浅谈水利工程管理与保护范围划定的意义及工作建议

2020-01-12

湖南水利水电 2020年6期

（湘西自治州水利局，湖南吉首 416000）

水利工程是实施防洪排涝、农业灌溉、抗旱供水、生态调节的重要基础设施，是经济建设和人民生命财产安全的重要保障。依法划定水利工程管理与保护范围，建立范围明确、权属清晰、责任落实的河湖和水利工程管理保护责任体系，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是“水利工程补短板，水利行业强监管”的基础工作，是确保水利工程安全和效益充分发挥的重要抓手，是水利行业扭转“重建轻管”局面的关键一环，是水利基础设施实现有效空间管控的必然途径，是全力保障国家水安全的战略举措，对水利行业的长远发展具有重大意义。

1 水利工程管理与保护范围划定的背景

早在20 世纪80 年代，国家为了加强水利工程管理，进一步做好水利工程划界工作，保护工程设施，充分发挥综合效益，水利部相继下发了《关于抓紧划定水利工程管理与保护范围的通知》（水管〔1989〕5 号）、《关于做好水利工程土地划界工作的通知》（水管〔1991〕2 号）以及《关于进一步做好水利工程土地划界工作的通知》（水管〔1992〕10 号）等文件。由于当时经济条件限制，这项工作进展缓慢。

为了深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，切实加强水利工程管理，充分发挥水利工程综合效益，2014 年8 月21 日，水利部下发《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（水建管〔2014〕285 号），部署开展水利工程管理与保护范围划定工作，要求到2020 年基本完成国有水利工程管理与保护范围划定工作；为全面了解各地各单位划界确权情况，2014 年9 月1 日，水利部又下发《关于开展河湖及水利工程划界确权情况调查工作的通知》（办建管〔2014〕186 号）；2018 年12 月27 日，水利部下发《关于加快推进水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（水运管〔2018〕339 号），以加快推进水利工程管理与保护范围划定工作，确保如期完成目标任务。

2 水利工程管理与保护范围划定的重要意义

1）是落实党中央、水利部决策部署的重要政治任务。习近平总书记多次就水利工作作出重要指示批示，中央、水利部对水利工作做了具体的部署和要求，高度重视水利工程管理与保护范围划定工作。在推进河长制工作中，明确要求加强河湖水域岸线管理保护，严格水域岸线等水生态空间管控，明确“依法划定河湖和水利工程管理范围”为河长制工作的主要任务之一。这就要求我们一定要把水利工程管理与保护范围划定工作作为当前的水利重点工作来抓，要充分认识到该项工作的重要性和必要性，切实增强化水利工程管理与保护范围划定工作的责任感和使命感。

2）是推进水利治理体系和治理能力现代化的实际行动。做好水利工程管理与保护范围划定工作，科学合理界定水利工程权属与水权的边界，有利于从体制机制上解决水利工程运行管理工作中权责归属问题，还可以立足水的公共产品属性和自然资源属性，推动实施水资源费改税、水权交易和水资源资产化改革，做大做强投融资平台，破解水利投融资瓶颈等各项工作，将为推进水治理体系和治理能力现代化探索出一条新路。

3）是满足人民对美好生活需求的水利愿景。近年来，我们聚焦工程补短板、着力夯实水利工程基础，聚焦行业强监管、有效提升水行政管理能力，聚焦系统协同联动、凝聚治水兴水合力，聚焦全面从严治党、全面加强党的领导，真抓实干，攻坚克难，水利改革发展取得新成效，老百姓获得感和满意度不断增强。但水利工程底数不清，水利工程权属不明、边界模糊，水资源的社会效益、经济效益无法得到充分发挥，离人民群众对水资源的美好期盼还有较大差距。所以，以划定水利工程管理与保护范围为支撑，统筹解决水安全、水资源、水生态、水环境问题，努力提供更加优质的水利公共服务，更好地满足人民对美好生活的需求，当前及今后一个时期水利工作就是围绕实施水安全战略。

