胖头泡蓄滞洪区的社会管理探析

王立志

(黑龙江省胖头泡蓄滞洪区管理处，黑龙江 大庆 166316)

1 概 述

胖头泡蓄滞洪区位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源县的西北部，东以安肇新河下段右侧堤防及林肇公路左侧的自然岗地和新建堤防为界，南至养身地到古恰的松花江干流左侧堤防，西以老龙口到养身地的嫩江干流左岸堤防为界，北至南引水库的1#-4#、21#-33#堤坝。区内总面积1994km2。胖头泡蓄滞洪区是松花江流域防洪体系的重要组成部分，胖头泡蓄滞洪区防洪工程与安全建设已于2016年开始开工建设。

2 社会管理的主要内容

社会管理主要包括建立人口管理制度，建立生产管理制度，建立建设非防洪建设项目审批制度，建立防汛信息公告制度，制定《胖头泡蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，洪水保险制度的制定和研究。

2.1 建立人口管理制度

建立人口管理制度，合理调整区内人口分布，鼓励和组织居民外迁，严格限制区外人员迁入，尽量减少蓄滞洪区启用时，人员撤退的压力。

2.2 建立生产管理制度

建立生产管理制度，指导调整土地开发利用模式、经济结构和经济发展布局。

蓄滞洪区建成后，所有影响蓄洪、行洪的产业都要根据蓄滞洪区安全建设的要求进行调整和限制，主要内容包括：

1)蓄滞洪区内油田、油井及其有关设施必须有可靠的防洪措施，并建设必要的避洪设施。

2)在进、出口门附近和洪水主流区域内，不应设置有碍行洪的各种设施，工矿企业不准在此区域内建设。

3)在蓄滞洪区新建的永久性房屋，主要包括居民点、学校、商店、机关、企事业房屋等，应尽量在蓄洪水位以上建，如果必须在水位以下建，必须建平顶房，且房顶要高于蓄水位，并在结构上有一定的要求。

4)电力、通讯、广播电视等设施必须有防洪措施。例如：线路的对地净空应按相对蓄水位的净空计算，塔架的底部考虑洪水的冲击。

5)禁止在蓄滞洪区内建设有严重污染物质的工厂和储仓，以防止次生污染。

6)在农业种植业方面，应以矮棵作物为主，并抓好夏季作物生产。

2.3 建立建设非防洪建设项目审批制度

在蓄滞洪区建立建设非防洪建设项目审批制度，应当对项目和洪水的相互影响作评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施，并经过水行政主管部门的审查批准后，才能建设。

2.4 建立防汛信息公告制度。

除对上级防汛指挥部门通告外，还应对区内，尤其在大汛期间应利用区内通信系统通告至各乡镇及各村，并做好解释工作。

2.5 制定《胖头泡蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。

从根本上说，建立蓄滞洪区补偿运用机制的目的有2个：①保障蓄滞洪区的及时有效运用；②启动后对区内群众的损失给与适当补偿。

根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(国务院2000年发布)，结合黑龙江省省情和蓄滞洪区实际情况，应抓紧制定和实施《胖头泡蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，使蓄滞洪区运用补偿有法可依[1]。

2.5.1 认真做好基础工作

1)要组织好《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的学习宣传，做到家喻户晓，使广大群众真正掌握政策规定，提高贯彻执行《暂行办法》的自觉性。

2)要加强领导，要正确把握政策界限，从全局高度兼顾国家和群众的利益，切实做好各项有关工作，尤其要作好蓄滞洪区居民财产登记工作。

3)要保持工作透明度。

4)加强专业人员的素质培训，提高他们的政治素质、政策水平和业务能力。

5)健全工作制度，逐步建立以岗位责任制为主要内容的各项工作制度。

2.5.2 严格掌握政策界限

《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定的3项补偿原则是：①保障蓄滞洪区居民的基本生活；②有利于蓄滞洪区恢复农业生产；③与国家财政承受能力相适应。

各级政府和各有关部门一定要把握好政策界限，严格按照《办法》规定的工作程序，认真履行《办法》赋予的职责，实事求是地做好有关工作。同时加强对蓄滞洪区运用补偿工作的监督检查。

2.5.3 尽快实施蓄滞洪区的防洪工程建设与安全设施建设

目前，胖头泡蓄滞洪区的预警预报、转移道路、围堤等安全设施还没有建设，转移群众的临时住所、吃饭、饮水、医疗等问题远未解决。因此，为了最大限度减少人员伤亡，减少经济损失，应尽快实施蓄滞洪区的安全建设，特别是预警预报设施、转移撤退道路、围堤等安全设施。

