我国国家考试违规处理的比较探析

张涛

国家考试违规处理具体工作均是以部门规章来规范，本文选取我国教育部主管的国家教育考试（以下简称教育考试）、人力资源和社会保障部主管的公务员考试和专业技术人员资格考试 （以下简称专技考试）、 司法部主管的国家统一法律职业资格考试（以下简称法律考试）、 国家卫生健康委员会主管的医师资格考试（以下简称医师考试）和财政部主管的注册会计师全国统一考试（以下简称注会考试）等6类国家考试的违规处理规定（办法）进行比较分析。鉴于篇幅所限， 本文仅分析国家考试对考生的违规处理问题。

一、行政主体的比较及启示

各项国家考试的违规处理工作均由承办该考试的机构负责。 不同考试的承办机构在单位性质上一般是行政机关或事业单位， 部分则由行业协会或学会主管（专技考试、注会考试）。 行政法律关系主体上， 我国国家考试违规处理的行政主体主要分为两类：一类是行政机关，如公务员考试、法律考试和医师考试在其违规行为处理相关规定中分别明确了公务员主管部门或招录机关、 司法行政机关和设区的市级以上地方卫生计生行政部门负责违纪违规行为的认定与处理；另一类是行政授权的组织，如承办教育考试的各级教育考试机构、 承办注会考试的国家级和省级协会、 承办专技考试的具有考试管理职能的行业协会或学会等。

在同一类国家考试中， 存在不同行政主体负责不同违规行为的现象，如我国《教育法》第七十九条规定，考生在国家教育考试中有 “非法获取考试试题或者答案的” 等五种考试作弊行为的，组织考试的教育考试机构可以取消其相关考试资格或者考试成绩；情节严重的，由教育行政部门责令停止参加相关国家教育考试一年以上三年以下[1]。 可见，取消国家教育考试成绩的处理由教育考试机构负责， 停考由教育行政部门负责。 再如，《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》第六条规定：给予当次该科目（场次） 考试成绩无效的处理由具体组织实施考试的考试机构、招录机关或者公务员主管部门负责；第八条规定， 报考者在考试过程中有特别严重违纪违规行为之一的， 由中央公务员主管部门或者省级公务员主管部门给予其取消本次考试资格的处理， 并记入公务员考试录用诚信档案库，长期记录[2]。 类似的还有国家统一法律考试的违纪行为处理， 取消本场考试成绩和当年考试成绩无效、 二年内不得报名的处理，由考区所在地司法行政机关决定；给予当年考试成绩无效、 终身不得报名参加国家统一法律考试的处理，由省、自治区、直辖市司法行政机关决定[3]。 由此可见，处理结果相对较为严重的、对考生相关权益影响较大的决定， 在国家考试中一般由行政机关或更高层级的行政主体管辖。

以上违规处理行政主体的划分， 在一定程度上反应出行政法理论中涉及的行政行为的归类问题，即国家考试的违规处理行为是属于行政行为的哪一类， 是否属于行政处罚行为， 或是属于其他行政行为，笔者将在下文中一并阐释。 除以上两类，在国家考试行政主体上， 还可以通过行政委托的方式确定其他组织为行政主体， 但要以委托主体的名义行使考试相关行政权。 当然，如果涉及考试行政处罚，我国《行政处罚法》对行政委托类行政主体有 “依法成立的管理公共事务的事业组织，具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员” 等更为严格的要求。

二、违规类别设置的比较及启示

各类国家考试设定了不同的违规类别， 如教育考试分为违纪和作弊， 公务员考试和专技考试分为违纪违规、严重违纪违规和特别严重违纪违规，法律考试没有在条款中明确划分，在条文中（第六条、第七条、第八条）行为列举上划分为违纪、作弊和特别严重作弊，医师考试也在条文中（第五条、第六条、第七条、第八条）行为列举上划分为一般违纪违规、较为严重违纪违规、严重违纪违规和有组织作弊行为，注会考试只按违规行为采用列举式方式， 未明确违规行为划分类别。 不难看出，各类国家考试的违规类别设置名称有所不同， 但在设置方式上都是按违规的严重程度划分的。

与违规类别相对应的违规处理结果主要有：单科考试成绩无效、当次（或当年）参加的所有考试成绩无效、停考（参加的国家教育考试或各类国家教育考试1 至3 年）、几年内不得报考（医师考试和法律考试2 年、注会考试5 年）、终身不得报考（医师考试、法律考试、注会考试）等。 从以上看出，各类国家考试违规处理结果的类别设置基本为 “三档” 或 “四档”， 通过不同组合方式实现违规处理合理设置，涉及到职业资格考试的违规处理设置了 “终身停考”档，相比更为严格，处理力度也相对较大。

