灌区管理单位“安全生产双重预防体系”的构建

王 东

（人民胜利渠管理局）

1 “双重预防体系”的时代背景与现实意义

1.1 “双重预防体系”的时代背景

党的十八大以来，“安全发展理念”与“安全红线意识”在中国经济发展与社会活动中得到贯彻和增强，全国安全生产事故显著下降，但安全生产形势依然不容乐观。2015年，全国发生重特大安全生产事故38 起，造成重大人员伤亡和巨额财产损失。在此极为严峻的安全生产形势下，习近平总书记2016年1月初在中央政治局常委会上发表重要讲话，强调要坚定不移保障安全发展，提出采取“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”，推动安全生产关口前移。此后，安委办联合多部委发文，要求在全国范围内建设安全生产风险分级管控与隐患排查治理双重预防体系。双重预防工作机制作为一项基本要求，被纳入安全生产标准化建设体系，成为各行各业安全生产管理工作的核心内容。

1.2 构建双重预防体系的现实意义

构建“双重预防体系”作为安全生产标准化建设的一项基本要求，是实现安全生产工作“预防为主、关口前移”的重要举措，对落实岗位安全职责、遏制安全责任事故发生具有积极的现实意义：首先，双重预防体系将全员安全生产管理责任与具体的岗位职责紧密结合，体现“一岗双责”的基本要求，能够确保安全生产责任制的落实；其次，可以形成“全覆盖、全过程”的危险源辨识、风险评估与分级管控的长效工作机制；三是有助于构建“责任明确、程序规范、全员参与、过程透明、闭环高效”的隐患排查与治理体系；四是有助于形成奖惩分明的弹性激励与刚性约束机制；五是通过线下机制与线上系统深度融合，可以不断完善并持续改进安全管理预警平台，实现安全生产管理动态化、安全形势监控信息化。

2 灌区水利工程运行管理特点与安全生产形势

灌区作为保持农业健康发展和保障国家粮食安全的基础，在助力乡村振兴战略、支撑经济社会可持续发展以及区域水生态文明建设等方面都发挥着越来越重要的作用。为此，深入研究灌区工程运行管理特点，准确把握灌区安全形势，建立双重预防体系，保证灌区工程设施安全运行，不仅是灌区管理单位的基本职责，更是实现全面小康、建设美丽乡村的迫切需要。

2.1 灌区水利工程与运行管理特点

灌区水利工程在布局上呈现“线长、点多、面广”的特点：各级输配水渠道与排水沟道纵横交错，总长度达到数百乃至上千公里；基层管理站点与水闸、桥梁、涵洞、渡槽等渠系建筑物数量繁多；终端水利设工程施充斥田间地头，散布在几百甚至数千平方公里范围内。在运行管理上：灌区供水随季节不同和作物需求变化而时断时续，流量时大时小，且易受天气骤变等气象因素影响；专职管理机构与群管组织管理活动交叉，需要协同运作；工程管理体制与供水运营机制因灌区而异，甚至在同一个灌区的不同区域也有所差异；绝大多数基层管理站、点沿渠道布设，远离城市、乡村，交通通讯不便，难于监管。此外，大型灌区工程设施维修养护与续建配套节水改造项目建设管理任务重，在建项目安全监管成为与供水业务并存的日常管理工作。

2.2 灌区安全形势

灌区运行管理单位安全生产形势总体平稳。但受制于工程布局特点和运行管理特性，危险源数量众多，管理站点与工作岗位分散，监管难度大，仍然存在比较大的事故风险，安全管理工作不容松懈。事实上，不少灌区在历史上曾发生过大大小小的生产安全事故。以豫北某引黄灌区为例，自改革开放以来就曾发生过渠道决口淹地、沁河行洪冲毁渠首导污工程、抢险人员溺亡、职工取暖煤烟中毒、施工管理人员坠亡、续建配套与节水改造项目施工人员食物中毒以及邻近村庄渠道人员溺水等诸多安全事故。目前，中国绝多数灌区管理单位安全生产标准化建设进度缓慢，安全生产管理投入不足，基础薄弱，安全管理形势比较严峻。

