基于土地资源限制性等级的重庆市建设用地开发适宜性评价*

田 恬，谷达华※，郑财贵，郭欢欢，杨丽娜，马世五

(1.西南大学资源环境学院，重庆 400715；2.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；3.国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆 400020；4.重庆工商大学法学院,重庆 400020)

0 引言

中国是世界上典型的人多地少国家，人均耕地水平远落后于世界平均水平，尤其是最近30年，国家的城镇化和工业化快速推进，各类用地和空间格局发生着剧烈变化，在城市不断更新改造的过程中，建设空间快速扩张，自然空间持续萎缩，农业生产格局发生明显重构[1]，人与自然的关系、生产和生活的关系存在着突出的矛盾，经济社会可持续发展面临严峻挑战。进行建设用地适宜性评价，合理布局城镇建设空间是解决这一矛盾的基础，具有重要意义[2]。

目前对建设用地的研究，主要集中于建设用地的时空演变特征[3-4]、集体经营性建设用地入市[5-7]、建设用地扩张机制[8-10]以及建设用地的利用效率[11-13]这几个方面，在研究土地资源限制条件下建设用地开发适宜性评价上还有待深入。重庆作为山地城市，森林覆盖面积广，生态红线范围和基本农田保护区范围较大，另受地形影响，建设用地适宜性评价中应首先对土地资源的承载力进行分析。综上所述，文章遵循“底线思维”，在开发以保护基本农田、优质耕地和生态用地的前提下，选取自然地理、生命安全、生态安全、粮食安全4个因素层，坡度、基本农田、地质灾害、生态红线、生态用地、农用地等因子，根据每个因子的影响程度进行土地资源限制性分级。根据土地资源限制等级的结果，选取自然因素指标和社会经济指标对建设用地进行开发适宜性评价，为土地功能调整、土地潜力开发等工作提供参考意见。

1 研究区域与数据

1.1 研究区域

重庆市位于中国西南部、长江上游地区，也是中国经济发达的东部地区与资源富集的西部地区的结合部，幅员面积8.24万km2。地貌类型多样，以山地为主。在土地资源方面，2015年全市农用地面积708.26万hm2，占土地总面积的85.95%，农用地以林地和耕地为主，耕地主要集中在渝西和渝东北，面积占比达74.74%，林地主要集中在渝东北和渝东南，面积占比达78.64%。建设用地面积65.99万hm2，占全市土地总面积的8.01%，其中，城乡建设用地面积55.47万hm2，占建设用地总面积的84.07%，城乡建设用地中以农村居民点用地为主，面积占比达62.95%，城镇工矿用地18.83万hm2，仅占城乡建设用地总面积的34.08%。其他用地面积49.72万hm2，占全市土地总面积的6.04%。重庆作为长江上游的经济中心，是西部最具有经济活力和发展潜力的地区之一。2015年城镇化率为60.94%，主城区及周边地区人口密度较大，两翼地区人口密度较小。经济方面，主城区及渝西地区社会经济发展水平较高，区域性中心城市次之，两翼地区发展水平相对较低。在快速城镇化和工业化、建设用地规模扩张的背景下，探讨建设用地开发适宜性就显得尤为重要。

1.2 数据来源与处理

地形坡度数据从ASTERGDEM中下载的DEM中获得，利用ArcGIS进行提取。生态保护红线和生态用地数据来自于《重庆市生态红线划定方案》，利用ArcGIS将数据进行属性分类并进行各类型面积统计。土地利用现状数据来源于重庆市2015年土地利用现状变更调查，基本农田数据来自于重庆市永久基本农田划定成果，在ArcGIS中与坡度进行叠加。优质耕地数据参考重庆市耕地质量等别评价成果，与坡度叠加后按照相关属性要求进行提取。地质灾害数据来源于重庆市“十三五”地质灾害防治规划。人均可利用水资源量来自于《重庆市水资源公报》(2006—2015年)，常住人口人均用地面积、人均GDP来自于《重庆市统计年鉴》(2005—2016年)，距离建成区的距离和交通便捷程度利用百度地图，结合ArcGIS的点距离分析和缓冲区分析进行测算。