诚然， 无论是否明确违规行为属于何种违规类别，但只要违规行为规定明确，都不会影响对违规行为的认定和处理。 违规类别的设置对于违规行为的认定起到了一定的规范作用， 用考试工作的专有名词 “违纪、作弊” 等归纳、规范、认定违规行为，有利于提高考试法治专业化水平。 但需要注意的是，考生的观念认识在违规处理实践中具有一定的影响， 可能增加违规处理工作的难度。 在我国将 “考试作弊” 纳入刑法规范的背景下， 尽管某类国家考试管理规定中的 “作弊” 行为并不是刑法中的 “作弊行为”，但容易引起考生认识的偏差。 如在违规处理决定中明确违纪和作弊的划分认定， 虽然考生对违规行为认定无异议，但存在考生不接受 “作弊” 这种在刑法上与“犯罪” 一样严重的认定的情况。 从以上国家考试中的违规类别划分也可以看出， 大部分国家考试并未明确划分类别， 从而有利于减少违规处理工作中的相关纠纷和解释说明等工作。

三、违规行为的比较及启示

具体违规行为的规定和认定是国家考试违规处理的重要内容。 各类国家考试关于违规行为的规定基本一致，但由于各类考试的不同特点，也存在一定的差别。

在违规行为规定中，法律考试、注会考试规定了口头警告、责令改正的提示。 法律考试、公务员考试、医师考试、专技考试、注会考试以 “经提醒后……” 提示轻微违规行为，避免考生无意违规。 在法律考试、注会考试中，“以口头、讨论、打手势等方式传递答题信息” 的规定比其他考试严格，是属于成绩无效并停考的违规行为。 在公务员和专技考试中，规定了 “经提醒仍不按规定填写（填涂）本人信息” 的违规条款，在法律、医师和注会考试中，规定了 “未按规定填写（填涂） 个人信息” 的限制时间为 “考试开始30 分钟”，规定得更为详细明确。

在教育考试和医师考试中规定了 “在答卷上填写与本人身份不符的姓名、考号等信息的” 情形，规定所有考试成绩无效（医师考试规定同时停考2 年）的处理，较其他考试详细。 法律考试和医师职业资格考试将 “答题（作答）信息记录（或材料）带出考场” 特别予以明确规定，值得其他国家考试借鉴。 在专技考试中，将 “通讯工具、规定以外的电子用品” 分为 “携带” 和 “使用” 予以分别明确，并规定不同程度的违规责任， 在考试实践中具有实用性和可操作性。 在法律、公务员、专技、注会和医师考试中，“替考” 行为均给予终身停考的处理，较其他考试更为严格。

同时，教育、公务员和专技考试将 “扰乱考点、考场等考试工作场所秩序，拒绝、妨碍考试工作人员履行管理职责” 等关于考试管理秩序的行为通过一款专门列出， 医师和注会考试将其列入具体违规行为的各条款规定中，并规定予以相应处理，有利于考试的组织和管理。

此外，在违规处理是否终止考试的程序上，公务员、法律、注会考试违规处理明确规定要终止违规考生考试； 教育考试中规定有扰乱考试管理秩序等行为的终止其考试，在修订后的教育法中明确对 “非法获取考试试题或者答案等考试作弊行为的” 终止其继续参加考试。 是否终止违规考生继续参加考试，是考试违规处理的重要程序内容， 不仅关系到违规处理的公正性和违规考生获得公平考试评价的权利，也涉及到考试内容保密性的问题。 结合实践，笔者认为， 当场发现并能够认定违规行为的宜采取终止考试的措施，但要注意做好违规处理后的考生安置。 不能确定或暂时证据不足的违规行为不宜终止考试，待考试结束后再进行处理，如此处理，利于如事后不能认定违规行为，将不会影响考生考试成绩，提高了考试违规处理的公正性。

四、违规处理结果的比较及启示

正如以上违规类别对应的违规处理结果设置，各项国家考试的设置主要有：单科考试成绩无效、当次（或当年）参加的所有考试成绩无效、停考、几年内不得报考、终身不得报考等。 同时，公务员和专技考试采取记入诚信档案库的方式， 记录期限为五年或长期记录。 从违规处理效果上看，公务员和专技考试记入五年或长期的诚信档案库处理与停考或不得报考的效果基本一致， 如每年度考试录用公务员公告报考条件中要求 “在各级公务员招考中被认定有舞弊等严重违反录用纪律行为的人员” 不得报考。 因此，停考、几年内或终身不得报考和记录诚信档案库的处理效果基本相同， 综合各类国家考试的违规处理结果，大致可分为三类：单科考试成绩无效、当次（或当年）参加的所有考试成绩无效和停考（包括一定年限和终身停考）。

