联合执法机制在独流减河河口区域水政管理中的实践与发展

张德进，刘 欢，杜 凯

（海河下游管理局独流减河防潮闸管理处，天津 300270）

1 概况

独流减河流经天津市境内南侧，是引泄大清河和子牙河洪水直接入海的主要尾闾，是天津市一条重要的行洪河道和南部防洪的重要防线。独流减河防潮闸是大清河与子牙河在东淀汇流后通过独流减河入渤海的重要控制性水利工程，共26孔，其中过流孔22孔、非过流孔4孔，设计闸上水位3.75 m（85国家高程基准，下同）、闸下水位3.35 m，设计流量3 600 m3/s。独流减河防潮闸管理处（以下简称防潮闸管理处）位于天津市滨海新区大港独流减河入渤海口处，原名天津市工农兵闸管理所，成立于1967年，1981年1月移交海河下游管理局（以下简称海河下游局）直管，受海河下游局委托在管辖范围内依法行使水行政管理职责，是具有行政职能的正处级事业单位。防潮闸管理处管辖独流减河防潮闸工程及附属设施和闸上400 m、闸下2 400 m堤防以及1号、2号排泥场，总面积4.12 km2。本文论及的独流减河河口区域指的是防潮闸管理处所辖区域及部分周边区域。为加强水行政执法工作、预防和及时查处水事违法行为、确保防潮闸管理处所辖工程防洪防潮安全，防潮闸管理处下设水政监察支队。根据1999年水利部水政法231号文规定，防潮闸管理处为本辖区决定《中华人民共和国防洪法》规定的行政处罚和行政措施的主体，水政监察支队以防潮闸管理处的名义在本辖区内依法进行水行政执法活动，并由防潮闸管理处承担水政支队在执法活动中所产生的法律责任。

2 建立联合执法机制必要性分析

长期以来，独流减河河口区域一直是各方利益的交织点，本地及外来渔民在河道内违规停靠大量渔船阻碍行洪，长期侵占国有土地违规兴建码头、房屋等设施，并在此生产生活。河口区域生活用品和渔具、木材、油料等生产物资随意堆放，环境脏、乱、差，不仅极不美观，而且存在很大的安全隐患，这给独流减河河口区域水行政管理及社会治安综合治理工作增添了不小的压力。特别是最近几年，随着南港工业区的设立及开发开放，独流减河河口区域土地资源快速增值，受利益的驱使，不法企业及个人肆意圈占土地、水面、堤防及排泥场等，兴建各种码头、水上餐厅，违规铺设管线，大搞鱼虾养殖等，导致堤防、排泥场等工程设施的部分功能丧失，不仅严重威胁了人民群众的生命财产安全，而且还对近海海洋生态环境造成了一定的破坏。此前，由于水行政执法力量薄弱、执法形式单一，防潮闸管理处曾一度陷入执法困局，独流减河河口区域多年形成的水事违法乱象成为其水行政管理过程中的顽症痼疾，水事违法行为集中整治迫在眉睫，建立联合执法机制势在必需。

3 实施联合执法机制的具体做法和宝贵经验

党的十九大以来，防潮闸管理处坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，牢牢学懂弄通做实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针，按照水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，全面加强独流减河河口区域管理工作。从2016年9月开始，防潮闸管理处创新性地提出构建联合执法机制的倡议并积极推动落实。3 a来，防潮闸管理处会同多家单位开展数十次联合执法行动，切实提高了独流减河河口区域水行政执法效能，彻底改变了水事违法行为多发且治理难的状况。

3.1 充分发挥班子的战斗堡垒作用，力促事业焕发生机

2015年6月，因多种原因影响，防潮闸管理处领导班子整体涣散，职工队伍士气低迷，加之外部环境恶劣，水行政执法工作一度陷入困境。在此背景下，许多不法分子侵占国有土地，对既有的违建码头等设施进行改扩建。其中，小古林混凝土有限公司在闸下右岸1.2～1.6 km处兴建了占地规模达7万m2的码头用于存放砂石料，致使独流减河泄洪流量由3 600 m3/s降到3 300 m3/s。除此之外，闸下右岸还存在违建码头4处、海上餐厅3座、非法养殖2处、违建房屋数十间以及违规建设的天然气、原油、供水等管道数根等。面对单位工作环境每况愈下的形势，2016年下半年，海河下游局党委及时改组了防潮闸管理处领导班子。新班子到任后，防潮闸管理处迅速组建了一支携手并进的中坚力量。3 a来，这支中坚力量以全面从严治党为统领，狠抓党的建设，强抓业务发展，不断改善办公环境，积极推进联合执法机制建立，大力推进经营创收，各项工作特别是水行政管理工作取得了显著成效。