1.3 评价时点和范围

根据国土规划规程的相关要求，国土规划的基期年为2015年，因此该次土地资源承载力和建设用地开发适宜性评价的基础数据均采用2015年的数据作为评价基础，评价时点为2015年12月31日。评价范围为重庆市全域(38个区县)，其中，土地资源承载力评价以2015年土地利用现状调查图斑为评价基础单元，通过图斑评价综合形成区县为单位的评价结果，建设用地开发适宜性评价以现状图斑为单元进行评价。

2 土地资源开发限制性评价

2.1 单要素指标选取

按照自然地理条件、生命安全、生态安全、粮食安全等资源环境要素，结合区域具体情况分析坡度、基本农田、地质灾害、生态红线、生态用地、农用地等级等因子对国土开发的影响程度。各种因素对开发建设的影响或限制程度不同，将因素分为两类：强限制性因子与较强限制性因子。强限制性因子包括生态红线、优质耕地、永久基本农田，较强限制性因子包括园地、林地、草地、耕地后备资源、地形坡度。

2.2 单要素分析

(1)生态保护红线及生态用地。生态保护红线是生态环境所能承受的底线。重庆市是重要的水源涵养区、生物多样性保护和水土保持区，同时存在较大范围的水土流失和石漠化区域。将重庆市生态保护红线划定方案数据与重庆市矢量数据、坡度数据进行叠加，在符号系统中按具体生态类型这一属性字段进行分类，统计出2015年全市森林覆盖率45%，各类生态保护红线的面积2.23万km2，约占全市土地总面积的27.06%，从布局上看，主要分布于渝东南、渝东北、三峡库区沿线以及四山管制区等区域，具体数据见表1、图1。

表1 重庆市不同类型生态红线面积 km2、%

图1 重庆市生态红线分布 图2 重庆市永久基本农田分布

(2)永久基本农田。在ArcGIS中对图斑面积和基本农田面积进行计算几何，并统计出2015年全市耕地面积为243.180 1万hm2，划定永久基本农田161.612 4万hm2，永久基本农田占耕地比例达66.67%。从空间分布上看(图2)，主要分布于环主城区及渝东北地区，主城九区和渝东南地区相对较少，永久基本农田分布于城镇化发展地区重叠度较高，分区县看江津区、合川区、酉阳县、涪陵区规模最大，江北区、大渡口区、南岸区面积最少。

(3)优质耕地。根据2014年度耕地质量等别更新评价结果，利用属性选择选取国家利用等在10等以上(6-10等)、坡度小于25°且集中连片程度大于13.33hm2(200亩)的耕地作为全市优质耕地绘制成图3，根据图3可以看出，全市优质耕地主要分布于渝西地区及渝东北部分区县。

图3 重庆市优质耕地分布 图4 重庆市坡度分布

(4)坡度。据统计全市坡度在25°以上的土地4.105 686万km2，占全市国土面积的49.84%，坡度15°以下的土地仅为2.305 835 8万km2，仅占全市国土面积的27.99%，总体而言，主城区和环主城区坡度条件较好，渝东北、渝东地区坡度较大，开发利用的难度较大(图4)。

(5)地质灾害。根据地形地貌、岩土类型、地质构造、水文地质等自然条件及人类工程活动等因素，将全市划分为地质灾害高易发、中易发、低易发三级。其中，高易发区面积约1.34万km2，主要包括长江干流忠县—巫山、乌江干流涪陵—酉阳、大宁河—马渡河流域、奉节—云阳—开州、巫山大山—奉节吐祥、巫山抱龙—奉节荆竹、城口巴山—修齐—厚坪、合川三汇—北碚天府、万盛丛林—綦江石壕、江津四面山—綦江东溪等地区；中易发区面积约5.33万km2，主要包括潼南新胜—荣昌观胜、铜梁南—双桥东—荣昌南、华蓥山条形低山区、渝北黄印—统景、梁平—渝北、丰都董家—涪陵致韩、丰都—奉节长江北、巫溪—开州、江津—涪陵长江南、武隆—彭水乌江南、奉节太和—巫山新花、彭水—黔江—秀山等地区；低易发区面积约1.57万km2，主要包括潼南—铜梁—大足、铜梁石鱼—永川三教、永川石竹—朱沱、璧山八塘—丁家、沙坪坝陈家桥—九龙坡西彭、渝北—江北、长寿洪湖—渝北石船、梁平—长寿、南岸迎龙—巴南跳石、酉阳—秀山等地区。

