。[63]孙凯、郭培清：《北极理事会的改革与变迁研究》，《中国海洋大学学报》（人文社科版）2012年第1期，第5-8页。2009年，北极理事会特罗姆瑟（Tromso）部长会议再次强调了改革的必要性，并决定进一步加强整合以使其有能力完成目标职能。同时，为增进八国的政策沟通，还决定在既有的部长会议和高官会议的基础上，自2010年起隔年举办一次副部长级会议。[64]Arctic Council，“Tromso Declaration，”April 29，2009，http：//library.arcticportal.org/1253/1/Tromsoe_Declaration-1.pdf.在此期间，北极八国之间虽因北冰洋五国单独召开北冰洋会议而出现嫌隙和分化，但北冰洋会议只召开了两届便在国际舆论的压力下难以为继，迫使五国回到北极理事会的框架之内。2011年5月，以美国国务卿首次出席北极理事会部长会议为标志，北极八国就加强北极理事会以使之成为最重要的北极治理制度达成一致。[65]程保志：《试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略》，载《国际论坛》2013年第3期，第43-49页。

表3：北极理事会、北冰洋会议与北极圈论坛的制度竞争力对比

第二，提升北极理事会的公共服务能力，同时拓展公共服务范围。根据《渥太华宣言》，北极理事会被定性为政府间高层论坛，因而其成立初期主要是为各方提供信息交流平台。但随着北极治理日益多元化、复杂化，确立行为规范和组织集体行动变得愈发紧迫，北极理事会也加强了这两方面的服务能力。就前者而言，北极理事会突破“软法性”限制，展现出立法功能，先后出台了《北极海空搜救协议》（2011年）、《北极海洋油污预防与反应合作协定》（2013年）和《加强国际北极科学合作协议》（2017年）三份具有法律约束力的文件，实现了从“软法”模式向“软硬并行”模式的转变。就后者而言，北极理事会一改之前由轮值主席国设置临时秘书处的做法，于2013年1月在挪威特罗姆瑟成立了常设秘书处，初步具备了由权力机构（部长会议）、执行机构（高官会议）及日常行政机构（常设秘书处）组成的三级架构，从外在功能形态上看已与国际法意义上的国际组织并无二致。[66]肖洋：《排他性开放：北极理事会的“门罗主义”逻辑》，载《太平洋学报》2014年第9期，第12-19页。

除加强和完善运行模式外，北极八国也积极拓展北极理事会的服务范围。例如，为更好地迎接北极“开发时代”的到来，北极理事会在2013年基律纳部长会议上成立了环北极商业论坛（Circumpolar Business Forum），2014年3月的高官会议决定将其进一步升级为北极经济理事会（Arctic Economic Council）。2014年9月，北极经济理事会正式成立，其主要工作为推动北极商业活动和负责任经济开发，[67]参见北极经济理事会官网，https：//arcticeconomiccouncil.com/about-us/#collapse-7.同时也为北极理事会提供咨询。[68]Arctic Council，“Agreement on Arctic Economic Council，”March 27，2014，http：//www.arcticcouncil.org/index.php/en/resources/news-and-press/news-archive/860-agreement-on-arctic-economiccouncil.再如，北极理事会出台《北极海空搜救协议》后，由于负责搜救任务的主要是各国的军事（如陆海空军）和准军事（如海岸警卫队）部门，因而为北极军事合作提供了条件。2012年4月，北极八国的军方领导人在加拿大某军事基地首次聚会，讨论了北极非传统安全问题。[69]《北极八国军方首脑首次碰头》，凤凰网，2012年4月15日，http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2012_04/15/13894488_0.shtml.2015年10月，八国宣布成立北极海岸警卫队论坛（Arctic Coast Guard Forum），以进一步加强北极海事安全合作。[70]Rebecca Pincus，“The Arctic Coast Guard Forum：A Welcome and Important Step，”Arctic Yearbook 2015，p.389，https：//www.arcticyearbook.com/images/Articles_2015/commentaries/COMM_R_Pincus.pdf.

