承德市水利工程建设质量监督的实践与思考

杨佳栋 毛新宇

近年，承德市水利工程建设质量监督工作全面落实质量发展纲要，坚持质量行为与工程实体质量监督并重，扎实开展水利工程质量监督工作，以双峰寺水库建设工程质量监督实践为基础，提升了中小河流治理、小型水库除险加固、农田水利、水土保持等工程质量监督管理水平，为保障全市水利建设工程质量达标、创优提供了强有力的支撑。但是，对照“水利工程补短板、水利行业强监管”改革发展总基调的要求，面对新时期水利工程建设质量高标准、严要求，质量监督工作还存在一些重点、难点问题，需要我们探索创新质量监督工作方式，强化行政监管和执法属性，将水利工程建设质量“强监管”工作落到实处。

1.高效开展质量监督工作

1.1 稳步提升质量监督能力建设

质量监督能力建设过程中，合理划分市、县级质量监督事权，建立健全责任明确、权责一致、上下协调、运转高效的水利建设质量监督工作机制，建立,省、市、县3 级质量监督管理体系，初步形成水利工程建设质量监督网络，质量监督能力建设得到加强，全市8 个县水行政主管部门均设立经编办批准的水利工程质量监督机构，配备监督工作人员，将质量监督工作经费列入年度预算，配备监督检查仪器设备，有效保障监督工作顺利开展。

1.2 质量监督管理制度建立实施

建立事前告知、事中强化监督检查和事后评价的全过程质量监督管理体系。事前建立质量监督工作交底制度，用透明、直接的方式让各责任主体清楚质量监督工作依据、方式和内容，真正做到主动接受监督；建立质量终身责任制度，以授权和承诺的形式签订各责任主体的质量终身责任，明确各自承担的责任和义务，强化质量主体责任落实；建立质量监督书办理备案制度，规范各参建单位质量管理体系运行。事中建立质量管理体系检查制度，对各现场机构运行、制度建立健全和工程档案资料等进行抽检，对各责任主体履约情况进行有效管控；建立质量监督巡查检查、实体质量抽检制度，以日常监督巡查、检查结果为依据，有针对性委托检测单位进行抽检，证实检查处理结论，及时发现处理工程施工存在质量隐患，为工程质量核备、核定工作提供真实数据支撑；建立质量核备、核定工作制度，重点对工程质量检测、质量评定、法人验收成果进行核查，做到工程质量评价客观、准确。事后总结各工程项目质量监督工作经验，结合全市质量管理工作实际，积极推进质量管理标准化建设，印发《承德市质量监督工作手册》《承德市水利工程验收档案资料整编指导》《承德市橡胶坝工程施工质量验收评定表及填表说明》《承德市村镇供水工程施工质量验收评定表及填表说明》等指导性用书。

1.3 基本形成质量检测控制体系

质量监督工作中注重工程实体质量检测工作。明确要求施工单位按照相关规范、规程和设计指标进行自检和复检，要求监理机构按照监理规范进行跟踪、平行检测，要求建设单位按照检测技术规程进行全过程检测，质量监督单位根据工程规模和实体质量开展工程抽检。各参建单位的质量检测是控制工程实体质量基础，为施工自评、监理复核、建设认定质量等级提供真实、准确、系统的质量评价数据。质量监督抽检与各级稽查、检查抽检活动相结合，对整个工程质量检测活动进行核查，自下至上基本形成完整的质量检测控制体系。

1.4 高效开展工程质量监督工作

对工程建设质量监督进行规范化管理，工程质量监督管理推行“1+2+3+4”模式，严格落实施工单位保证、监理单位控制、项目法人负责、政府质量监督相结合的质量管理体系，其中任一环节责任不到位、管理不到位都将影响整个工程质量规范化管理的效果。严格执行2 项告知，一是开工前将质量监督工作向各参建单位进行交底，二是告知办理质量监督书前需提交备案材料；规范开展3 项检查，一是进行各参建单位质量体系建立健全和运行情况检查，二是进行各参建单位履行质量行为情况检查，三是对工程实体质量进行监督检查；严格进行4 项评价，一是对质量监督、稽查、检查过程中发现问题整改情况进行评价，对于整改不到位、处理深度不够的问题进行核查，二是对法人验收质量结论核备、核定时对工程质量等级认定和验收程序等进行评价，对于质量评定和质量检测不规范现象，要求责任单位重新进行质量等级鉴定，对于法人验收不符合规程要求的，要求项目法人重新进行验收，三是对整体工程档案资料进行评价，监督机构在法人验收后对工程各参建单位工程档案整编规范进行进行审核，对于工程档案收集不齐全、整编不规范、归档不合理的责任单位，要求重新进行档案整编，四是开展阶段验收和竣工验收前工程项目总体质量评价，在政府验收前提交质量评价意见或工程质量监督报告。通过质量监督管理加大对参建单位行为和实体质量管控力度，抓好问题整改，坚持工程验收质量评价，严格工程验收程序，充分发挥政府质量监督工作职能。

2.质量监督存在主要问题

新时期水利工程建设质量管理给质量监督工作提出更高要求，在不断推进水利工程建设质量监督管理工作成效、探索新方法过程中，也遇到一些急需解决的问题。

2.1 监督机构资源配置存短板

质量监督管理虽然使质量监督管理体系更健全，形成质量监督网络，但在实际工作中还存在专业人才匮乏、检查方式单一等问题，水利工程质量监督工作专业技术性强、覆盖面广，涉及水利水电建筑、施工、金属结构、机电、地质、电气、检测等多项专业技术，工程项目监督工作组（项目站）人力资源配置需要时常更新，合理进行优化组合，工作人员存在一人身兼多项监督工作任务，不能充分发挥工作效能，因此急需加强专业人才引进，建立健全专业化程度较高，覆盖全面的监督机构。另外水利工程质量监督检查仅依靠监督人员定期巡查，限于经费和制度等原因，无法实现委托具备资质的检测机构进行抽检，无法采用购买服务和聘请技术专家开展专项检查，不利于质量监督工作的有效开展。