3 切实做好水利工程管理与保护范围划界的几点建议

1）坚持依法依规划定。以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》以及各地方政府规章为依据，依法依规开展水利工程管理与保护范围划定工作。

2）摸清家底，明确工作任务。做好水利工程的划界工作，关键是要建立一个符合实际的水利工程名目数据库，家底要清楚，这是基础工作。在水利工程名目统计方面，各个时期各个节点往往不一致。以湖南省为例，2011 年水利普查公报，全省共有水库14 121 座，其中大型47 座，中型372 座，小型13 702 座；2014 年开展了水库大坝注册登记，全省已注册登记水库13 487座，其中大型33 座、中型365 座、小型13 089 座；2018年水利统计年鉴，全省已建成水库14 096 座，其中大型45 座，中型363 座，小型13 688 座。由此可知，历次水利普查、水利统计年鉴、注册登记等的水利工程数据不一，为切实做好水利工程管理与保护范围划定工作，必须首先摸清水利工程底数。

3）多措并举，保障工作经费。落实经费是组织实施水利工程管理与保护范围划定工作的重点和核心。根据水利部文件要求，各地可结合本地区中小河流治理、病险水库（水闸）除险加固、堤防达标建设等建设项目，统筹考虑相应工程划定工作。同时将划界工作经费纳入各级政府财政预算，作为水利工程管理与保护范围划定的重要保障。

4）建立联动机制，凝聚工作合力。要牢牢抓住全面推行河长制的有利机遇，以河长制考核为抓手，充分利用河湖管理范围划定工作成果，切实做好水利工程管理与保护范围划定工作，确保划界成果统一协调。要积极争取政府主导、高位推动，出台相关扶持政策和措施，为划定工作提供有力的组织保障和政策保障。要加强与财政、自然资源等部门的沟通协调，建立水利牵头、多方协作、分工明确的部门联动机制，合力解决划界经费、土地测绘等重点难点问题。

自然资源部门应积极提供1∶2 000 不动产统一登记基础数据、所有权确权调查等基础资料，这样可以大幅降低工程管理范围划定的外业工作量，让大部分工作能够在室内完成，缩短工作周期，大大节约划界成本，且让社会公众更易于接受划界成果，便于后续划界成果的管理、共享和深化应用，有利于保障划界成果的质量。要积极参与划界成果审查审核，确保划界成果符合现行土地使用相关政策。

各地划界工作要与自然资源部门正在推进的国土空间规划编制工作有效衔接，尽量避免管理和保护范围界线与国土空间规划中的部分界线交叉切割，形成零碎图斑。划界成果审批公告后，要及时将成果纳入各级国土空间规划基础信息平台和“多规合一”协同审批平台，为工程建设项目选址、用地预审提供参考。

5）统一标准，确保划界产品质量。为确保水利工程管理与保护范围划定工作技术标准统一，充分调研、吸收国内其他省份水利工程划界经验，以省为单位依法依规结合实际制定《水利工程管理与保护范围划定技术导则》，明确水利工程管理与保护范围划定工作流程、划界标准、技术路线与方法、成果规格、划界成果审查审批流程等，确保该项工作技术标准统一。同时为确保划界成果质量和进度，水利工程划界应委托有相应技术力量的技术支撑单位来承担，以合同形式明确目标任务、质量标准、工作节点，以便按期保质保量提供技术产品。

6）内外业结合，核实勘定界线。划界工作的底图是基于自然资源部门组织实施的不动产统一登记基础数据建设项目生产的1∶2 000 数字线划图和正射影像图而制作，等高线精度为2 m，难以准确获取水利工程的工程区管理与保护范围线，从而无法提供精准的空间占地规划基础数据，为进一步核实勘定管理与保护范围线，需对各水利工程的主要建筑物及其附属结构的电子桩、电子告示牌进行实地勘定，即根据以标识的电子桩、电子告示牌的地理数据信息，借助专业测量设备，进行现场放样，若电子桩、电子告示牌位置与现场实际不符，则对电子桩、电子告示牌进行调整，以满足划定工作要求。