浅析骚扰电话治理现状

□ 文 史晓霞

一、背景

当前，未经用户同意或请求，拨打电话进行商业营销、恶意骚扰等问题日益突出，严重影响人民群众正常生活。根据中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心数据，2018年第3季度，骚扰电话举报量达172811件，同比下降24.3%，环比下降28.3%。各类骚扰电话举报中，涉嫌违法犯罪的骚扰电话占比为4.1%，恶意骚扰类骚扰电话占比为1.7%，商业营销类骚扰电话占比为94.2%。

二、骚扰电话的特征

骚扰的产生和传播有比较复杂的社会成因，当前问题最为突出的商业营销类骚扰电话问题，通常涉及“商业需求旺盛、精准信息获取、主动营销扰民、线下交易达成”等四个关键环节。为提升营销电话呼叫的精准性，部分商家通过各种灰色渠道获得了大量目标客户信息，自行或委托专业公司开展电话营销。也有部分商家为深入挖掘老客户的商业价值，以服务或回访为名，频繁向用户推销其它产品。根据中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心数据，商业营销类骚扰电话涉及的广告主商家主要分布在金融、保险、房产中介、教育培训、食药等行业。这类骚扰电话通话特征与正常通信相似，多为本地通话，且语音内容没有文本记录，技术上实现有效识别和精准防范有一定难度，且有法律风险。

三、骚扰电话的治理现状

一是多部门联合齐抓共治骚扰电话。教育部、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等相关行业主管部门牵头，加强各行业商业营销规范管理，宣贯相关法律法规，查处商家违规滥发商业类电子信息的行为，对违法违规企业和从业人员依法采取监管措施或予以行政处罚，从源头上杜绝电话营销营销扰民。积极推动源头治理，加强多部门联动协作，对典型的金融、房产、教育培训等人民群众反映强烈的突出问题，规范整治源头商家，联合惩戒不法分子，合力斩断骚扰电话黑色产业链。

二是强化通信渠道管理和技术能力，严控传播渠道。由工信部牵头，组织各地电信管理机构督促相关基础电信企业、呼叫中心企业、互联网企业加强语音通信业务和资源管理，防范电话扰民。组织推动各相关单位加强技术防范能力建设，强化主叫号码鉴权和通话溯源，提升骚扰电话拦截能力，增强骚扰电话提醒和预警能力，建立骚扰电话管控机制。全面提升技术防范能力的要求，充分利用云计算、大数据、人工智能等新兴技术提升骚扰电话预警识别、拦截处置和倒查溯源能力，构建“主叫号码鉴权、网络监测拦截、智能终端防护”三位一体的骚扰电话纵深防御体系。

三是建立联合惩戒制度。针对存在严重骚扰电话违规行为的企业和个人，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、社会舆论广泛监督的社会共同治理格局。

2018年7月，为贯彻落实国务院治理骚扰电话有关部署要求，工信部等十三部委决定在全国开展综合整治骚扰电话专项行动，开启了社会共治骚扰电话问题的新局面。在巩固前期治理成效的基础上，强化源头治理，呼吁全社会齐抓共管，形成骚扰电话群防群治局面，推动从根本上解决骚扰电话问题。

三、对治理骚扰电话下一步工作的建议

要实现骚扰电话问题的有效治理，应坚持问题导向，大力推进十三部委综合整治骚扰电话专项行动，在短期内对骚扰电话问题施以重拳。长期来看，要建立健全骚扰电话治理的依据和处罚标准，十三部委在推动相关工作的过程中，还需引入创新的监管机制和配套手段。建议开展以下工作，全面遏制骚扰电话的增长。

（一）完善相关法律法规

一是研究制定骚扰电话治理相关法律法规，为骚扰电话治理提供法律依据。骚扰电话的治理具有跨行业、参与者众多的特点，参考国外骚扰电话治理，并结合我国垃圾短信息治理经验，应尽快研究制定骚扰电话法律法规，对诈骗类、营销类、异常呼叫类等骚扰电话提供明确的判定和处置原则。在技术手段方面，也应当为基础运营企业、移动转售企业拦截骚扰电话、关停违规企业和个人的电信资源提供必要依据。

各相关行业主管部门依据职责，研究完善行业内电话营销管理规则，督促业内企业和机构依法规范开展电话营销业务，加大对电话扰民企业和人员惩戒力度，将违法违规行为列入相关信用记录。国家市场监督管理总局牵头将有关企业的行政处罚、抽查检查结果、严重违法失信企业名单等信息通过国家企业信用信息公示系统归集，记于企业名下并依法向社会公示。最高人民法院、最高人民检察院对于涉骚扰电话相关案件给予法律指导，研究提出适用法律意见。司法部配合各相关部门，推动完善相关法律规定，进一步规范电话营销行为。