3 灌区管理单位双重预防体系构建

灌区管理单位构建安全生产双重预防体系需结合灌区工程设施特性与运行管理实际需求，与水利安全生产标准化建设同步推进。

3.1 灌区安全生产双预防体系构建流程

安全生产双重预防体系包含线下准备和线上信息化安全管理平台建设两大部分，其中线下准备工作是构建双预防体系的基础。在灌区构建双重预防体系，管理单位首先要按照“一岗双责”、“党政同责”以及“三管三必须”的要求，建立健全“全员参与、全过程控制、全方位展开”安全生产岗位责任制，完善各项安全生产规章制度与安全操作规程；二是组建双重预防体系建设领导组织机构，评估灌区水利工程设施安全状况，研判单位运行管理安全形势，编制双重预防体系建设实施方案；三要结合灌区水利工程设施运行管理特点和各类作业活动，从机电设备安全特性与操作行为、工程设施安全特质与潜在危害、岗位人员日常运管环境与工作场所、在建工程现场危害因素以及各种运行管理活动等方面，全面准确辨识危险源，建立灌区危险源清单；第四是针对每类危险源进行风险评估，科学合理划分风险点，明确各种管控措施，建立风险点清单；第五，根据风险评估等级，按照管理职责任务分工构建风险分级管控责任体系，建立风险点分级管控责任清单；第六，按照“一岗双责”要求，依据岗位分工和隐患治理工作流程，构建覆盖所有岗位、管理活动全过程受控的隐患排查治理体系。最后，依据线下风险分级管控与隐患排查治理责任体系与工作机制，构建线上信息化安全管控预警平台，从而形成线上、线下相结合的安全生产双重预防体系。

3.2 灌区双预防体系构建的基本要求

鉴于灌区水利工程运行管理的特殊性，管理单位应在双重预防体系建设中做到以下几点：

第一，危险源辨识和风险评估要从岗位管理人员的运行管理活动与操控行为、工程设施与机电设备所处的不同状态、岗位员工操作巡检工作环境和办公生活场所以及单位安全管理制度等方面展开，做到工程设施、岗位人员与运行管理活动全覆盖。

第二，风险管控措施要针对灌区水利工程设施与运行管理活动特点，“点、线、面”全方位布控，闸门调节、渠道建筑物日常检查、工程维修养护、施工项目现场监管等运行管理活动全过程可控。

第三，风险点划分要便于实施监管和管控措施落地，尽可能与运行管理基础单元相结合。例如：可将灌区骨干渠道上的某个枢纽作为一个风险点，将节制闸、进水闸、机电设备、附属建筑物、上下游危险水体以及辅助管理设施等作为危险源，逐个落实风险管控措施，实现分类安全监管。

第四，风险评估结果要能够准确反映风险点的危险程度，且需依据或参照安全风险评估有关规范进行。采用LEC法进行风险评估时，评估因子赋值要紧密结合灌区水利工程运行能管理活动的特点，务求准确，宁高勿低。要注意避免因为评估结果失真而导致风险管控失位。

第五，风险管控分级和隐患排查治理体系要依据实际工作中设定的组织架构和管理层级，并与安全生产管理责任制无缝衔接。小的隐患在岗随时处置，大的隐患及时上报整改。

第六，双重预防奖惩机制要契合灌区运行管理工作实际，符合单位财务管理规定并与安全生产绩效考评相结合。奖惩制度应取得岗位职工的理解与支持。奖惩办法应做到可量化、可操作，力求简便易行，避免流于形式。

3.3 构建灌区双重预防体系需关注的几个问题

在灌区构建双重预防体系，首先要重视领导层在双重预防体系中的定位与作用。通过双重预防体系，保障单位负责人履行《安全生产法》规定的职责，是体系成功构建和正常运转的关键。其次要针对辨识的危险源和评估的风险等级，分门别类地从组织保障、管理制度、安全规程、技术改进措施、安全防护设施、安全保护工器具以及应急处置措施等方面制定相应的管控措施，明确监控层级与具体的责任人。第三，灌区水利工程建设项目种类繁多，施工地点分散，施工队伍人员素质与安全管理水平参差不齐，存在诸多不确定因素，是灌区安全事故易发高发的重灾区，同时也是管理单位安全监管的重点和难点。为此，需根据在建项目性质，结合现场安全管理与监督实际，形成风险联合管控工作机制，并将之纳入双重预防体系。第四是要定期对体系运行情况进行评估，结合监督、检查与考核奖惩等管理措施，保证双重预防体系高效运行，并通过实施PDCA 循环，及时对诸如危险源属性、风险等级、风险管控措施、组织管理制度等双预防体系组成要素进行补充与调整，实现双重预防体系的动态监管与持续改进。

4 结语

灌区水利工程运行管理活动从本质上来讲是一个动态控制过程。灌区各级渠道供水流量大与小、季节更替与时令变化、渠道和渠系建筑物所处的运行或维护状态、设施设备更新改造、岗位人员及其管理职责与任务调整等，都会导致危险源发生变化，风险属性、危险程度以及存在的隐患也会有所不同。因此，管理单位的双重预防体系必须因应灌区水利工程动态管理的特征，根据工程设施所处的不同状态、运行与管理活动开展情况、在建工程项目性质与现场安全监管形势等发生的变化，及时进行危险源动态辨识与风险点适时评估，并根据评估结果，从线下到线上同步调整相对应的风险管控层级与管控措施。只有这样，才能保证双重预防体系正常运行，使风险得到有效监控，隐患得到及时发现和治理，进而减少乃至杜绝灌区生产安全责任事故的发生。