引入PPP新模式 焕发滹沱河新生机

□康晓亮

近年来，石家庄市委市政府认真贯彻落实习近平生态文明思想，按照省委省政府要求，立足人与自然和谐共生，坚持生态恢复、防洪泄洪、涵养水源、产业发展、文化景观相统筹，以“一年出形象、两年见成效、三年成精品”为目标，2017年，启动实施了规模大、范围广、标准高的滹沱河生态全面修复工程，并在一期工程中对主要工程采用PPP模式，2019年PPP项目主体工程完工，治理河段初现“清水绿岸、鱼翔浅底”的滹沱美景。

1.滹沱河生态修复工程实施背景

滹沱河发源于山西省忻州市繁峙县，经忻定盆地，东穿太行峡谷，在盂县进入河北省石家庄市平山县，河道干流总长588km，其中石家庄市境内长190km，是石家庄的“母亲河”。早在5、6千年前，滹沱河两岸就开始有人类居住，千百年来，滹沱河滋润了千万百姓，孕育了灿烂文明，见证了两岸繁华。

自上世纪70年代以来，随着两岸人民对滹沱河开垦力度加大及地下水开采大量增加，滹沱河生态环境日益恶化，除汛期上游水库开闸放水外，滹沱河常年处于断流状态，植被稀少、黄沙裸露、沙坑遍布，生态环境日渐脆弱。

十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，像对待生命一样对待生态环境。

省委省政府、市委市政府高度重视滹沱河生态环境的建设，提出“滹沱河是城市的灵魂、是城市的眼、是城市的兴奋点，应发挥其在建设美丽河北中的绿色生态引导作用”。要求要充分发挥滹沱河河流带动效应，引领滹沱河沿线区域生态环境建设，推动产业融合发展，整合统筹沿线经济社会发展，成为全省河流生态环境建设的示范；坚持政府主导、市场化运作，推进生态效益、经济效益、社会效益共赢。

为提高省会城市建设的档次和品味，增强辐射带动功能，加快建设现代化省会城市，石家庄市委市政府决定实施滹沱河生态修复工程，2017年8月，石家庄市政府批复《滹沱河（黄壁庄至深泽界）生态修复工程规划暨沿线地区综合提升规划》，规划以“石家庄绿色发展带，京津冀城市沿河发展示范区”为定位，对两岸地区进行全方位生态修复，引导滹沱河沿岸地区协调发展，构筑两岸经济带、创新带和景观带，促进省会石家庄绿色崛起、跨越式发展。

滹沱河生态修复工程规划西起黄壁庄水库东至深泽东界，全长109km，规划分三期实施，一期工程范围为主城区中华大街至藁城城区东，长度42km；二期工程范围为藁城城区东至深泽东界，长度43km；三期工程范围为黄壁庄水库至中华大街，长度24km。主要建设内容：河道两岸贯通东西的景观路、河道主槽疏浚及岸坡防护、溪流、湖区景观建设，河道滩地景观节点、滩地大地景观，防洪堤及堤外景观带等生态修复工程，打造美丽的乡野景观。

2.探索新投融资治河模式

2017年9 月，石家庄市启动滹沱河生态修复一期工程，总投资105亿元，主要工程79.76亿元。资金投入是加快水利基础设施建设的重要保障，如按照政府投资建设运营传统模式，短时间需筹集大量建设资金，将对石家庄市财政产生较大压力。经过不断研究、探讨，了解到国务院、国家各部委局相继出台多部政策促进政府与社会资本合作，鼓励采用PPP模式用于水利工程建设运行。近年来，水利部会同有关部委先后出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》等文件，鼓励和引导社会资本以多种形式参与水利工程建设运营，对水利行业PPP项目提出具体要求。

河北省水利厅贯彻落实国务院和水利部安排部署，坚持政府和市场两手发力，健全公共财政水利投入稳定增长机制，加强对水利建设的金融支持，鼓励和引导社会资本参与水利建设，不断深化水利投融资体制机制改革，多次对石家庄市水利投融资工作进行指导。

石家庄市积极推动水利投融资机制改革，探索市场化治水模式，多方研究破解资金瓶颈、防范政府债务风险、转变政府职能的路径，准确把握国家政策引导和支持鼓励PPP模式的时机，做好项目的PPP模式准备工作，编制《滹沱河生态修复工程（中华大街至藁城城区东）PPP项目实施方案》。滹沱河生态修复工程（中华大街至藁城城区东）PPP项目是石家庄市市级采用PPP模式建设最大规模的项目，政府投入2.48亿资本金，撬动工程总投资79.76亿元，解决了资金缺口，创新了建设和管理运行模式。通过成立PPP项目公司，由项目公司负责设计优化、建设、融资、运营、移交，转变政府职能；通过可行性缺口补助、经营性项目收益获得合理投资运营回报，鼓励项目公司多盈利，激发市场活力，实现政府、企业、公共多方共赢。

滹沱河生态修复工程（中华大街—藁城城区东）PPP项目，自2017年底启动，2018年7月完成社会资本方采购，随后组建项目公司，工程开工建设，2019年8月主体工程完工，目前正在组织工程验收和资料移交，准备进入运营阶段。