二是加速推动出台个人信息保护相关法律法规。骚扰电话的一大诱因就是用户个人信息的泄露，尤其是电话号码及部分涉及个人的资料和信息。在个人信息保护立法方面，发达国家在个人信息保护方面普遍建立了完善的立法体系，采取个人信息专门立法的方式。如美国通过了《信息自由法》、《隐私权法》、《联邦电子通讯隐私法》等，欧盟出台了《关于个人数据处理保护与自由流动指令》、《隐私和电子通信指令》，《与第三方国家进行个人数据转移的标准合同条款》、《欧共体机构与团体实施的数据保护》等，日本有《个人信息保护法》和《电信业个人信息保护条例》，韩国通过了《公共机构个人隐私保护法》、《促进信息通信网络利用和信息保护法》、《位置信息利用和保护法》、《电子签名法》、《信用信息利用和保护法》等。

为 预防个人信息泄露，发达国家普遍建立了数据泄露通知制度。即指用户个人数据丢失、被盗以及以其他方式泄露后，数据控制者应当及时通知主管机构及当事用户。该制度为美国隐私保护立法首创，近年来为各国所广泛接纳。2018年5月25日，欧洲联盟出台了《通用数据保护条例》。用户可以向企业查询自己的个人数据是否在被处理和使用，以及使用的目的，收集的数据的类型等。用户有权要求企业把自己的个人数据删除，如果资料已经被第三方获取，用户可以进一步要求它们删除。企业在收集处理用户信息时需要实现征得同意，而且隐私条款需要以清晰、简洁、直白的语言或其他形式向用户说明。一旦出现个人数据泄露后，企业要在72小时内向监管部门报告，企业还要配备熟悉GDPR条款的数据保护专员，和监管部门保持沟通。

从长远来看，制定国家专门统一的个人信息保护法是大势所趋。近年来不断发生的信息泄露事件引发高度关注，由于信息泄露造成的精准诈骗层出不穷，成为舆论的焦点，制定统一的个人信息保护法是社会各界的一致呼声。

（二）高度关注黑色产业链新型技术威胁

一是严厉打击虚假改号，重点整治违规IP电话业务。应建立必要长效机制或行业规定，定期清理搜索引擎、电商平台、应用商店、社交网络等渠道中涉及“呼死你”、“网络改号”的语音呼叫类软件，一旦相关信息“死灰复燃”，应当有明确的处罚措施。

二是加强对“黑卡”、“猫池”等传播渠道的管控。针对电信运营商号卡建立体系化管控机制。特别是针对物联网卡等新类别的号卡，应当采用专门号段；加强号卡供应商的资质审核和管理，严禁层层转售；充分利用技术手段对行业卡使用范围、使用场景等进行严格限制和绑定。建立覆盖事前风险评估、事中监测预警、事后联动处置的体系化监控机制，积极消除安全隐患。针对电子商务平台、社交网络、搜索引擎等渠道，加强处罚力度，建立监测预警机制，引入技术拨测手段，督促企业加强自律，及时斩断黑卡销售、移动应用账号销售等信息。

（三）引入创新治理机制，深入推动齐抓共治

一是鼓励社会共治，加强宣传推广。除传统治理单位外，应鼓励相关互联网企业参与到治理工作中。鼓励企业间合作，充分利用云计算、大数据等新一代信息技术，协助通信行业主管部门发现、定位和处理问题。利用互联网渠道，为公众提供骚扰电话治理的宣传教育。通过普及个人信息保护知识，让民众了解个人信息泄露的危险性，特别是加强对偏远落后地区和年轻人群的宣传，争取让广大人民群众建立起保护个人信息的意识。

二是构建手机垃圾信息大数据综合服务平台，着力推进大数据技术在手机垃圾信息预防与治理等环节中的应用，对全国手机垃圾信息数据进行统一汇集，并对数据进行深度的质量优化、组织与关联；全面收集并通过对深入挖掘实现手机垃圾信息分析与揭示形式的优化；将规范化、可开放、高质量的手机垃圾信息数据进行开放与共享，并建立引导机制，鼓励社会力量参与这些手机垃圾信息数据的开发与利用；将手机垃圾信息数据与社会数据进行共享与融合，为国家制定手机垃圾信息预防与治理等相关决策提供支撑。

三是建立“谢绝来电（Do Not Call）”法律法规和配套平台。美国、加拿大、澳大利亚等国建立“谢绝来电”登记制度，要求电话营销者不得向明确在“谢绝来电”官方网站注册的用户拨打营销电话。以美国为例，其“谢绝来电”规范机制包括法律和技术手段两部分，《谢绝来电实施法案》赋予了谢绝来电平台作为全国跨行业统一平台登记和管理用户接听意愿，对骚扰电话广告主实施处罚的法理依据。谢绝来电平台则利用互联网渠道为用户便利的注册提供了最方便快捷的注册和投诉渠道。“谢绝来电”机制和配套平台是国外骚扰电话治理的成功经验，能够有效应对骚扰电话治理过程中的难点，对呼叫行为提出规范要求，为骚扰电话的判定提供可靠依据。当发现违规企业或个人向“谢绝来电”注册用户拨打骚扰电话时，能够及时按照相关依据对违规者实施严惩。■