云南省生态环境分区管治实践进展与制度研究

陆 海，杨逢乐，唐 芬

(云南省环境工程评估中心，云南 昆明 650032)

0 引言

党的十八大将优化国土空间开发格局作为推进生态文明的首要任务，十八届三中全会提出“建立空间规划体系”的改革任务，并在后续一系列生态文明体制改革的文件中对建立空间规划体系提出了要求，从国家到地方，进行了“多规合一”、空间规划等形式多样的试点[1]。2019年5月9日，《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号中共中央)提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。在编制要求方面提出“坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行……”。

2018年7月21日，《中共云南省委云南省人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》提出坚持空间管控的要求，将空间管控作为生态环境保护的根本性措施，用生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单约束空间利用格局和开发强度，从源头上杜绝环境污染和生态破坏，优化城乡开发格局，强化环境空间管控在城乡建设规划中的引导和约束作用。

近年来，云南省在环境分区管控方面开展了大量的研究和管理实践，制定了一系列制度政策，然而，在实际操作过程中，因环境功能区划类型繁多、政策交叉重叠，分区单元与落实主体(行政单元)不对应，加之考核评估机制不健全，分区环境政策执行并不到位。与此同时，由于环境保护规划法定地位较低、规划导向和目标不同，区域环境政策也很少能影响到发展规划、城乡规划、土地利用规划等空间管治手段[2]。

本文通过梳理云南省生态环境分区管治历程和特点，剖析现行分区管治制度存在的问题，提出优化调整建议。在下一步国土空间规划体系背景下，为云南省完善生态环境分区管治理论，构建区域环境管理体系提供参考。

1 云南省生态环境分区管治历程

云南省生态环境分区管治经历了从“单要素分区”向“综合分区”努力跨进的过程，相继开展了单要素环境区划、生态功能区划、城乡环境总体规划、生态保护红线及“三线一单”划定等工作。总体来看，经历了三个阶段：

(1)以单要素为主的探索阶段

云南省分别于2001年和2006年首次颁布实施《云南省环境空气质量功能区分类》、《云南省地表水水环境功能区划(复审)》和《云南省城市区域环境噪声功能适用区划分》，后于2005年、2014年对环境空气和水环境功能区划进行了修订，2018年开展全省声环境功能区划分(2019-2029)编制工作。

结合云南实际，大气和声环境功能区划因划定时间较早加之更新不及时，目前已不发挥指导作用，各级环保部门及环保工作者大多根据当地环境质量、城市发展规划等，执行相应标准要求。水环境功能区划应用广泛，已成为制定区域限制排放污染物总量控制，确定水污染防治单元的重要依据之一，然而在划定过程中仍存在对水环境容量以及水生态特征欠考虑的局限性。面对保护水生态环境与开发利用水资源的多重要求，难以满足未来水环境管理的需求。此外随着水利部门水功能区划的出台，两者之间在划分主体、划分依据、划分类别、划分标准等方面均存在差别，尚未实现归一工作，使得实际使用中存在多头管理无统一标准的问题。

(2)以功能区划为主的发展阶段

这个时期云南省开展了生态功能区划、城乡环境总体规划试点等工作。云南省于2010年正式施行《云南省生态功能区划》。该区划将云南省生态功能分为5个一级区、19个二级区和65个三级区，明确了各功能区的生态系统特征、服务功能、保护目标与发展方向，提出了相应的生态保护和建设方案。通过区划，为全省产业合理布局提供科学依据，为环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段。