3.2 执法困局倒逼机制创新，联合执法应运而生

如上所述，独流减河河口区域是各种利益交织的热点区域，矛盾丛生，纠纷不断。除了当时防潮闸管理处领导班子涣散、行政执法力量薄弱的因素外，还有一个重要的原因就是防潮闸处于边界地带，辖区归属多个街道、派出所管辖。以派出所为例，防潮闸周边4.12 km2土地归马棚口、高沙岭、南港边防派出所和海滨街道派出所管辖。因此，这一区域出了事情大家都认为不在自己管辖范围内，最终导致多方管理却管不好的局面，存在执法的真空地带，这对开展水行政执法活动、打击不法分子违法犯罪行为极为不利。2016年8月，新班子到任后，防潮闸管理处曾多次开展水行政执法活动但却遭遇到执法困局，深刻地感受到“九龙治水”的弊端，下定决心要改变这种状况，便以问题为导向，紧紧抓住执法难的“牛鼻子”，积极探索机制创新，开展多次尝试，为破解执法难题寻找新的突破口。

（1）积极协调地方政府，明晰各方管辖范围。2016年9月，防潮闸管理处多次赴地方政府、边防公安等单位，沟通协商管辖边界问题，努力厘清各方职责，最终确定将辖区土地管理范围纳入马棚口边防派出所管辖，水域管理范围纳入南港边防派出所管辖。派出所的管辖范围明确后，水政执法人员有了边防武警作后盾，开展执法活动时便有了底气，对不法分子起到了一定的震慑作用。

（2）会同边防派出所探索联合执法，联合执法机制初步形成。为改善水政执法形式单一、力量薄弱、效能差等状况，防潮闸管理处多次赴南港、马棚口边防派出所沟通，探索建立联合执法机制，以期有效改善执法效果。2016年10月，针对防潮闸闸下违规靠泊渔船问题，防潮闸管理处联合南港边防派出所开展首次水上联合执法，对违停渔船进行集中整治，违停渔船阻碍行洪状况得以有效改善，此次联合行动标志着联合执法机制初步形成。为进一步推进水上治安综合治理，经积极争取，2016年底南港边防派出所投资100余万元的高清监控项目在防潮闸管理处落地实施，实现了对闸下视频监控全覆盖，从技术层面助力辖区水事案件取证调处。

（3）不断壮大联合执法队伍，遏制水事案件多发态势。通过多次开展工作，2017年6月马棚口边防派出所正式加入联合执法机制框架。防潮闸管理处、南港边防派出所、马棚口边防派出所3家执法单位多次针对闸区内的搬罾、网箱、地笼以及闸上违规垂钓进行清理，对闸区内企业、租户开展定期集中检查。6月13日，防潮闸管理处与南港边防派出所联合发布通告，禁止非施工船只在独流减河口清淤工程施工期间驶入施工区域，确保了独流减河口清淤槽延长一次性清淤工程顺利推进。此后，防潮闸管理处积极协调地方政府、边防公安、海事、海洋等执法部门开展联合执法行动，全年累计开展联合执法行动9次，成功处置水事违法案件2起，共同打击了区域内水事违法行为，辖区内违法行为多发态势得到有效遏制，水事秩序整体趋于平稳。

（4）联合多家执法单位，建立联合执法机制。2018年1月29日，防潮闸管理处召集天津海洋局大港海洋管理处、海河下游局河口管理处、马棚口边防派出所、南港工业区边防派出所、天津海事公安局第三派出所共6家执法单位，在防潮闸管理处共同召开独流减河河口区域管理联合执法联席会议，签订《独流减河河口区域管理联合执法合作备忘录》，并宣布成立独流减河河口区域管理联合执法办公室，办公室设在防潮闸管理处。联合执法联席会议召开后，6家执法单位又共同举行了联合执法办公室揭牌仪式。合作备忘录的签署，标志着独流减河河口区域管理联合执法机制正式建立并走上规范化、常态化和制度化发展道路。2018年5月，防潮闸管理处购置的“海防01号”执法船在南港工业区码头下水入列，改善了以往只能在陆地巡查的弊端，堵塞了水上执法缺失的漏洞，进一步强化了河口水域执法。同时，防潮闸管理处对海钓会占用的闸区三角洲的空地进行了收回改造，并对闸北控制楼进行了美化点缀，建设了普法广场及海委普法教育基地，为周边群众及海委系统内的职工提供一个学法、知法、懂法的场所。通过多种举措，防潮闸管理处水政执法效能得到进一步提升，水政监察支队也获得“海委系统优秀水政监察队伍”称号。