2.3 土地资源综合限制性评价分级

将每个因子的影响程度进行限制性分级，级别分类参考《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)》，限制性级别从禁止到无限制，限制程度依次降低，详细分类情况见表2。

表2 综合限制性评价因子

2.4 土地资源限制性评价结果

根据以上评价因子，以评价单元(现状图斑)为单位，在不考虑其他社会经济因素影响的情况下，按照木桶原理，分别得出图斑的限制性等级以及影响其开发利用的主导限制性因素，见图5、图6。在此基础上，基于空间分析的结果，以区县为单位，汇总形成区县限制性等级以及主导限制性因素(表3)。

表3 土地资源限制性评价结果

根据表3可以得出，开发限制性弱的区县9个，主要为主城区，原因有二：(1)主城区坡度较缓，地质灾害发生几率较小，开发难度小；(2)重庆部分主城区如渝中区、沙坪坝区、江北区等为重庆市的经济政治发展中心，相对于其他区县来说基本农田和优质耕地数量较少，加之开发建设已经一定基础，相关配套设施在不断完善之中，所以限制性弱。

耕地保护限制的区县9个，主要分布于渝西地区以及梁平县和垫江县，大足区、潼南区、铜梁区、荣昌区、璧山区、合川区和永川区优质耕地比例较大且基本农田广泛分布，属于是重庆市重点耕地保护地区。

生态保护、坡度限制的区县14个，城口县、丰都县、武隆县、黔江区、南川区、开州区、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秀山县、酉阳县和彭水县，主要分布于渝东北和渝东南，这些地区坡度普遍在15°以上，城口县和巫山县坡度更为陡峭，在25°以上，作为建设用地开发难度极大。除此之外，这些地区广泛分布着自然保护区、森林公园、湿地公园和风景名胜区等，属于禁止开发区域，渝东南的彭水县、秀山县、酉阳县、黔江区、石柱县等以及渝东北的城口县、巫溪县、巫山县等既是生态系统服务区又是生态环境敏感区，不得用于任何条件来进行建设开发。

耕地保护、坡度限制的区县4个，为万州区、涪陵区、忠县、綦江区，这4个区域地处坡度低缓和陡峭的过渡地带，基本农田几乎全区域覆盖，且忠县和綦江区分布较多优质耕地，所以有耕地保护和坡度两方面限制因素。

耕地保护、生态保护限制的区县2个，分别为长寿区和江津区，这两个区域虽然坡度较低，但是属于水土流失敏感区和石漠化敏感区，区域基本农田覆盖3/4，所以有耕地保护和生态环境两方面限制。

图5 重庆市土地资源开发限制性评价结果 图6 重庆市土地资限制性等级分布

3 建设用地开发适宜性评价

3.1 指标选取依据及权重确定

建设用地开发适宜性的结果是划定城市开发边界的重要依据，因此在城市边界划定中应体现“底线思维”，在指标选取上要综合各方面因素来考量。另外，在选取建设用地开发适应性评价指标时，需要考虑指标的性质(刚性指标、弹性指标或者具有双重性)，例如土地属于基本农田保护区或者优质耕地，但是按照模型测定的分值属于适宜开发区域，这与现实相违背，评价结果没有采用价值。在确定指标权重上AHP为广泛使用于资源评价、环境标准、资源开发的一种方法[14-15]，该研究结合土地资源开发限制性评价结果，综合考虑区域自然条件、经济发展、区位条件、交通等社会经济因素开展评价。

自然因素指标：结合重庆市地貌地质条件，根据对生产建设活动的重要性程度，将坡度、地质灾害作为建设开发适宜性评价的指标，体现安全红线对开发建设活动的影响。具体根据坡度等级和地质灾害易发程度分别进行适宜性打分。

社会经济指标：选取人均可利用水资源量、常住人口人均用地面积、人均GDP、距离建成区的距离和交通便捷程度等5个方面综合考虑，具体指标及权重见表4。

表4 建设用地开发适宜性指标体系及权重

3.2 建设开发适宜性综合分值计算

将评价指标进行量化(表5)，量化标准参考《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)》，用加权求和的方法对每个评价单元进行综合分值计算，公式为：

(1)

