“十四五”及未来一个时期成都的功能建设

陈宪

上海交通大学安泰经济与管理学院教授，中国城市治理研究院嘉华教授

成都市委十三届八次全会提出要增强“五中心一枢纽”功能，提升国际国内高端要素运筹能力，形成带动全国高质量发展重要增长极和新的动力源的战略支撑。在此，根据成都“十四五”发展目标、2035年远景目标及2050年远景展望，着重阐述关于功能建设的若干问题。

功能建设与成都特质

改革开放以来，中国城市政府的经济职能与行为大致集中在三个方面：项目建设、制度建设和功能建设。在时间轴上，这三个方面有先后和重点之分。

项目建设始终是城市政府经济工作的主要抓手。项目建设的重要内容集中在招商引资、基础设施、技术改造等方面。改革开放以来，城市经济发展和面貌改变，都与项目建设息息相关。根据中国经济现有的发展水平和发展模式，项目建设仍将是未来较长时期，城市政府推动社会经济发展，满足百姓民生需要的重要工作。

党的十八大以来，城市政府适应经济体制的深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，同时不断推动发展方式转型，尤其是从要素驱动、投资驱动到创新驱动、消费驱动的转变，工作重心开始向制度建设转移。或者说，项目建设和制度建设成为城市政府的两个抓手，互相促进，共同推动城市的社会经济发展。以成都为例，制度建设通过“放管服”改革措施，在营商环境改善上见到了成效。成都在《深化营商环境综合改革 打造国际化营商环境先进城市的行动方案》中提出，从创新创业环境、政务服务环境、贸易和投资环境、区域经济基础及发展态势等维度不断完善营商环境。在世界银行评价指标和国家發改委增设相关指标的基础上，成都形成了包括20个一级指标的评价体系，每个评价维度均包括多项密切相关的一级和二级指标，能够较好地反映营商环境的各个方面。评估表明，经过几年来的精心组织和努力实践，成都的营商环境得到了显著改善和进步。

在项目建设、制度建设取得积极进展的同时，城市政府，主要指超大、特大和大城市政府高度关注功能建设，即城市的现代服务业和软实力建设。近年来迅速发展的数字化和数字经济，也是城市功能建设的重要组成部分。功能建设是在城市经济发展，尤其是产业结构升级、专业化分工和创新驱动的前提下提出来的。现代服务业或者说生产性服务业的发展，形成了城市的服务功能。专业化分工的深化，产生了巨大的生产性服务需求，生产性服务供给又有着显著的集聚特征。创新驱动则要求人力资本、技术和企业家精神起主导作用，进而对教育、文化、治理、传播和智库等城市软实力提出了很高的要求。这些因素的叠加，大城市，尤其是超大特大城市在功能建设上都做出了相应的规划、政策和实施举措。成都的“十四五”规划、到2035和本世纪中叶的远景设想，尤其是为了满足建设内陆型新兴全球城市的需要，都必须在规划功能区的同时，将功能建设作为头等重要任务，精心谋划，精心组织，精心安排。

以发展现代服务业和数字经济为主体的服务功能建设

服务业的发展有两股基本驱动力。一是居民收入水平提高。在满足了产品需求的同时，逐步产生服务需求，且日益增长。二是社会经济活动不断专业化。企业为了实现规模经济和利润最大化，在发生兼并重组的同时，产生了服务外包即专业化的需求。一般地说，收入驱动了生活服务业，或者传统服务业的发展;专业化驱动了生产性服务业，或者现代服务业的发展。所以，我们现在所说的现代服务业，主要是指生产性服务业，亦即能够提供多方面服务功能的服务业。

生产性服务业有着集聚和规模的双重要求，故主要存在于大城市，特别是超大特大城市。这里的集聚和规模，有着来自需求和供给两个方面的要求。唯有超大特大城市和部分大城市的产业集聚，才有可能为生产性服务的规模化需求和供给提供可能，同时对周边地区的生产性服务需求也将产生集聚效应，进而在这些城市形成生产性服务业的集聚和发展。

成都作为中国西南的超大中心城市，生产性服务业已经并将继续得到较快发展，为塑造成都的城市功能做出应有的贡献。在成都，正在形成的生产性服务业新高地主要包括：一是全球策源引领的科技服务新高地，正在同步推进原始创新、技术转化、工业设计和体制改革等重要领域的工作;二是世界行业领先的信息服务新高地，正在加快建设世界软件名城，国家数字经济创新发展试验区，国家级行业应用标杆和公共服务平台;三是国际枢纽集散的流通服务新高地，为建设国际门户枢纽城市，引进培育具有全球供应链运营能力的龙头企业，打造“一带一路”进出口商品集散中心，做出持续的努力;四是接轨国际规则的商务服务新高地，正在建设商务服务体系，发展总部经济，发展咨询服务、专业服务和人力资源服务，高质量建设国际会展之都;五是赋能实体经济的金融服务新高地，正加快建设西部金融中心，增强全球金融资源配置能力，提升金融服务实体经济水平;六是面向国际市场的服务贸易新高地，将努力建设国际贸易中心，深化服务贸易创新发展试点，加快国家服务外包示范城市建设，推动国家数字服务出口基地、国家软件出口创新基地、检测维修出口基地、动漫手游出口基地建设;七是彰显生态价值的节能环保服务新高地，以建设公园城市示范区为引领，打造国家绿色产业示范基地，加快国家循环经济示范试点城市建设。

