美国对尼泊尔政策的形成与调整*——以中尼建交为核心的考察

温 强，李星然

作为南亚内陆小国，尼泊尔的地区影响力虽然无法与印巴相提并论，但其夹于中印之间的地理位置又赋予其特别而又敏感的战略意义。随着冷战的全球化，南亚在美国遏制战略中的地位逐渐提升，尼泊尔也因其独特的地缘价值日益受到美方关注。目前，学术界已有不少冷战时期美国对尼总体性政策的论述(1)以往成果对于原始档案的使用相对有限，致使对美尼双边互动、美对尼政策细节及其变化呈现得不够充分；此外，研究视角相对单一，没有与中、印等地缘因素有机结合起来。参见Narayan Khadka,Foreign Aid and Foreign Policy:Major Power and Nepal, New Delhi: Vikas Publishing House Pvt Ltd, 1997; Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal, New Delhi: Vikas Publishing House Pvt Ltd., 1991; Bishwa Pradhan,Behavior of Nepalese Foreign Policy, Katmandu: Ratna Book Distributors, 1996; George Harris,Area Handbook for Nepal,Bhutan and Sikkim, Washington, D.C.: Government Printing Office, 1973; Singha Bahadur Basnyat,Nepal-US relations,1947-1989:A Study of Small Power/Great Power Interactions, Washington, D.C.: George Washington University Doctoral Dissertation, 1990; Eugene Bramer Mihaly,Foreign Aid and Politics in Nepal, Oxford: Oxford University Press, 1965; Eugene Bramer Mihaly,Foreign Aid and Politics in Nepal:a Case Study, Katmandu: Himal Books, 2002; Narayan Khadka, US Aid to Nepal in the Cold War Period: Lessons for the Future,Pacific Affairs, Vol.73, No.1, 2000; MacAlister Brown, The Diplomatic Development of Nepal,Asian Survey, Vol.11, No.7, 1971。罗祖栋主编：《当代尼泊尔》，成都：四川人民出版社，2000年；王宏纬主编：《尼泊尔》，北京：社会科学文献出版社，2004年；王艳芬、汪诗明：《冷战以来美国与尼泊尔的关系》，《南亚研究》2009年第1期；王艳芬：《冷战初期美国对尼泊尔政策评析》，《世界历史》2011年第2期；张汉卿：《美国在尼泊尔的经援活动》，《国际经济合作》1987年第9期；王艳芬：《论冷战初期美国对尼泊尔的援助计划——“罗斯计划”》，《安徽史学》2007年第4期。，然而围绕某些特定时段或特定问题的探讨，仍存在进一步拓展的空间。本文将在前人研究基础上，利用原始档案更为详细地呈现美国对尼政策形成过程，探讨中尼建交和互动对美国的尼泊尔政策调整产生的深刻影响。

一、美尼建交与美国对尼政策目标的确立

自沙阿王朝建立至第二次世界大战，尼泊尔仅先后与清政府和英属印度有过正式的官方往来。二战后，尼外部环境发生巨大变化。首先，以联合国为代表的全球及区域组织纷纷建立，成为协调处理国际事务的重要平台，世界各国更加紧密地联系在一起；其次，印度与英国以和平方式实现权力过渡已是大势所趋，尼泊尔即将失去英国这一最重要的外部保护。尼泊尔过去曾协助英国镇压印度民族解放运动，新独立的印度政府试图对尼加以报复，并继承英国在尼主导地位。

国际秩序的重建及战后地区局势的根本性变化，使尼泊尔认识到不能继续孤立于国际社会，而是应当也必须拥有更加广阔的国际空间为其安全和发展提供支持。为此，尼领导人逐渐发展出“多元外交”思路，以提升在国际舞台上的活跃度和受关注度。尼外交思路的转向意味着，它可以通过与不同国家发展关系，平衡英国退出后来自印度的压力。在与诸多大国的关系中，尼泊尔与美国的关系最为特殊。美国既不是南亚区域内国家，也非该地区的传统殖民强国，与整个次大陆都缺乏交往历史。尼泊尔自然希望身份超脱而国力强大的美国可以填补英国离开后的“保护真空”，同时提供其国内经济发展所需的援助。1945年，尼领导人邀请美国专家和官员讨论与美方建立经济交往的方法，实现了与美国的第一次官方接触，这成为两国关系最初的推动因素(2)India Wary of American Penetration, December 17, 1947, Daily Report.Foreign Radio Broadcasts, Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Daily Reports Database, Florida: Naples, Readex Inc., 2007, Document Number: FBIS-FRB-47-207.。经过一段时间考虑，美国做出了正面回应。

