全面推行河长制湖长制有关问题思考及建议

刘 琳

（山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250000）

全面推行河长制湖长制是党中央、国务院为加强河湖管理保护做出的重大改革决策。工作开展以来，地方各级党委政府主动担当，主要负责同志带头履职尽责，完善工作体系，健全工作制度，整治河湖突出问题，形成了上下联动、同向发力、协调有序的强大合力。但河长制湖长制是一项创新举措，同时河湖管理保护也是一项长期性、复杂性、系统性的艰巨任务，这决定了河长制湖长制推进不可能一蹴而就，需要不断摸索存在的问题，夯实底层基础，有针对性地解决落实，推进河湖管理保护向纵深开展，取得实际成效。

1 河长制湖长制推行中存在的问题

1.1 部门联动有待加强

推行河长制湖长制十分关键的一个问题就是解决部门和行业之间的壁垒，变“九龙治水”为“统一作战”，最终形成群策群力、上下联动、齐抓共管的共同推进格局。但从目前情况看，部门联动与河长制湖长制的要求相比还存在一定的差距。有的地方河湖长履职不到位，重形式、轻实效、风声大雨点小，造成河长制办公室在实际工作中协调其他部门的难度较大，部门协作的力度不强。有的地方虽然明确了部门职责，进行了任务分工，但在实际操作层面，“环保不下河、水利不上岸”等类似的尴尬现象仍然不同程度地存在。在工作部署上，河湖清违清障、农村人居环境整治、剿灭劣五类水体、畜禽养殖整治、黑臭水体治理等专项行动均涉及河长制湖长制的工作内容，但在具体实施中往往相关部门各自为政，缺少在河长制湖长制的框架体系内形成相互联系、共同推进的工作格局。

1.2 基础工作有待夯实

河湖管理保护范围划定是开展河湖管理最根本最基础的工作，虽然水利部出台了指导意见，但受划界工作涉及部门多、历史遗留问题多、资金落实不到位等因素影响，整体进度还不够理想，已完成划界的一些河湖还存在划界不规范、刻意回避难点问题等情况，进而对河湖违法问题界定、开展清理整治和日常管理等产生不利影响。在河湖岸线利用管理规划方面存在起步晚、进度慢、工作被动的局面，有的地区尚未开展相关规划编制或已编制但未审批，有的地区由于工作滞后或者在其他部门出台相关规划时重视程度不够，导致一些河湖岸线或开发利用行为被纳入其他行业或部门规划红线管理，造成工作被动。如，有的河湖在编制岸线利用管理规划前已被整体划入生态保护红线，禁止一切开发利用行为，导致在进行一些常规性的工程管护、应急度汛、河湖治理等工程时也受到严格制约，影响到河湖安全，并且一些原本符合开发利用条件的岸线也因红线管理而无法得到有效利用，影响了河湖综合效益的发挥。

1.3 工作措施有待实化

为开展河湖综合整治和系统治理，各地都编制了“一河（湖）一策”，对本区域河湖存在的问题进行摸排分析，分阶段明确任务目标，提出解决对策。但在实际工作中，“一河（湖）一策”往往由于问题研究不透、相关情况掌握不全、任务目标“一刀切”和解决问题的措施不细、针对性不强等原因，在实施时流于形式、难以操作，存在只是按照上级部门要求编制了整治方案但无法有效实施的情况。在具体工作开展时，仍是“从上”“从检查”“从考核”，缺少开展系统整治、实事求是、因地施策的思路、目标和举措。在工作推进中，各级河长都按规定开展了巡河督导，但有的地方仍存在“形式大于内容”“重表象、轻实效”的现象，发现和解决问题时避重就轻，解决“皮毛”问题多，“铁腕”治理情况少。在工作考核上，各地虽然都制定了考核办法，明确了考核标准，但实际考核中仍然存在“拿不下面子”“一团和气”的现象，真追责、敢追责、严追责、动真碰硬的工作力度还不够大，措施还不够多、不够严、不够细。

1.4 社会参与有待深化

河湖生态环境问题与每个人的生活理念、生活方式、生活习惯息息相关，需要社会公众都参与进来，避免陷入边治理、边破坏的困局。同时，河湖水系数量多、空间分布广的自然属性也决定了要想做好河湖管护就必须发动全社会的力量，形成共识，实现共振。但就目前情况看，公众参与渠道和参与模式还十分有限，主要的公众参与方式是投诉举报，虽然有的地方设立了民间河湖长、社会监督员等，进行了有益尝试，但其参与决策、参与治理、参与管护、参与监督、参与宣传的力度还远远不够，公众参与平台单一、程序不规范、利益诉求传递途径不顺畅，造成社会公众对河长制湖长制工作关心少、参与度低、积极性不高。