第三，在强化既有权利结构的基础上大幅扩容，使成员结构更趋合理。正如前文所言，北极理事会实行“等级差序结构”，由8个成员、6个永久参与者和若干观察员组成。这一结构虽然存在一定缺陷，但很大程度上是其区域性制度的性质使然，也是保证制度顺利运行并赢得广泛支持的关键。面对越来越多的观察员申请，北极理事会先后在2011年和2013年的部长会议上强化既有权利结构，而这也成为其大幅扩容的前提。2013年5月，基律纳部长会议接纳中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡等6国为正式观察员，使域外国家的数量陡然翻了一倍。这是北极理事会首次接纳这么多域外国家，且大部分为亚洲国家，体现了对地域分布的考量以及对新兴经济体的重视。2017年5月，费尔班克斯（Fairbanks）部长会议又一口气接纳了瑞士等7个观察员，观察员数量至此达到39个。[71]参见北极理事会官网，http：//www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/arctic-council/observers.需要注意的是，此次接纳的多为专业性国际组织，如世界气象组织（WMO）、世界海洋保护组织（Oceana）、国际海洋考察理事会（ICES）等，进一步增强了北极理事会的科学色彩。通过两次大幅扩容，北极理事会较好地回应了国际社会对参与北极治理的期待，使自身的代表性和合法性有所增强，并获得了更多的智力支持。

（二）北极理事会未来发展面临的挑战

北极理事会虽然通过一系列改革措施维护并增强了自身在北极治理制度体系中的核心地位，但面对复杂多变的北极局势和日益艰巨的治理任务，其未来发展仍然存在一些挑战。

第一，北极理事会领导权的统一性、协调性尚待加强。在北极理事会框架下，北极八国虽然基本实现了对领导权的有序共享，但由于《渥太华宣言》确定的环境保护和可持续发展两大任务太过笼统且未明确优先次序，因而各国在担任轮值主席期间，可以根据自身利益需求设定具体议题和重点任务。这使北极理事会缺乏核心目标和连贯政策，轮值主席国确定的议题、任务等也可能无法得到其他国家的支持。比如，加拿大任内（2013年5月至2015年5月）关注发展问题，将负责任地经济开发作为核心议题并倡导成立了北极经济理事会；美国（奥巴马政府）接任后则把环境保护特别是应对气候变化置于首位，北极经济理事会也面临被边缘化的风险。[72]王晨光：《“勉强大国”与“中等强国”：美加北极关系析探》，载《美国问题研究》2017年第2期，第148-163页。2017年5月芬兰接任后，将环境保护、气象合作、互联互通和教育定为优先议题；[73]Ministry for Foreign Affairs of Finland，“Exploring Common Solutions：Finland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2017-2019，”http：//formin.finland.fi/public/default.aspx？contentid=356546&contentlan=2&culture=en-US&nodeid=50020.但美国特朗普政府却推翻奥巴马政府的北极政策遗产并退出《巴黎协定》，给芬兰政府泼了一盆冷水。2019年5月，由于美国与其他国家在气候变化问题上意见不一致，北极理事会第11届部长级会议未能发表共同宣言，这是其成立以来首次出现这种情况。[74]李骥志、徐谦：《第11届北极理事会部长级会议未能通过共同宣言》，新华网，2019年5月8日，http：//www.xinhuanet.com//world/2019-05/08/c_1124463885.htm另需注意的是，乌克兰危机后，北极再次成为美欧和俄罗斯战略博弈的前沿，双方的对峙和分野将对北极理事会正常运行造成潜在影响。

第二，北极理事会在组织集体行动、确立行为规范方面的服务能力还有待提升。在组织集体行动方面，由于北极理事会缺乏长期的战略规划，高官会议的指导又过于粗糙，因而各工作组、任务组在确定和开展项目时拥有较大的自主权，无法实现统筹协调。再加之各工作组、任务组的议题范围存在交叉重叠，又缺乏固定沟通机制，致使目前约有80多个项目在同时进行，加剧了项目之间的竞争，造成了资源的浪费。[75]Arctic Council，“Perspectives on a Changing Arctic，the Council's Work，and Key Challenges，A Joint Memorandum of a Multilateral Arctic States’National Authorities’Work with the Arctic Council，”2015，pp.9-10，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1527/EDOCS-2698-v1-ACSAOUS201_Anchorage_2015_10-1-1_Multilateral_Audit_Report.pdf？sequence=1&isAllowed=y.另外，北极国家对北极理事会没有拨款缴费的义务，而仅仅是自愿捐助，这给理事会工作的稳定、持续开展带来了较大风险。[76]Arctic Council，“20 years of the Arctic Council：What are the‘big questions’ahead？”September 20，2016，http：//www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2.对此，北极理事会在2004年设立了项目支持基金（PSI）来资助北极污染防治行动，但这仍是个自愿性机制，且在很长一段时间里因资金不到位而无法启动。在确立行为规范方面，虽然2011年以来北极理事会陆续出台了三份具有法律约束力的文件，并积极推动由国际海事组织制定的《极地水域航行船舶国际准则》（Polar Code）等“硬性”规范在北极地区的实施，但“立法”步伐相对北极治理需求而言还是滞后。同时，三份文件都缺乏保障履行的监督机制，且缔约方只要通过外交渠道提前通知就可随时退出，因而强制力仍然有限。这是北极理事会不具备国际组织独立法律人格的结果，可从2016年9月北极八国在庆祝北极理事会成立20周年之际发表的联合声明看，它们无意对其性质做出改变。[77]Arctic Council，“The Arctic Council：A Forum for Peace and Cooperation，”September 19，2016，http：//www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/20th-anniversary/416-20th-anniversary-statement-2.