正如上文行政主体的比较中分析的， 国家考试违规处理的行政主体划分并不一致， 存在不同的违规处理结果对应不同行政主体的问题， 这在实践中涉及到行政行为的归属问题， 即违规处理属于行政行为的哪一类。 鉴于我国《行政处罚法》对行政处罚主体具有相对严格的规定， 这就造成目前我国国家考试中违规处理结果的分类与行政主体划分具有一定的关联性。

从实体法分析， 如在教育考试中，《教育行政处罚暂行实施办法》第九条规定，教育行政处罚的种类包括停考等十类[4]，即停考之外的教育考试违规处理不属于行政处罚的范畴，因此，我国《教育法》规定由教育行政部门责令停止参加相关国家教育考试一年以上三年以下的处罚，其他 “取消其相关考试资格或者考试成绩” 违规处理由组织考试的教育考试机构作出。 而在理论研究和法院判例中，“考试成绩无效”的处理是否属于行政处罚目前存在争议， 部分法院认为其是一种 “行政处理措施” 或 “行政处理方式”，没有产生剥夺考生的人身或财产权利、 科以义务的后果，不具有行政处罚的特征，应该属于行政处理行为。 也有法院认为其具有一定的惩戒性，并对考生的权益进行了一定的限制与剥夺， 构成行政处罚而不是行政处理[5]。 笔者认为，根据违规行为的处理结果分类，单科成绩无效和各科成绩无效应分别讨论，笔者同意部分学者的观点：由于考生考试违规，使得考试成绩不能真实反映出考生的真实水平， 认定该科成绩无效是一种确认和推定行为， 笔者认为其与行政确认行为更为相近。 而在单科考试中违规，各科成绩无效的处理则带有较为明显的惩罚性， 表现出行政处罚的性质， 在国家考试范畴中应属于考试行政处罚[6]。

国家考试成绩无效或停考， 到底属于行政行为的哪一类，应在我国实体法上予以明确，以利于实践中的具体操作。 另外， 在国家考试成绩无效的表述上，有的表述为 “成绩无效”，有的表述为 “取消成绩”，同一种考试同时存在两种表述的情形，实际对于考生成绩的效果是一致的， 并且这里涉及到具体的成绩呈现内容问题，如违规考生查询成绩时，显示为 “无效”“取消”“作废”“违规” 等各种表述，为避免不必要的纠纷， 考试违规成绩的呈现也应做到规范一致。

五、其他方面的比较及启示

法律考试违纪行为处理办法第二十三条规定：违纪行为处理决定应当自作出处理决定之日起十日内送达被处理人；直接送达有困难的，可以采取委托送达、邮寄送达；受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，可以采取公告方式送达，同时在注会考试中也有类似的规定[7]。 这是关于违规处理决定送达较为详细的规定。 在送达上，我国一般根据民法的规定执行，而在国家考试的违规处理送达上，由于工作人员的法律专业知识和水平的限制， 实践中不一定能意识到送达问题对考生权益的重大影响， 所以笔者也主张在违规处理规定中明确具体地规定送达要求，以利于考试法律实践，更好地保障考生权益。

同时， 专技考试违纪违规行为处理规定的最后一条明确：本规定施行前发生的违纪违规行为，在本规定施行后尚未作出处理决定的，按照本规定处理；在本规定施行前发生的行为按本规定属于违纪违规行为，但按原规定不属于违纪违规行为的，不得作为违纪违规行为处理[8]。 这是其他国家考试中未予以明确的特色规定， 是关于违规处理规定的溯及力问题的规定。 关于国家考试部门规章溯及力问题，笔者认为，在关于法溯及力问题的规定方面应明确而具体，或直接在法律条文中体现， 或通过法律解释利于执行[9]。 因此，笔者非常赞同在国家考试违规处理规定中明确溯及力问题，使新旧规定执行更明确，操作性更强。

另外，在国家考试违规处理方面，新修订的法律法规对违规处理具有很大的影响， 新法律法规的出台可能与原有规章有一定的冲突， 在不能及时调整规章的情况下， 这时就应以更高层级的法律法规为依据，同时做好相关法律法规规章的链接执行。 如我国刑法修正案 （九） 将考试作弊等行为纳入调整范围， 各项国家考试的违规处理就应与刑法处罚的范围和内容保持一致性。 此外，如果我国教育法也对考试作弊等行为处理进行修改， 那么教育考试的违规处理就应及时调整，既不能存在处理空白，也不能重复处罚或处理，做好刑法、教育法和违规处理办法的一体化执行，形成国家考试法制体系，巩固并完善国家考试治理体系，进一步提高考试法治水平。