1.5 科技手段有待强化

河长制湖长制信息管理系统在实际工作中应用不足，还存在数据不准确、信息不共享、考核评估难以应用等情况。“一河一档”“一湖一档”等河湖基础信息数据库尚未全面建立，河湖信息的动态性、实时性、全面性有所欠缺。水质、水量监测体系不完备，部分河湖跨界断面缺少水质监测设施，多部门监测数据实时共享体系尚未建立。河湖工程安全监测设施相对薄弱，经过常年运行，设施完好率低，并且安全监测技术手段落后，一些地区仍然采用原始的、靠经验判断的监测方法。河湖动态监控体系落后，大部分地区仍采用人工巡查的方式发现河湖存在的问题，无人机巡查、遥感影像监测等现代化的技术手段应用还不广泛，依靠大数据分析和处理问题的能力还不强。

2 原因分析

2.1 重视程度不够

部分地区党政领导对河湖管理保护的重要性和紧迫性认识不足，没有站在建设生态文明、推动河湖永续利用的角度来思考问题，有的只做表面文章，对一些难点问题缺少一抓到底的恒心和毅力。一些相关部门对河长制湖长制仍然存在误区，片面地理解这主要是水利部门的事，自己只需要做好配合就可以了，这就导致有些工作积极性不高，缺少工作合力。

2.2 管理能力建设不足

河长制湖长制实施以来，虽然各级都组建了河长制办公室，但负责具体抓任务落实的县、乡两级河长制办公室却普遍存在人员少、任务重、技术力量弱的情况，一人肩负多项任务已成常态，造成对工作疲于应付，对一些基础性工作如划界确权、岸线规划、“一河（湖）一策”等缺少细致研究和长远考虑。同时，有的地区河长制办公室未取得正式编制，仍然由临时抽调人员组成，造成工作责任无法有效落实，工作效率和工作质量难以得到保证，在一定程度上影响到任务落实。

2.3 长效管护机制未建立

缺乏稳定的资金保障机制，河湖日常管护资金大都未纳入财政预算，河道治理、河湖清违清障等专项资金落实力度也不够，河湖管护对社会资本的吸引力不强。未形成专业化社会化的管护模式，绝大多数的河湖都未落实专职管护人员，导致河湖面貌差、无人管、少人管的窘况未得到彻底解决。

2.4 社会宣传力度不够

有的地方在工作中仍主要依靠政府行政力量进行推动，重会议部署，轻宣传发动。由于工作宣传和信息推送不到位，不少群众不了解河长制湖长制的工作内容，认为这项工作是各级政府的事情，与自身无关，有的群众甚至不知晓河长制湖长制，出现政府“一头热”的尴尬局面。

2.5 法律法规有待完善

目前，国家层面，仅在2017年新修订的《中华人共和国水污染防治法》中提出“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”地方层面，仅有浙江、江西等个别省份出台了专门的工作条例或工作规定，许多地方在工作中大都依靠行政首长的行政命令或者规范性文件来推动，缺少法律法规这一坚实后盾，导致在处理一些复杂问题、新生事物时容易造成工作被动，影响整个工作推进力度。

3 建议

3.1 加强工作培训和宣传

建立定期培训制度。一方面，加大对各级特别是县、乡两级河湖长、河长制办公室成员的培训力度，通过采取赴先进地区实地展示授课、河长制湖长制进党校等形式，进一步提高重视程度，增强责任意识和履职意识。另一方面，通过采取专家授课、学习交流、专题讲座等方式，加强对各级河长制办公室工作人员、村级河湖长的培训，增强其业务能力，满足日常工作需要。创新宣传手段和模式，通过微信、微博、抖音等群众广泛使用的新媒体工具，扩大宣传范围，加大河湖管护正面宣传力度；在报纸、电视、电台等媒体设立曝光台，针对河湖管护中的负面典型如污染河湖、懒政怠政、弄虚作假等行为给予曝光，形成震慑作用，督促各级河长湖长、有关部门及社会公众关心关注河长制湖长制工作，逐渐形成齐抓共管、同策同力的工作格局。