3.3 借联合执法利剑，深入推进河湖“清四乱”及渤海综合治理

防潮闸管理处管辖范围内的“四乱”问题由来已久，部分已经存在几十年，有些是在土地证办理时与附近的单位、村委会签订了相关协议，有些是防潮闸管理处当初搞综合经营时允许其建的，更多的还是不法分子强行建设的。如，2013年，不法分子侵占闸下右岸1.1～1.2 km堤防用于修建浮体码头，停放多艘游艇及海上餐厅。此后，为了给浮体码头及海上餐厅提供挡风场所，小古林混凝土有限公司又强行侵占闸下右岸1.2～1.6 km处堤防进行围堤圈地，先后将7万m2水域填平并用于存放砂石料，此举严重降低了河道原有的泄洪能力，存在着极大的安全隐患。上古林渔业队在独流减河河口右岸原有房屋1座，2015年8月，不法分子在未经防潮闸管理处允许的情况下，擅自对房屋进行了扩建，共侵占防潮闸管理处3 500 m2的土地。

面对管辖范围内“四乱”严重的问题，防潮闸管理处按照水利部、海委及海河下游局“河长制”“清四乱”工作的安排，结合天津市“扫黑除恶”“渤海综合治理”等专项行动，不等不靠，主动作为，在联合执法机制框架下，充分发挥联合执法机制作用，对违法行为进行严厉打击，水事秩序得到进一步好转。

（1）防潮闸管理处执法人员会同公安民警及街道进行综合排查，对不同的情况进行分类定性，待这些工作做好后，又上门挨家面谈，摸清情况，对有协议的、土地证办理之前就存在的以及强行建设的分别拿出有针对性的处理措施。有协议的有3处，第一处是天津航运处所占房屋，对此，防潮闸管理处要求对方根据工程管理示范单位的标准对房屋及路面进行美化硬化，确保房屋等同周边环境相协调。第二处是防潮闸管理处办公楼后边的空地，以前出租给个人开饭店，利用这次机会，经协商防潮闸管理处提前解约，收回土地，并将临建进行拆除。第三处是海钓会，防潮闸管理处要求其退出占用的普法广场部分，并会同古林街道城管人员将其私设的海鲜市场等乱搭乱建的建筑拆除。2018年，利用滨海新区整治非法码头的机会，防潮闸管理处与其解除了合同，并要求其在12月3日前全部撤场，逾期不拆除，防潮闸管理处会同滨海新区政法委、环境局、农业农村委、公安局、边防支队等12家单位联合对其进行强制拆除。

（2）针对防潮闸管理处土地证办理前就存在的两处违建问题，防潮闸管理处具体情况具体分析并做了妥善处理。其中，一处在闸下，住的是从山东省逃荒出来的残疾人，防潮闸管理处积极呼吁街道办事处，给予其一部分补偿，并通过多方努力联系了其原籍为其办理了低保，解决了其后顾之忧，最终对方同意对其违建房屋进行拆除。另一处在闸右岸，大约有3 000 m2，住有五户，防潮闸管理处一方面联合地方政府给其下发“清四乱”通告，要求其限期拆除，另一方面与附近企业联系，从实际出发，给予这五户人家一定的补偿，最终这五户人家也都同意对违建房屋进行拆除，2019年年初这些违建已全部拆除。