2013年10月，为落实国家对环境总体规划编制工作的部署，原云南省环境保护厅启动城乡环境总体规划编制和管理的试点，批准瑞丽市、腾冲县为云南省首批试点城市。2014年11月，大理市作为国家“四规合一”试点城市，正式启动城乡环境总体规划编制工作。2016年11月，《云南省环境保护厅关于加快推进各试点县(市、区)城乡环境总体规划的函》，对全省各“四规合一”试点县(市、区)开展环境总体规划的编制工作提出了相关要求。目前《国家重点开发开放试验区瑞丽市城乡环境总体规划(2015—2030)》已于2016年3月经瑞丽市人大常委会正式批准实施[3]。大理市、腾冲市、禄丰县、安宁市、武定县、石林县、巧家县等试点县市的环境总体规划也已陆续完成成果。 通过规划的推进，上述试点县份均初步建立了县域生态环境分区管理体系，首次为县域空间管理提供了环境分区，提出建设项目环境准入要求。但从云南省环境总体规划参与“多规合一”的实践来看，受制于国民经济和社会发展规划、城乡发展规划、土地利用规划及环境总体规划在规划目标、范围、时限、技术方案等方面的差异， 及环境总体规划在体制机制、内容体系、技术方法、成果表达等的不足，融合的效果差强人意。

(3)以生态保护红线为基础的完善阶段

这个时期云南省经历了生态保护红线划定、“三线一单”编制阶段。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求京津冀、长江经济带沿线各省(直辖市)，完成生态保护红线划定工作。2018年6月，云南省人民政府发布《云南省生态保护红线》，确定了全省生态保护红线11.84万km2的划定面积和30.9的划定比例。

云南省生态保护红线划定方案实施近一年来，红线划定成果在全省各类规划环评、项目环评的编制、评估、审查过程中，作为一项硬性要求，发挥了较好的约束和引导作用。作为各类空间规划及土地利用规划、资源开发规划等各级、各类规划编制的前提和基础，确实体现了保障区域生态安全的底线和生命线思维。然而随之而来的勘界落地工作推进缓慢，配套管控办法迟迟未出台，使得地方政府部门在如何执行、如何调整、如何管理的问题上无法可依。2018年3月，随着国务院机构改革方案公布，生态保护红线的管理职能从生态环境部划转到自然资源部，部门职能变动，管治制度也将随之调整，基层要做到有法可依困难不小。

2018年3月，生态环境部印发《长江经济带战略环境评价“三线一单”编制工作实施方案》，提出2018年底初步完成沿江12省(直辖市)“三线一单”编制，以州市为主体构建覆盖全省的“三线一单”生态环境管控体系，切实以“三线一单”作为推动区域高质量发展的硬约束。2018年4月，云南省人民政府办公厅印发了《关于成立云南省长江经济带战略环境影响评价工作协调领导小组的通知》，明确要求贯彻落实党中央、国务院对长江经济带发展作出的重大决策部署，组织编制“三线一单”。

经过一年多的探索，云南省“三线一单”划定基本完成了开展基础分析，建立工作底图；明确生态保护红线，识别生态空间；测算污染物允许排放量；划定资源利用上线，明确管控要求；综合各类分区，确定环境管控单元；统筹分区管控要求，建立环境准入清单；集成“三线一单”成果，建设信息管理平台的工作任务。通过编制“三线一单”，建立了覆盖全省的生态环境分区管控体系，逐步明晰了区域污染物排放与生态环境质量目标的相应关系，为环境承载能力监测预警奠定基础；充分衔接规划环评、项目环评制度，构建完善的环境预防管理体系。目前云南省“三线一单”成果正在报审，尚未进入应用管理阶段，随着该项工作的推进将进一步探索应用管理的出口。

2 云南省生态环境分区管治制度的问题识别

2.1 重编制轻实施监管和长效应用

从云南省生态环境分区管治历程来看，地方政府及环保部门在推进生态环境分区管理过程中，对区划编制或试点工作较为重视，但多依赖于技术支撑单位完成，对于分区方案或规划成果的审批、实施以及后续在地方环境管理中的长效推广应用关注不足。对于编制成果在实施层面的推进、在政府管理中应发挥的作用及实施过程中的监管方面较为薄弱。以城乡环境总体规划编制工作为例，虽然全省有多个试点县市开展了编制工作，但截止目前仅瑞丽市经市人大常委会正式批准实施，其余县市成果均未进入应用阶段。