七大新高地建设，将形成成都科技服务、信息（数字）服务、流通服务、商务服务、金融服务、贸易服务和生态环境服务的服务功能体系，成都生产性服务业的产业规模与服务能力将大幅提升，进而加快建设具有国际影响力的生产性服务业标杆城市、国家服务型制造示范城市和全球服务经济优选城市。

可以预期，到2035年，成都生产性服务业规模效益持续提升，培育一批全国知名生产性服务业企业品牌，形成若干家全球知名的生产性服务业企业集团;生产性服务业特色优势明显增强，科技研发、软件信息、商务服务、现代物流等生产性服务业形成全球重要影响力，创意设计、检验检测认证、现代物流、产业金融、节能环保服务等生产性服务业成为全国行业标杆;生产性服务业功能布局协同联动，形成与产业功能区相匹配的空间功能布局，城市集聚和辐射功能进一步增强。

成都将坚持市场主导，突出需求牵引，强化供给创新，聚焦关键环节，发挥比较优势，大力发展现代生产性服务业，打造成都面向全球、服务全国、引领区域的服务新高地，增强城市核心服务功能，提升城市服务能级。同时，在当今的时代背景下，一方面，现代服务业仍然有着巨大的发展空间;另一方面，服务业发展正在融入数字化即数字经济、数字金融和数字贸易的元素，出现服务化与数字化并举的态势。就数字化产出的样态而言，它们和服务化是相似的，即产出具有无形性。成都在促进服务化向数字化转型的服务功能建设方面，也将有新的积极作为。

以培育、建设软实力为主体的服务功能建设

培育和发展软实力，是城市服务功能建设的题中应有之义。上世纪80年代，美国哈佛大学教授约瑟夫·奈将综合国力分为硬实力与软实力两种形态。硬实力指支配性实力，包括基本资源（如土地面积、人口、自然资源）、军事力量、经济力量和科技力量等;软实力则分为国家的凝聚力、文化被普遍认同的程度和参与国际机构的程度等。我国学者对软实力比较通俗的解释是，相对于国内生产总值、城市基础设施等硬实力而言，软实力指一个国家或城市的文化、价值观念、社会制度等影响自身发展潜力和感召力的因素。据此，城市软实力主要与教育发展、区域文化、治理能力、媒体传播和智库参与等有关。在此，主要阐述软实力的两个重要方面——教育发展、区域文化，并兼及城市治理等其他方面。

人力资本，人力意味着劳动，但不是简单劳动或重复劳动，而是技术劳动和管理劳动;资本既意味着稀缺性和增值性，也表明需要通过投资才能获得。当人力资本成为经济活动的基本要素，教育作为人力资本投资的主要部门，其软实力的重要地位得以彰显。在成都，就有人力资本对一座城市产业和经济发展产生重要作用的例证。笔者在成都调研时，问及为什么电子信息产业在成都得到如此规模的发展？答案是，成都有一家著名的电子科技大学。为了实现未来的城市发展目标，成都的基础教育、职业教育和普通高等教育将得到更好更快的发展，同时，将为建设“双一流”大学和学科做出更大的努力。与此同时，培训作为人力资本投资的另一个途径，也将得到快速发展。

改革开放以来，区域文化影响城市软实力的最佳案例是深圳。近十多年来，成都的发展也与区域文化关系密切。特区、移民和区位這三个关键性因素及其交互作用，形成了深圳不同于其他城市的区域文化，由此构成深圳独特的文化优势。几乎是在一张白纸上“画”出来的深圳特区，建构了特殊的体制，形成了自己的制度文化。因为大规模移民，出现了大量的新创公司，形成了独特的创新文化。深圳地处珠三角，广府文化的务实精神影响至深。尽管“三位一体”的区域文化有特殊性，难以复制，但其创新文化，以及在创新文化中孕育出来的创新和产业生态，呈现出一定的共性，被许多城市学习和效仿。近年来，成都的区域文化深受深圳及珠三角的影响，使长期生活在成都的人都能够明显感觉到其中的变化。区域文化这一软实力，同样是近年来成都经济社会较快发展的重要解释因素。

作为软实力的城市治理，通过完善和优化营商环境，作用于企业和社会经济发展。城市治理在成都还有一个生动的案例，就是公园城市建设。当我们看到“有一种生活美学叫成都”时，切不能忘记这个背后付出的环境治理、监管治理的巨大努力。成都地处祖国的大西南，有着拥有全国影响的综合类、财经类和时尚类等媒体，其形象传播、信息联通达到了国内一线城市的水准。成都已经深刻认识到智库对决策和城市影响力的重要作用，发展各种类型的智库将成为成都软实力建设的重要内容。以增强软实力提升城市服务功能，将力促成都的高质量发展，达到“十四五”规划和2035远景目标。