3.主要做法和取得经验

3.1 转变政府职能，提高项目整体效益

传统水利基建项目在政府自建模式下，政府自行建设并运营，建设运营主体与监督管理主体合一，不利于激发对建设运营的主观能动性。滹沱河生态修复工程（中华大街至藁城城区东）PPP项目在PPP模式下，由PPP项目公司负责项目2年建设和后期13年运营，在模式设置上，可以促进项目公司更加注重施工质量来保障后期运行。在项目公司中，政府方通过出资代表，派工作人员进入项目公司参与项目公司决策，监督财务和生产经营等工作，通过加强政府的质量监督队伍，对工程质量进行监督管理。政府按照考核指标体系对项目定期监测考核，按效果付费，政府方通过督促项目公司不断改进管理，改善服务效果，提高服务水平加强对项目的管理，使政府部门从具体的建设和运营事务中脱离出来，更加注重社会效益。

3.2 减轻财政压力，平滑财政资金支出

滹沱河生态修复工程（中华大街至藁城城区东）PPP项目工程总投资79.76亿元，投资大、周期长、运营难度大，政府基建任务重，在较短时间内提供充足的资金难度大。在PPP模式下，政府注入2.48亿元资本金和社会资本方一起成立项目公司，由项目公司负责融资，缓解了政府在建设期投入的资金压力，在合作期内平滑支出建设及管理运行费用。对社会资本而言，降低成本以获得更大的利润，是其组织的核心目标所在，PPP模式充分利用这一特性，激励社会资本在项目采购及全过程中，通过制定最佳竞标方案、适用规模经济、创新技术等方式，降低建设成本和管理运行的一般费用，从而提高效率、降低成本，从而减轻财政压力、平滑财政支出。

3.3 回报机制灵活，减少政府实际支出

滹沱河生态修复工程（中华大街—藁城城区东）PPP项目属于具有使用者付费的基础设施建设项目，回报机制主要为使用者付费+可行性缺口补助。在PPP项目全过程中，项目公司可获得使用者付费、可行性缺口补助。对于项目公司而言，可行性缺口补助分为两部分，一是项目公司为工程建设投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，二是项目公司为维持本项目可用性提供运营维护服务获得的服务收入。使用者付费，即项目实施范围可以开展经营活动，通过对河道两岸进行旅游、无污染的商业经营，可增加项目收益。同时，从鼓励项目公司提高盈利能力并兼顾减轻政府付费压力的角度考虑，在项目运营期对项目公司的超额经营性项目收益采取超额累进分享机制，由项目公司与政府方共享收益，鼓励项目公司努力经营，减少政府支出。

3.4 严格资格预审，吸引优秀企业入围

常规项目的采购，资格审查可以进行预审也可以后审，一般为后审。按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审”，滹沱河生态修复工程PPP项目中，政府方根据项目特点组织编制了资格预审文件，对企业信誉、企业资质、施工业绩、财务情况、融资能力等重要条件进行预审，共13家全国各地的大型企业，甚至是国企、央企参加资格预审，有实力、有信誉的企业通过资格预审，入围参与下一阶段投标，让评标环节能够实现好中选好、优中选优，为最终实力雄厚的优质企业中标滹沱河生态修复工程奠定坚实的基础。

3.5 推进优化设计，实现双方“共赢”目标

在整个项目立项及审批过程中，由政府方按照水利基建程序办理前期手续，可行性研究报告批复完成后，利用PPP 实施方案编制及社会资本方采购时间，同步编制初步设计和施工图设计，节约项目整体时间。同时，在PPP项目模式设置上，允许并鼓励社会资本方结合自己的技术和经验，对工程设计进行深化、调整、改善、提高优化，既能实现政府方工程意图，也便于社会资本施工方与政府方的整体设计协调，同时也能发挥社会资本施工方优势，最大限度改善施工条件、降低工程造价、加快施工进度、保证施工质量。

3.6 合理分配风险，最大限度发挥优势

风险分配遵循 PPP 项目的风险分配3项原则，最优风险分配原则、风险收益对等原则、风险可控原则。滹沱河生态修复工程PPP项目核心风险的分配框架和分配机制如下：设计优化、融资、建设、运营维护等商业风险由项目公司承担；政策、法律变更、政府行为和市场需求风险等主要由政府承担；非项目公司运营维护原因，认清责任后由责任方承担；不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。同时，政府方建议项目公司可通过购买保险的方式转移风险。

滹沱河生态修复工程（中华大街至藁城城区东）PPP项目工程为河道内主槽防洪工程、生态绿化等，总体目标是生态修复，但防洪是首要目标，根据水利工程的特点，对洪水和水资源风险做出特别界定。对未超过此项目防洪标准的洪水不定义为不可抗力，其应为项目的运营风险，由项目公司承担；超出本项目防洪标准的洪水为不可抗力风险，由政府和项目公司共同承担。在运营期间有较大用水量需求，水量不足将影响项目产出效果,如在合作期内因水资源相关政策变动导致河道供水不足的风险由政府方承担。合理分配项目风险，各方各司其职，保障项目安全平稳运行。

3.7 分摊支出责任，有效保障支出来源

此项目采用PPP模式，解决项目建设资金和运行资金问题，平滑财政支出，但是由于投资规模大，未来可行性缺口补助也较大。根据国家对PPP项目支出财政预算管理的要求，由石家庄市市级财政统一筹措安排建设和运行资金，建立了年度财政预算管理制度，同时按照“谁受益、谁承担”原则，由沿途受益各县区建立统一台账管理，分摊承担部分资金用于PPP项目可行性缺口补助支出，形成合力共同保障财政支出责任的落实，从而保证PPP项目可行性缺口补助的可靠资金保障。

滹沱河生态修复工程（中华大街至藁城城区东）PPP项目开启了石家庄市水利建设投资的新阶段，也取得了初步的效果，是推行水利投融资机制改革的具体实践探索，为河道生态修复采用PPP模式积累了初步经验。