2.2 缺少统一的管理与协调机构

行政区划的刚性约束与生态环境系统地域空间整体性之间的矛盾[4]，导致环境分区管治内容往往流于形式。其次环境分区管治涉及环保、林业、农业、工业、水利、住建、国土等多个部门，各部门的专项规划中都有环境管治的内容，由于规划的空间尺度、目标导向等存在差异，有些环境管治内容存在较大的矛盾，在具体实践中很难协调，导致环境分区管治内容可操作性差，在“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位受到了严重挑战。

2.3 环境政策的区域差异性不足

完善的环境政策体系是落实环境分区管治的根本保障。纵观云南省现有的环境政策体系可以发现以下问题：一是现有的环境保护法规体系以分级分类管理为主，缺乏分区管理。此外各州市多以统一的环境保护政策和标准为基础，并未根据自身实际资源环境承载能力制定更为严格和符合区域特点的环境保护政策和标准[5]，从而使环境保护要求不具针对性。二是环境保护专项法规不完善。现有的单行环境法律法规多集中在环境影响评价、污染防治和环境资源三部分，对产业准入标准、生态补偿、监督机制等分区相关政策不够完善和深入。

3 云南省生态环境分区管治制度建设的优化建议

3.1 加强与国土空间规划体系的衔接

在统筹整合各类生态环境空间管控要求的基础上，以综合性生态环境空间规划作为环境管理参与政府国土空间管控综合决策的统一接口，积极将生态环境分区管制的各项要求融入国土空间规划体系。省级层面，应衔接国家有关部门制定的政策和规划，提出优化规划空间布局及配套政策的生态环境分区管控要求；在市(县)级层面，积极将生态环境分区管治要求融入市(县)空间规划“多规合一”，以建设项目环境影响评价、排污许可管理等手段，强化生态环境空间管控，使其切实体现在市县级政府关于生态空间、城镇空间、农业空间的战略布局当中，科学强化地方环保部门的综合话语权[6]。

3.2 健全环境监管体系，完善考核评估及维护机制

探索建立“纵横联合”的环境监管管理体系。纵向上，严格按照主体功能区实施等级式的差异化环境管理模式。省级环境管理部门按照市县主体功能定位下达差异化的污染物排放总量控制目标，制定各项污染物排放标准等；市县将省级下达管控目标在空间上进一步细化落实，保障市县域内部环境管控目标、措施与空间管治要求相协调。横向上，完善环境执法监督网络，形成环保系统内部、部门之间、全社会3个层面的联动执法格局。建立健全部门联动执法、边界联动监管、网格化执法等机制，推进环境监管网格化和精细化。与此同时，通过持续推进县域生态环境质量监测评价与考核、领导干部自然资源资产离任审计、环境承载能力监测预警、生态补偿和专项财政转移支付、生态环境损害赔偿等制度，构建考核评估及维护机制，以保障生态环境分区管治制度的有效实施。

3.3 实施差异化环境政策，强化生态环境分区管治的作用

云南省“三线一单”成果系统提出全省生态环境分区管控体系，尤其是通过环境质量底线和资源利用上线的分区管控，制定了符合云南实际的准入清单。清单是实施分区分类管理的基础，以此为数据基础分区域、分流域、分行业提出控制要求，以问题为导向提出差异化管理目标与任务措施。以清单为基础安排生态补偿资金、环境保护专项资金，以清单为基础实施财政奖惩[7]。

强化生态环境分区管治对规划和项目环评等工作的支撑作用，完善环境规划体系，在环评及事中事后监督管理等工作中，落实“三线一单”和功能区划要求。生态环境分区管控需支撑生态环境管理，将污染源普查、环境监测、源解析、排污许可、执法审批数据与“三线一单”和功能区划成果融合，实现统一管理、动态更新、实时评价调整。