海河流域实行取用水监管工作浅论

徐 凯，韩 鹏，刘博静

（1.水利部海河水利委员会，天津 300170；2.天津市中水科技咨询有限责任公司，天津 300170）

习近平总书记强调“把水资源作为最大的刚性约束”，突出强调了通过水资源监管倒逼经济社会发展结构和发展方式优化升级，为全面加强流域层面水资源管理工作明确要求，也为缺水地区水资源监管工作提出新的解题思路与方向。“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调明确强监管工作是水利工作的中心，贯穿水利工作全过程。全国水资源管理工作座谈会针对水资源管理工作提出“合理分水、管住用水”的水资源管理工作目标，将强化取用水监管作为水资源管理的重要要求与工作目标。

1 海河流域水资源现状

海河流域总体属于资源型缺水流域，多年平均水资源量为370.4 亿m3，人均水资源量不足280 m3，占全国人均水资源量的13%，人均亩均水资源量均为全国七大流域最低。

20 世纪80 年代以来，随着流域经济社会发展，海河流域水资源需求显著增加，加之流域进入连续枯水段，水资源开发利用程度显著增加。流域水资源开发利用率达到106%，地下水超采严重，形成石家庄、冀枣衡等多个地下水漏斗区。

从流域多年用水量分析，海河流域年用水量呈下降趋势，表明流域近年来通过多管齐下开展系统治理取得显著成效，总体水资源需求得到有效控制。随着流域节水工作大力推进、引黄引江等外调水工程投入运行等一系列工作，流域水资源紧缺情况得到一定程度缓解，但流域供用水仍处于“紧平衡”状态。近年来，京津冀协同发展和雄安新区等重大战略实施，用水需求还有增加的可能，重点区域水安全保障要求显著提升，合理规划利用流域水资源、严格取用水监管仍是海河流域水利工作的关键。

2 强化流域取用水监管的内涵

从用水层面分析，取用水监管是“管住用水”水资源管理工作目标实现的基本抓手，是“水利行业强监管”工作的重要组成。做好流域取用水监管，需要通过规范的取水许可审批、高效的取用水管理、严格的取用水监督和强力的水行政执法，纠正人们未经许可取水、超量取水、无序引水等错误行为，达到总量红线不超、用水效率提升、生态水量保障的水资源管理人水和谐基本要求。

从管理层面分析，取用水监管与习近平总书记提出的“十六字治水思路”紧密结合。取用水监管是“节水优先”的重要支撑，只有管住用水，才能推动用水户不断提升用水效率；是“空间均衡”的基本要求，取用水监管必须充分适应流域区域实际，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，体现区域水资源禀赋、经济社会发展需求等实际情况；是“系统治理”的重要保障，只有管住用水，减少不合理的用水，才能引导各行业规范有序用水，才能保障河流生态流量不被挤占；是“两手发力”的重要实践，可以通过规范行政审批的政府手段和水资源税改革的经济手段，推动取用水管理深入开展。

从实施手段层面分析，强化海河流域水资源监管，关键在于借助流域取用水计量监测、取水工程核查登记和水资源税改革等措施，统筹发力。通过取水工程核查登记摸清“家底”，将应纳入取水许可管理的取用水全部纳入流域取水许可管理；以取水许可台账管理、取用水计量监测、水资源税改革为基础，采取在线监管、实地检查等管理手段加强日常监管；通过水量平衡分析、用水数据核对等技术措施，确保水资源的取用严格服从用水计划和水量调度要求。

3 流域取用水监管面临的问题

3.1 相关法律法规及配套制度不完善

现有的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）《取水许可管理办法》（以下简称《办法》）等法律法规虽然近年经过修订，但总体上仍比较宏观，难以支撑“放管服”、强监管等实际工作开展，亟需修订；用水总量控制指标按水资源分区套行政分区分解工作尚未完成，海河流域跨省河流水量分配方案尚未获得批复，总量控制缺乏详细数据依据；各省（直辖市）在取水许可审批与管理上的流程不一致，缺乏统一规范的工作流程。

（1）取用水定额方面。按照取用水定额要求，定额应具有一定的先进性，但实际操作中颁布的取用水定额基本未按照一般性标准和先进性标准等分类明确列出，而是只作为“底线要求”和取水许可技术审查、评估的参考标准，不符合定额要求的则需要整改提标，大幅优于定额标准的不能获得必要的奖励，从而失去了定额的先进引领和激励作用。

（2）“放管服”管理方面。随着“放管服”工作深入推进，火电项目核准权限下放地方，流域管理机构取水许可审批权限随之下放，但对原流域管理机构批复取水许可的火电项目，其取用水的日常监管权限是否变更尚缺乏必要说明，造成不同省（直辖市）对该类项目审批权限的认定不一致，容易在管理交接中形成工作盲区。

（3）再生水利用方面。对于再生水利用是否纳入取水许可管理和取用水统计，相关法律法规规定不一致，流域内各省（直辖市）处理方式也不统一，需要相关法律法规予以明确。《条例》定义取水为“利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源”；《办法》规定“直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的，应当依法办理取水许可申请”。因此，海河流域除天津市外，其他省（直辖市）均要求取用再生水取水户办理取水许可。但从理论分析，退水主要来源仍为新水，且多数已办理取水许可审批，针对取用再生水再次进行审批存在重复审批情况。目前，水资源公报、水资源年报等在取用水统计中，均将再生水纳入“其他水源”类型内统计，与《条例》定义“取水”统计范畴不一致。

