“8.18洪灾”后对永城市基层防汛体系的几点思考

边江伟 李红艳 朱磊峰 李 翔

（永城市水利局）

0 引言

2018年8月17日至18日，受台风“温比亚”的影响，永城市遭受了自1976年以来罕见的特大暴雨的袭击，其中，最大降雨量出现在芒山镇，总降雨量达到358.70 mm，全市29 个乡镇均遭受不同程度的洪涝灾害。经灾后统计，全市主要农作物积水面积最高达7.33万hm2，受灾房屋6 741户1.90万间，安置灾民13 338 人，道路损毁1.90 万m，直接经济损失达4.70 亿元。面对灾难，全市上下团结一致，集全市之力抢险救灾，实现了人员零伤亡、疫情零发生、河道零决堤、零受灾群众基本生活无保障的“四个零”目标，取得了抗洪抢险的最终胜利。

作为水利战线的一员，笔者们曾赴防洪抢险一线，参与堤防巡查和指导沿河乡镇干群抗洪。切身体会到了广大干部群众万众一心、团结一致，共同抵御洪涝灾害的顽强拼搏精神，同时也最直接地感受到永城市防汛体系中仍存在一些方面的问题和不足。文章针对存在的问题进行分析并提出相应措施，以期对完善永城市防汛体系能提供相应参考。

1 防汛体系现状

1.1 防汛工程基本情况

永城市位于河南省最东部，地处豫、鲁、苏、皖四省结合部。全市总面积2 020 km2，耕地面积12 万hm2，人口163.80 万人，辖29个乡镇。境内沟河纵横，流域面积10 km2以上的沟河92 条，其中100 km2以上的14 条，30～100 km2的25 条，10～30 km2的53条。主要骨干河道有四条：包河、沱河、王引河、浍河；中型拦河节制闸7座，小型涵闸116座，小型水库1座。

1.2 防汛责任制落实情况

建立了以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，并根据实际情况及时调整和充实防汛抗旱指挥部成员，明确指挥部领导、成员防汛责任分工和成员单位职责。每年汛前，防汛各成员单位和各乡镇均需签订防汛抗旱责任书，对防汛任务和责任逐级进行分解。同时，各乡镇及重点企业也均成立了专门防汛指挥机构，在市防汛指挥部的统一领导下，开展防汛工作。

1.3 防汛抢险队伍建立情况

全市29 个乡镇、9 座煤矿和18 个行业成立了56 个共计1 600人的应急抢险小分队，并进行应急演练。

1.4 防汛物资储备情况

市防汛指挥部每年汛前对防汛仓库储存的防汛料物进行清查，及时补充各类防汛物资。储备物资主要有编织袋、木材、铁丝、桩木、冲锋舟、橡皮艇、抢险用水泵、土工布、救生衣救生圈、救灾帐篷等防汛物资，总计价值80余万元。

2 防汛体系存在的问题和不足

2.1 水利设施损毁严重

经过对永城市的水利设施摸底排查，建于20 世纪六七十年代甚至更早的水利设施仍有很多。由于当时建设标准偏低，长期年久失修或遭到人为破坏，尤其是涵闸表现的尤为突出，出现启闭机、闸门缺失、闸门无法正常开启等现象，涵闸不仅没有发挥其防洪排涝的作用，甚至河道内超高洪水直接通过涵闸倒灌农田和村庄，加重了农田和村庄受灾程度。而通过对出现较大险情的河段进行分析，出现险情的主要原因是由于修建农村公路造成了堤防破坏，堤防形成了缺口，一旦遭遇大洪水，堤防缺口处必定成为薄弱环节，容易出现险情。

2.2 防汛队伍未能全面建立

按照《中华人民共和国防汛条例》等法律法规的规定，“有防汛任务的地方人民政府应当组织以民兵为骨干的群众性防汛队伍”。出现大的险情，固然由军队和警察去参与抗洪抢险。而小的险情或堤防巡查这种工作则需要各乡镇组织，在汛前检查中，各乡镇均按照要求建立了防汛队伍，然而在笔者参与防汛抢险过程中发现，一方面，部分村镇危急时刻迅速建立一支有战斗力的防汛队伍也绝非易事。当前大部分农村青壮劳力外出务工，在村里留守的一般是老人和儿童，紧急情况下，很难快速组织一支有效的抢险队伍。另一方面，即使有的乡镇组织了人数不少的防汛队伍，但也存在防汛队伍组织结构松散、组织性较差等现象。