（3）针对强行建设及占有防潮闸管理处土地的不法行为，防潮闸管理处分类施策，各个击破。一是右岸1.2～1.6 km处小古林混凝土有限公司建设的码头，占地7万m2，从2018年开始，防潮闸管理处充分发挥河长制的作用，将小古林混凝土有限公司侵占河道、阻碍行洪的违法事实上报滨海新区河长办，滨海新区区长签发了限期拆除令，但对方进度一直不大。2019年，防潮闸管理处会同滨海新区水务局一起向滨海新区政府反映情况，尽管滨海新区为此成立了由区政法委牵头的工作组，但是治理效果也并不理想。4月后，随着天津市“扫黑除恶”力度加大，在滨海新区“扫黑除恶”回头看期间，防潮闸管理处行文向滨海新区扫黑办进行实名举报，并同违法当事人面谈。迫于大的形势，当事人加快了码头拆除进度，截止目前码头基本拆除完毕，下一步将督促其尽快将剩余的渣土拉走。二是1号排泥场及高速公路下水域的养殖问题，防潮闸管理处已经让养殖人全部打捞完毕，并签下保证书不再养殖。三是刘某院内的通信塔问题。由于过去与村里签过协议，刘某借此胡搅蛮缠。借助“扫黑除恶”行动，防潮闸管理处迅速跟进，让其写下保证书。通过此次工作，为下一步防潮闸排泥场的运用扫除了障碍。四是大港油田采油井占地问题。按照土地证，占地一部分属于防潮闸管理处的区域，但海洋局给其办了海域使用证，于2019年年底到期，防潮闸管理处已经发函，要求海洋局不再给其办理海域使用证，并要求大港油田来防潮闸管理处办理手续并加强对其范围的管理。五是3处海上餐厅、码头、1处陆上餐厅以及2号排泥场内的非法养殖问题。2019年3月，天津市打响了“渤海综合治理”攻坚战并印发了作战计划，滨海新区共有49项重点任务，其中包括独流减河口防潮闸闸下右岸的海上餐厅和2号排泥场内的非法养殖2项整治工作。同月，天津市委书记李鸿忠亲赴独流减河防潮闸区域调研“渤海综合治理”工作。按照滨海新区部署，由防潮闸管理处牵头集中整治海上餐厅和非法养殖问题。领到任务后，防潮闸管理处不等不靠，主动作为，努力克服同滨海新区职能部门不熟悉的实际困难，开展大量的工作：一是牵头起草《独流减河河口右岸区域综合整治工作实施方案》及《独流减河河口水上餐厅及排泥场内非法养殖综合整治工作实施方案》；二是依据两个方案的实施步骤，联合天津市滨海新区生态环境局等8家单位对3家水上餐厅所有人及排泥场内非法养殖人开展3次集中约谈，要求其自行拆解水上餐厅及码头；三是向违法当事人下达2次《关于限期拆除清理海上餐厅及排泥场内非法养殖的通告》；四是多次组织海洋局大港管理处、滨海新区城管委、滨海新区农业农村委等10家单位召开综合整治通报及推进会，实时向滨海新区政府及海河下游局汇报拆除进度；五是制定《独流减河河口环境整治预案》，按照程序查找并固定违法主体，多次召集联合执法成员单位约谈违法当事人，做好询问笔录，保留影像，并2次向违法当事人下达《责令拆除通知书》。鉴于违法当事人一再拖延，未按规定时间清除，5月28日，防潮闸管理处会同联合执法成员单位，组织60余名执法人员对水上餐厅附属码头及房屋进行强拆，共拆除码头3座、建筑30余间，共4 500 m2，海委政法处、河湖处及海河下游局等有关单位现场督导拆除工作。在此次强拆的震慑作用下，截至6月底，2处非法养殖以及其余的零星搭建物均已自行清理完毕。目前，防潮闸管理处正抓紧实施生态修复工程，河口区域堤防及排泥场正逐步恢复到环境整洁、水清岸绿的自然状态，河口地区的海洋生态环境得到有效改善。

3 a来，防潮闸管理处借助全面推广河长制，结合水利部“清四乱”专项行动、国家环渤海整治行动以及天津市“扫黑除恶”行动，主动担当，积极作为，通过联合执法手段，有效地弥补了水行政执法中的一些短板，集中各方力量解决了许多困扰多年的老大难问题，以稳定的水事秩序带动了防潮闸管理处各项事业的发展。

4 结语

下一步，防潮闸管理处将建立长效机制，继续强化联合执法，持续巩固联合执法成果。笔者相信，再经过一段时间的努力，独流减河防潮闸的“四乱”现象将彻底根绝，真正实现闸区的水清岸绿和水闸的安全运行。同时，在海委首家青年水情教育基地基础上，启动国家级水情教育基地申报工作，努力将独流减河防潮闸周边打造成社会各界人士懂水爱水护水的知名景点。