3.2 流域实际取用水情况难以排查

流域取水口点多面广，较为分散，多年来对流域取水工程（设施）摸底情况不够，基础资料掌握不全。对于近年来申请取水许可的建设项目，工程资料和取水数据相对充足；对于不申请取水许可的、历史遗留的工程设施，工程资料基本空缺。此外，监测计量覆盖不足，特别是农业取退水口计量设施缺失严重，实际取水情况依然主要靠推算方法获得，缺乏精确的计量。

如，漳卫南运河流域的军留扬水站、马庄引水闸等农业灌溉取水口，多数建于19世纪80年代，多年来傍河取水，且灌区和取水工程均由地方农业或水利部门管理，计量设施覆盖取水口数量比重不足30%，多数中小规模灌区均未建立监控设施，占流域用水总量50%以上的农业灌溉用水量只能依靠推算统计，直接影响了取用水总量统计精度。

3.3 取用水监督管理力度偏弱

事中事后监管乏力，监督检查不够深入，蹲点检查不足；处置手段方面，发现问题后以整改通知为主，整改成效复核不足，容易形成“宽松软”，也容易形成长期遗留问题，行政处罚采用的偏少。因在线监控计量设施不全，监管检查期间只能依靠现场监测台账复核用水量，缺乏对取用水量的长系列动态监测，也给了部分取用水户篡改计量数据等弄虚作假的机会。

技术支撑方面，监管主要依靠传统的人海战术，“四不两直”突击检查少，卫星影像、无人机等新技术新设备应用于取水许可审批管理工作的研究偏少。“取水许可台账”系统虽启用时间较早，但数据更新不够及时，制证与取水许可审批工作脱节，水资源监管工作中又难以提供实时数据支撑，“互联网+审批+监管”的新型管理模式刚刚起步。

与考核工作结合方面，流域管理机构在最严格水资源管理制度考核标准制定工作中参与度有限，考核的奖前惩后激励效果不明显。

4 流域取用水监管问题产生原因分析

4.1 对“强监管”认识深度不足

水资源监管是“水利行业强监管”的重要组成，但目前对水资源监管工作中监管什么、如何监管尚缺乏深入解读和分析，特别是如何用好最严格水资源管理制度考核和监督检查强化水资源利用监管还需要进一步研究分析。在取水许可审批工作中，仍然存在“重建设、轻管理”“重审批、轻监管”的情况。

4.2 法律法规顶层设计尚需完善

强化水资源监督管理的法律法规支撑能力弱，体系不完备。如，山东省在卫河段的取水许可审批权限，与水利部授予海河水利委员会取水许可审批权限存在不一致情况；《条例》和《办法》中，关于监管责任规定尚需补充；关于水资源管理方面，水行政执法没有授权管理相关规定，依靠流域管理机构本级开展审批范围内取水许可监管和水资源管理执法工作，执法人数偏少，力度和经费难以保障，震慑力不强。

4.3 体制机制尚需进一步梳理

水资源管理制度和“放管服”改革过程中，存在“全国一刀切”的情况。如，万元工业增加值用水量下降幅度考核指标，对京津等工业用水水平较高、节水潜力有限的区域区分作用有限，在取用水控制方面的激励作用也不明显；取水许可审批权限下放，但基层单位监管能力有限，上级单位能“放”下去，但“管”和“服”的要求基层单位接不住、管理不了，人员、经费和软硬件设施都缺乏保障。

5 强化取用水监管工作建议

5.1 修订完善法律法规标准

结合“放管服”行政审批改革和强监管的工作要求，尽快组织开展《条例》《办法》等法律法规和《建设项目水资源论证导则》等标准的修订，对实际工作中遇到的一切常见具体问题要补充指导性处理意见。特别是要解决水利部规章与地方性法规的冲突问题，使取用水监管、最严格水资源管理制度考核等工作有法可依。

5.2 推进指标分解工作开展

推进用水总量控制指标按流域分解工作和海河流域跨省河流水量分配方案批复与实施工作，从流域和河流层面明确可取用水量。开展水量调度方案编制预备工作，并以水量分配方案确定的重要断面生态水量为底线，分段合理确定流域直管河段地表水资源取用总量红线，为取水总量核定提供基础。

5.3 建设重点取水口监管名录与台账

加快监管名录与台账建设，做好下阶段动态台账管理的前期工作，并紧密结合取水工程核查登记等工作，摸清流域取水口基本情况，明确重点监管对象，为下阶段监管工作提供支撑。

5.4 完善取用水计量监测体系

完善国家水资源监控能力项目体系和数据联通，扩大纳入水资源监控范围的取用水户范围，逐步实现水资源管理监测的全覆盖、信息化；出台取用水监测的体系和安装规程，就取用水户三级计量监测体系安装要求进行全面分析和宣传，并将三级计量体系建设要求纳入取水工程现场核验标准。

5.5 丰富取用水审批监管方式

按照统一取水许可审批流程和服务细则，推动“互联网+监管”，开展取水许可审批和取水许可证核发工作，并以取水许可证电子证照推进行业信息共享，为信息化监管方式奠定基础；推进新技术、新方法在最严格的水资源管理考核工作中的应用，开展考核指标体系研究，提升最严格水资源管理制度考核的激励效应；充分利用水资源税改革，利用税收强制性，从市场和行政两方面着手，推进流域水资源监管。