2.3 防汛物资准备不足

防汛工作具有极强的时效性，需要在短时间内消耗大量的防汛物资。因此，充足的防汛物资准备是防汛工作得以高效实施的物质保障。而在汛前检查中，往往存在防汛物资未能按照物资清单准备，或者从数量上看准备较为充足，但部分物资不能正常使用等现象。防汛物资准备不足，一旦发生险情，没有充足的防汛物资作为保障，防汛工作很难能够高效开展，甚至可能会因此而出现重大险情、造成重大损失。

3 产生问题的原因

3.1 防汛意识淡薄

由于40多年来，永城市从未遭遇过如此大的强降雨，部分干部和群众滋生了一定程度上的侥幸心理和麻痹思想，当面对如此大的降雨和洪水时，依旧缺乏水患意识，对防汛工作重视程度不够。甚至认为防汛全是水利部门工作范畴内的事，与自己没有太大的关系。

3.2 水利设施资金投入不足

尽管国家和省市不断加大对大型水利工程的投资力度，但是对与群众日常生活密切相关的小型水利设施的建设及后期运行维护资金投入力度还不够。一方面造成急需新建的小型水利设施不能及时建设；另一方面造成已经建成的水利设施由于后期运行维护缺乏资金保障，大部分年久失修或遭到人为破坏的水利设施难以得到及时维修和养护。

3.3 重建设轻管理

水利设施的投资一般较大，发挥效益较大，是实实在在的政绩工程。单从政绩工程的角度来看，工程的建设能够起到立杆见影的效果，也更能激发各级领导和各部门工程建设的积极性。而建后的管理，则属于一项长期性的工作，且政绩效果不太明显。因此，重建设轻管理的现象还普遍存在，往往在工程建设时，水利部门和属地乡镇都很重视，耗费了大量的人力、物力和财力，建设场面轰轰烈烈。但是，工程建设完成后，由于管理不善，缺乏日常的保养和维护，一方面造成工程设施老化、损毁甚至被人为破坏；另一方面工程出现隐患问题而不能及时被发现或及时处理。一旦出现超大洪水，工程设施作用不能有效发挥。

4 完善防汛体系的措施

4.1 健全基层防汛责任制度

全面落实以行政首长负责制为核心的防汛责任制，建立市、乡、村、组自上而下的防汛责任制度，尤其是处于责任制链条最末端的村组，要进一步落实村级防汛责任制，各村要成立防汛领导小组，比如：可以按片区或者河段进行分工，实行网格化管理，防汛责任制落实到每一个岗位、每一个人和每一个环节。与此同时还应建立健全防汛岗位责任制度，确保汛期期间任何一个区域和河段必须要有人负责，保证不出现防汛责任空白区域。

4.2 强化干群防汛意识

广大干部群众必须在思想上高度重视防汛工作，万不可有麻痹思想和侥幸心理。一是加强宣传，水利部门可利用中国水周、世界水日等重点宣传时期以及每年的汛前，通过张贴标语、悬挂横幅、微信推送、电视媒体等多种形式普及宣传自然灾害和防汛科普知识，进一步增强广大干群防汛意识，提高应对水灾、加强自救的能力。二是定期进行防汛演练，防汛指挥部应每年在汛前组织防汛演练，以提高防汛抢险的反应和应急处置能力，为实战奠定基础，确保一旦遭遇洪灾，能够从容应对、处乱不惊。三是做好防汛物资的储备和管理，采取有力措施保证防汛物资储备充足，要做到宁可备而不用、不可用而不备。确保一旦发生险情、灾情，防汛物资能够第一时间到位。

4.3 加大水利设施投入力度

各项水利设施的建设离不开资金投入保障，且水利设施一般投资较大。这就要求水利等有关部门，一是积极争取中央和省级水利资金投入力度；二是积极向地方政府汇报，做好地方配套资金的落实；三是创新投融资模式，探索和拓宽投融资渠道。

4.4 明晰水利设施产权

重建设轻管理现象的出现，与水利设施产权不够明晰的原因密不可分，大型骨干河道上的水闸、堤防等产权明晰，易于管理和调度。但非骨干河道上的水利设施，建成后产权归水利部门还是归乡镇还是集体，有时并未明确。这势必造成主体责任方的缺失，必然导致用而不管、管护不力的不良后果。因此，必须由上级部门出台相应文件和规定，对当前全市范围内的防洪水利设施产权进行明确，比如：可按照河道的流域面积界定管理权限，达到一定流域面积的河道，原归乡镇管理的涵闸交由水利局统一调度和管理，以提高其调度及时性和合理性。