第三，北极理事会结构设计的合理性也有待完善。在北极理事会中，一些北极原住民组织虽然被创造性地赋予了永久参与者的地位，可以参与理事会的所有活动并享有全面的质询权，但它们的代表性和话语权依然不足。根据《渥太华宣言》，北极理事会中永久参与者的数量不得超过成员国的数量，也即8个，这使很多原住民组织的权利无法得到充分保障。比如，仅俄罗斯北极地区就有26个原住民组织，但只能由俄罗斯北方原住民协会一个组织来代表。同时，由于原住民组织不具备与国家一样的资源和能力，缺乏必要的财力、物力和人力支持，因而其实际参与北极事务的程度受到很多限制，很难形成独立的话语权。[78]Becky Bynor，“Indienous Vioces‘marginalized’at Arctic Council，”IPOLITICS，October 25，2013，http：//www.ipolitics.ca/2010/11/07/indigenous-voices-marginalized-at-arctic-council-inuit-leaders/再就北极理事会的观察员制度而言，虽然观察员的数量在近年来实现大幅增加，但它们享有的权利仅仅限于观察理事会的工作，还要在工作组和任务组中做出相应贡献以供北极八国进行评估。这种“既欲取之又不予之”的权利结构，使很多域外国家和国际组织的合理关切得不到充分表达，对它们参与北极理事会的积极性造成了一定影响，北极八国需引起重视。

五、结论

鉴于北极地区复杂的法律性质，以及全球气候变化和经济全球化的双重作用，北极治理制度体系在可预见的未来将继续保持不成体系、互不连属的碎片化状态。而随着北极治理深入发展并进入“建章立制”的新阶段，制度碎片化问题将愈发突出，不同制度之间的竞争很可能会频繁上演。在当前北极治理制度体系中，从领导国权力地位、公共服务能力和结构设计合理性三个维度看，北极理事会是最具竞争力的制度安排。2007年“插旗事件”后，面对北极局势的急剧变化，北极理事会虽然遇到了北冰洋会议、北极圈论坛等新生制度的挑战，但这些制度因存在种种问题而竞争力有限。同时，北极理事会通过一系列改革弥补了自身的不足之处，因而仍然会在北极治理中保持基础、核心的地位并发挥整合、辐射的作用。

中国从20世纪90年代开始实质性参与北极事务，进入21世纪后加快步伐，逐渐构建起了北极事务重要“利益攸关方”的身份。2018年1月，国务院新闻办首次发布《中国的北极政策》白皮书，其中专门指出：中国高度重视北极理事会在北极事务中发挥的积极作用，认可北极理事会是关于北极环境与可持续发展等问题的主要政府间论坛；中国信守申请成为北极理事会观察员时所作各项承诺，全力支持北极理事会工作。[79]中华人民共和国中央人民政府网，《中国的北极政策》，2018年1月26日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/26/content_5260891.htm中国对北极理事会持肯定态度，但同时也应注意到其待完善之处。作为北极事务的参与者、建设者和贡献者，中国应与北极国家及其他利益攸关方一道，关注北极理事会等北极治理制度的建设，在推动共建“一带一路”涉北极合作和构建“人类命运共同体”的进程中，为北极地区的和平、稳定和可持续发展贡献力量。