2.2“同体监督”致使工作被动

水利工程质量监督是监督机构依据有关法律、法规、规章和标准及经批准的设计文件，对工程质量责任主体履行质量责任的行为以及工程实体质量进行监督检查、维护公众利益的行政行为。由于水利工程建设项目质量监督工作的行政属性致使“同体监督”现象普遍存在。因水利项目大多是公益项目，水利部门负责人担任项目法人，且为本部门授权的机构负责质量监督，致使监管工作不能完全独立开展，无法真正树立政府质量监督的权威。项目法人单位对工程建设质量的日常检查和质量监督抽检工作方式存在差异，致使质量监督工作处于被动。

2.3 监督行政处罚体系不健全

水利工程建设质量监督检查发现问题，一般以书面通知、通报等形式进行，对于不按时限整改，整改不到位现象，一般采取提醒、约谈、处罚等方式来处理违规行为。由于水利工程建设项目监督检查问题处理和水利行政监察处罚还未完全形成系统的查、罚体系，水利建设项目行政处罚较少。只有让质量监督工作回归行政职能，由水行政主管部门对参建单位质量行为实施监督，加强对工程建设违法违规行为的行政执法，其权威才能真正树立起来，对水利工程建设市场形成震慑，并且可以有效解决“同体监督”问题。

2.4 客观因素致使监督难度大

项目法人单位由于政府征占和资金配套等因素，导致工程项目处于停滞或时干时停状态现象较普遍，由于客观因素使项目法人单位被动违约给规范进行各责任主体履约检查增加了难度，使质量监督工作流程出现漏项，不能及时、准确、整体对工程建设质量进行监督。在监督检查过程中发现，个别建设项目施工图未按审查意见进行优化，施工图纸设计深度不够，与工程施工实际存在偏差。经分析总结，对水利建设项目前期设计和设计成果监督是监督管理工作的薄弱环节，应持续加强对设计单位履约情况的监管是质量监督工作重点，减少或消灭设计缺陷带来的质量问题。由于工期延长等因素，建设项目监理单位派驻现场监理人员变更调整较大，不能实现工程建设项目进行全过程管控，不能充分发挥监理作用，降低了监理工作效果。个别施工单位不能及时取回试验检测成果，导致对实体质量数据分析处理工作滞后，影响工程质量评定和工程验收，不利于对水利建设工程施工质量监督管理。

3.监督管理工作思考与对策

3.1 推进质量监督体制机制改革

深入推进水利建设项目质量监督体制机制改革是新时期水利建设质量管理的迫切需求，也是持续开展“强监管”的必然要求。一是从顶层设计，联合各职能部门出台机构职能建设、人力资源配置、经费保障和购买服务等配套政策，保障体制机制改革顺利开展。二是创新工作方法，从实际出发，理清监督项目规模和特点，合理调配专业技术资源，主动开展业务咨询，最大限度实现监督管理专业化全覆盖。三是鼓励质量监督工作人员学习多行业专业性知识，做到一专多能，保障监督管理工作正常开展。

3.2 强化质量监督行政执法属性

一是按照水利建设质量监督管理权责，强化上级对下级水行政主管部门落实工程建设质量监督管理职责情况的监督考核。二是稳步实现“同体监督”向水行政执法职能转变，进一步明确水利建设工程质量监督工作定位，修订完善水利建设质量监督管理制度。三是将水利建设质量监督管理职能脱离水行政部门，作为政府行政执法职能机构，建立水利工程建设质量监督管理处罚机制，独立、公正、高效开展水利建设质量监督管理工作。

3.3 强化各参建质量主体责任落实

严格要求项目法人首要责任的落实，积极推行项目管理和第三方跟踪审计工作，改变当前水利工程建设项目建设主体形式单一、履职能力管理不足等突出问题。将工程项目前期规划、资金投入、项目实施、工程验收进行整体谋划，启动政府承诺、效果评价奖惩机制，进一步改善施工外部环境，保障工程建设资金，顺利完成建设工程目标。积极推行工程建设总承包建设管理模式，加快完善各项建设管理制度，明确各方法定质量责任和义务，规范总承包管理行为。依据《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法》和《水利工程合同监督检查办法》，结合监督管理工作实际，制定实施细则，强化水利工程建设质量监督检查，严格进行问题认定，严肃进行责任追究。切实将质量终身责任制落实到位，建立工程质量终身制责任信息档案，加强质量终身责任制度实施情况督查，强化各参建单位工程质量终身责任落实。

3.4 加快行业规程和质量标准制定

按照“水利工程强监管”水利工程建设项目质量监督管理工作的要求，水利部对《水利工程质量管理规定》等部门规章进行修订，印发《水利工程质量监督工作清单》等质量监督管理政策性文件。为满足新时期水利工程建设项目质量监督管理新需求，建议适时制定质量监督权责划分政策性文件，加快《水利水电工程质量检验与评定规程》和《水利水电建设工程验收规程》等行业规程修订，解决实际质量监管工作与现行政策文件矛盾，规范指导水利工程建设质量监督工作。加快进行水土保持、农田水利、应急抗旱等项目质量标准制定工作，积极培育质量标准化示范工程，发挥示范带动作用，不断促进水利工程质量标准化整体水平提升，以稳健、高效的脚步向水利改革发展步伐跟进。