3.2 加强监督检查和考核

严格执行各项监督检查制度，在检查方式上，合理运用联合督导、暗访、群众举报调查、专项督查等多种手段，在满足频次要求的前提下，更加注重检查的质量和成效；在检查内容上，不仅要包括上级部署事项的落实情况，而且要加大对“一河（湖）一策”落实、河湖违法事项整治、长效机制建立等情况的督查力度，对政策措施不细不实的予以纠正，确保河湖管护各项举措能够真正落实落地，不流于形式。健全评估考核机制，充分发挥考核“指挥棒”“风向标”的作用，对于在河湖管理保护中不作为、慢作为以及存在严重破坏河湖行为的地区，对其河湖长和相关部门进行通报问责，对工作推进效果显著、河湖面貌改善明显的予以政策和资金激励，形成出真招、动真格、见实效的工作导向。

3.3 夯实各项基础工作

结合水利、环境保护、住建等部门关于水污染、水生态、水环境等方面的整治方案，在河长制湖长制框架下，加快推进实施河湖治理、污水处理设施建设、岸线绿化、沿河污染源整治、水土流失治理等项目，集中力量打好河湖攻坚战，为工作开展提供硬件保障。推进“一河（湖）一档”建设，指导县乡村做好资料收集和现状调查，全面掌握河湖基础信息，为科学决策提供数据支撑。加快河湖划界工作进度，按照节约利用土地、满足河湖管护的要求，在尊重历史、考虑现实的基础上，依据法律法规和技术规范因地制宜地做好划界工作，能够确权的同步确权，为开展河湖违法问题清理整治和维护良好水事秩序奠定基础。加快岸线管理利用规划编制和审批，明确岸线空间管控的内容和要求，积极做好与相关部门的沟通协调，正确处理好开发利用和保护的关系，确保岸线资源合理有效利用。加大资金筹措和落实力度，拓宽投融资渠道，鼓励和引导社会资本参与河湖治理，探索建立生态补偿机制，多渠道解决河湖治理和保护资金难题。

3.4 积极引导社会公众参与

提高公众参与意识，利用公益广告、专家讲座、征文比赛、知识竞赛、护河行动、主题展览等形式提高公众对河长制湖长制工作的认识和理解。畅通公众参与渠道，引导公众参与河湖管护，比如引入社会资本参与河湖治理、聘请社会人士担任民间河湖长、选聘护河志愿者、成立护河志愿队等；鼓励公众参与问题监督，比如设立市长热线、开通随手拍、聘请各级政协委员或人大代表作为监督员等。规范公众参与流程，通过问卷调查、意见征集、反馈信息分析等工作了解公众的意见诉求和关注点，明确公众参与的原则要求、议事程序、职权职责等，将公众意见诉求和决策有效对接，把解决好河长制湖长制实施过程中涉及群众的利益问题作为决策的前提。提高公众参与积极性，采取适当的物质或精神奖励，如开展赠手机流量、赠话费、积分兑礼品、精神表彰等，激发公众参与热情，形成与政府管理同频共振的良好态势，切实使公众成为推进河长制湖长制工作取得实效的重要力量。

3.5 加强河长制湖长制立法建设

结合“水利工程补短板、水利行业强监管”的形势需要，加快《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的修订，将河长制湖长制的好经验、好做法纳入法律法规，进一步明确河湖管护责任、健全管护机构、完善管理体制，进一步夯实河湖划界、岸线利用管理、河湖清违清障、保护河湖水质、保障生态流量等工作的法治基础，让河湖强监管有法可依、落到实处。加强河长制湖长制地方法规建设，具备条件的省市两级尽快出台河长制湖长制工作条例，将河湖长设置、河湖长职责、部门履职、日常监督、考核问责等工作法制化，保障河长制湖长制在实施过程中的可持续和稳定性，解决当前河长制湖长制有关工作无法可依、立法滞后的问题。

3.6 加强科技支撑和信息化保障

健全完善河长制湖长制信息管理系统，将“一河（湖）一档”“一河（湖）一策”、河湖划界、日常检查、工作考核、投诉举报等纳入信息系统管理，逐步实现智慧管控，提高治水能力和工作效率。加强水环境预警体系建设，增设自动监测站点，实现对重要河流湖泊和敏感水域进行水域岸线、水土流失、水生态环境等的动态监控。加快建立信息共享机制，推动实现河湖基础数据、水质监测、违法事项整治等信息的共享，为各级河湖长和相关部门科学有效决策提供有力支撑。