2.5.4 加强蓄滞洪区管理

为了保证蓄滞洪区的正常运用，发挥蓄滞洪区的防洪减灾效益，应按照国家对蓄滞洪区建设的有关规定和松花江流域防洪规划的要求，抓紧制定出台《蓄滞洪区管理办法》，把蓄滞洪区正规化、规范化管理纳入法制化轨道。

2.5.5 加强防洪基金的管理

各级征收机关征收的防洪保安费要在取得收入5d内，将资金上缴同级财政预算外资金专户,划入同级国库水利建设基金帐户，与其它渠道形成的水利建设基金按省政府黑政发[1998]21号文件有关规定管理使用。

2.6 洪水保险制度的制定和研究

洪水保险是针对洪水高发区域，受洪水威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担洪水风险的保险模式，具有政策性和非盈利性的保险形式。洪水保险是一项重要的非工程防洪措施。

1)建立洪水保险制度是抑制各级政府财政负担增长趋势的重要措施：①建立洪水保险制度可以在时间和空间上分散风险，减轻因洪水灾害引起的救济和重建的巨额财政负担；②与以往洪灾发生后纯粹的救济制度相比，洪水保险则使保险人与被保险人之间建立了受法律保护的合同关系，一旦发生洪灾则可按既定标准及时兑现，使洪水风险和财政负担得以有效化解。

2)建立洪水保险制度是蓄滞洪区启用后洪灾管理体制的重大改革：中国现行的洪灾补偿和救助是民政救助系统和特大防汛经费，在非官方和民间则是长期形成的“一方有难，八方支援”的优良传统。但在特大洪灾面前则暴露出明显不足，主要是资金投入与实际需要不符，民政救助和防汛经费相对固定，社会捐助不固定也不稳定，不是可靠的资金来源，资金缺口大，对洪灾救助起不到保障作用，救济投入缺乏保障。洪水保险虽然不能减少洪灾损失的具体价值，却可以使部分地区一次性的洪灾损失在较大的范围内和较长的时间内进行分摊，使投保户受灾后能及时得到经济补偿，有利于尽快恢复生产，重建家园，维持社会生活的稳定。建立洪水保险制度，是为了适应社会主义市场机制，完善社会保障体系，是对现有灾害管理体制的重大改革。

3)洪水保险可以有效协调保护区与分洪区、滞洪区的经济利益：蓄滞洪区启用后淹没一些分洪区，但保护了哈尔滨等重点城市和地区，分洪区和保护区两者之间存在获得经济利益和遭受损失的经济利益关系。在市场经济中受损方由受益方补偿是合情合理的，通过保险的形式协调双方的经济利益在理论上是可行的[2]。

4)符合“大数定理”法则：“大数定理”法则是保险经营的数理基础。胖头泡蓄滞洪区的防洪保护区范围比较大，人口众多，可采取政府、社会、个人多方面筹集资金的方式，即国家和地方政府投入一定比例的资金，受益地区征收一定数量的资金(如防洪保安费等)，蓄滞洪区缴纳一部分保费，从而积聚保险基金，是符合“大数定理”法则的。

5)洪水保险制度已积累了一定的经验：在全国各地不同时期、不同地区都试点或推行过洪水保险或农村保险，虽由于种种原因未成功或未大范围推广，但已为今后推行洪水保险制度积累了宝贵的经验。《防洪法》第47条规定“国家鼓励、扶持洪水保险”。因此，有国家政策支持，有洪水保险的经验积累，在胖头泡蓄滞洪区推行洪水保险制度是可行的。

基于以上因素，应在胖头泡蓄滞洪区强化洪灾损失补偿机制，建立更有效的洪灾防范应对机制，即洪水保险制度。研究探讨在胖头泡蓄滞洪区试办洪水保险，以解决蓄滞洪区的有效运用后的巨额经济补偿问题。

通过科学的分析和计算绘制洪水风险图，作为确定保险费率的依据。然后根据水灾风险图，风险比较大的地方，保险费率高，保费要多交，反之，风险比较小的地方，保险费率低，保费要少交，这样可以有效杜绝灾情虚报，对于灾情虚报之风可以起到一定的抑制作用，并为核灾体系的完善提供动力机制。

3 结 语

胖头泡蓄滞洪区即将建设完成， 社会管理主要涉及的人口管理制度，生产管理制度，建设非防洪建设项目审批制度，防汛信息公告制度，以及《胖头泡蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和洪水保险制度的制定等工作，应尽快开展，各项制度编制完成后，报黑龙江省人民代表大会批准后实施，便于水行政主管部门和管理单位有法可依，便于管理。