式(1)中，CS为建设用地开发适宜性综合分值，KnS为评价单元S在第n个指标的标准化，Tn为第n个评价指标的权重。

表5 建设用地开发适宜性指标体系量化标准

4 结果分析和讨论

4.1 建设用地评价结果分析

图7 重庆市建设用地开发适宜性评价结果

对指标体系运用式(1)进行计算，综合评判后，按分值大小最终将全市建设用地划分为适宜建设区、较适宜建设区、较不适宜建设区和不适宜建设区，形成适宜程度由高到低的四级分级评级结果，见图7。

根据建设用地适宜性评价结果，在ArcGIS中按评价结果计算几何，得出重庆市适宜建设区域(含建成区)面积2.88万km2，占全市土地总面积的34.95%，较不适宜建设区、不适宜建设区面积分别为2.27万km2和3.09万km2，分别占全市土地总面积的27.53%和37.52%。从空间分布上看，适宜建设的区域主要分布于主城区和渝西片区，渝东北大部分地区和渝东南适宜建设的区域较少且分布零星。

主城区土地资源限制性等级弱，地形平坦，地质灾害威胁性小，且主城区经济发展较快，加快相关基础实施建设，有助于吸引更多经济资源。但是图7显示出目前主城区的建设发展空间已趋饱和，适宜建设用地面积十分吃紧，且周围交替分布着适宜建设区和较不适宜建设区，继续以“摊大饼”的形式向四周进行开发会危及生态安全和农业安全。

渝西地区位于成渝城市群的连绵带，是重庆未来工业化、城镇化的主要区域，也是未来集聚新增产业和人口的重要区域，城镇和产业发展对建设用地，特别是城镇工矿用地需求量非常大。根据土地资源的评价结果，该区域既是全市耕地特别是优质耕地的集中分布区域，其中，江津区、合川区、永川区、潼南区、铜梁区、荣昌区等优质耕地占比均达到全区国土面积的60%以上，也是开发建设活动较适宜的主要分布区，耕地保护和城镇发展的矛盾非常突出。根据建设用地适宜性评价结果，可结合发展定位，在用好存量的同时适度新增建设用地规模，以支撑城镇化和产业化发展，承接主城区的产业、人口、物流、职教等功能，同时，应结合耕地质量等别、集中连片程度和永久基本农田等因素，强调优质耕地的布局和保护，适度调减耕地保有量，缓解耕地保护和城镇发展的矛盾。

渝东北地区主导限制性因素为生态敏感、水土流失、地质灾害以及地势度起伏大，部分区县耕地保护压力较大。渝东北是国家重点生态功能区和农产品主产区，在生态保护中应该注重三峡库区水资源保护，涵养为重、适度开发。从用地布局引导看，应以“点上开发，面上保护”为主，其中，垫江、梁平、丰都、忠县等区县作为农产品主产区同时也具备产业发展的条件，应在保护优质耕地、保护生态的基础上适当增加建设用地规模，有条件的地区可结合农业产业发展和特色旅游资源开展生态旅游，严格落实产业禁投清单、工业项目环境准入规定，确保项目引进符合生态环境约束要求。

据土地资源环境承载力评价结果，渝东南主导限制性因素主要为生态敏感、地质灾害、地势起伏大、石漠化。渝东南为国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区，应优先保护和修复生态环境。根据建设用地适宜性评价结果，从用地布局引导看，应坚持“点上开发、生态修复”，结合扶贫和高山生态移民，围绕城镇化、新农村建设、生态旅游等进行点上开发，加强重要支流、中小河流治理、山洪灾害防治，加强水土保持与石漠化治理，促进经济社会与生态环境协调发展。

4.2 讨论

该文对建设用地适宜性评价与已有研究成果不同的是从生态红线及生态用地、基本农田、优质耕地、坡度、地质灾害等方面开展单因素评价，进而通过综合分析得出全市各个区县土地资源的主导限制性因素，将此限制性因素与建设用地开发保护相结合，从而得出建设用地开发适宜性评价结果。

目前已有学者在建设用地适宜性评价的基础上开始研究城市发展方向预测，主要是运用CLUE-S模型和元胞自动机模型作动态模拟。伴随着重庆市对外开放的深入，其经济结构在不断优化，许多产业在正在进行扩建和改革，重庆市对建设用地的使用规模将不断调整完善，下一步研究可结合建设用地适宜性评价结果，从模拟城市发展方向的角度出发，揭示城市发展规律，这对于重庆市建设用地的科学管控会有更大的价值。