美国领导人与尼泊尔交往的最初意图不外乎以下两点：首先，将尼泊尔作为其南亚政策的切入点和试验田。如果美国成功引领它走上民主道路，会对包括印度在内的域内国家产生示范效应。其次，将尼泊尔作为介入地区事务的支点。它既可以作为干涉中国西藏事务的跳板，也可作为打入中印之间的“楔子”。当然，英国的撤出客观上为美国介入尼泊尔事务提供了前提条件与合理借口。1947年3月，美国正式承认尼独立地位。4月25日，美尼在加德满都签署《通商与友好协定》(3)U.S.Department of State, ed., Foreign Relations of the United States(FRUS), 1950, Vol.5, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1978, p.1484.。美国对这一突破性的历史事件评价颇高，美国国务卿30日表示，“协定将会成为美国与整个南亚地区关系的基础”，对美国未来在当地的政策起到借鉴作用(4)Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Survey of Soviet Union Radio Propaganda from 5/8-5/14/1947, May 16, 1947, US Declassified Documents Online(USDDO), Michigan: Farmington Hills, Gale Company, 2019.Document Number: CK2349674992.。1948年，两国正式互派外交代表，美驻尼代表由驻印大使兼任，尼驻美代表由驻英大使兼任。不难发现，美尼建交完全是双方出于现实利益的考量。截至1949年，尼泊尔已与英国、美国、印度、法国及缅甸等国建交，并提交了加入联合国的申请。

然而，美国与尼泊尔的双边关系在建交后并未取得实质发展。双方虽然签订了贸易协定，但在1950年之前，除了与印度维持贸易关系，同时与西藏地区存在小规模经济交往外，尼泊尔实际上与外部世界并没有贸易联系(5)Martin Ira Glassner, Transit Rights for Land: Locked States and the Special Case of Nepal,World Affairs,1978, Vol.140, No.4, p.307.。1948年6月26日，杜鲁门(Harry S.Truman)将贸易协定法案(Trade Agreements Act)的批准期延长至来年6月30日，意图是让更多国家加入美国主导的关贸总协定。美国国务院据此指示驻尼外交使团，询问尼方是否有意早日加入该组织。出乎美国预料的是，尼方回复称，“在等待加入联合国期间，尼泊尔对此没有兴趣”(6)FRUS, 1948, Vol.1 part 2, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1975, pp.924, 934.。美尼关系一开始所面临的这种温度差，预示着两国今后的交往会遇到诸多挑战。

美国与尼泊尔关系的困境某种程度上源于海德拉巴归属问题(7)英印殖民统治时期，海德拉巴是所有名义上保持“独立”的土邦中面积最大、人口最多、经济最发达的一个。穆斯林集团居于统治地位，但印度教人口占绝大多数。以上因素决定了它的归属问题在印度联邦形成过程中所具有的重要性和复杂性。二战后，海德拉巴谋求独立，寻求果阿作为出海口，鼓动其他土邦拒绝签署《加入协定》。1947年8月15日印度独立时，海德拉巴未加入印度联邦。显然，在独立前夕，出于领土、经济及安全考虑，印度对海德拉巴这类地方的政治走向极为关注。。为避免印度误解美尼交往会对海德拉巴的未来政治走向产生影响，1947年2月25日，美国国务院指示驻印使馆尽快向尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)解释美方着手向尼泊尔派遣一个特别外交使团的原因，称这与海得拉巴的政治地位无关。不久，海德拉巴传出将不加入印度，寻求与英国建立直接联系，并可能保持完全独立的消息。4月4日，美国国务院询问英方对包含土邦在内的印度联邦的政策是否发生变化，重申美尼交往对印度的政治形势不具有任何特别的含义。长期以来，尼泊尔与印度各土邦的地位完全不同，美方认为尼泊尔的情况与海德拉巴毫无相似之处(8)FRUS, 1947, Vol.3, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1972, pp.151-152.。从美国对海德拉巴归属问题小心避嫌的处理方式看，英印殖民统治的后遗症依然会制约美尼关系发展。

美国处理对尼政策时还要面对来自英国、印度及苏联的牵制。印度和英国警觉地审视美尼外交、文化关系的确立和开展；而苏联则认为美国资本家正欲使尼泊尔殖民地化。“美国好比一只大章鱼，正盘踞在尼泊尔这个未来或许十分重要的战略伙伴身上，英国无以应对，只能施以无助的诅咒。”(9)Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Survey of Soviet Union Radio Propaganda from 5/8-5/14/1947, May 16, 1947, USDDO, Document Number: CK2349674992.印媒则将美国对尼渗透视为它向整个次大陆施加影响的一步，美国国务卿1947年4月30日的讲话仿佛证实了他们的这种担忧；苏联则公开宣称，“美国不可能突然对尼泊尔蔬菜、大米、手工业制品感兴趣，美尼协定是美方试图确立在次大陆影响力的举动，这恰恰是英国目前小心守护的东西”(10)Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Survey of Soviet Union Radio Propaganda from 5/28-6/4/1947, June 6, 1947, USDDO, Document Number: CK2349675243.。当然，美国对南亚战略地位的尴尬认知，是美国与尼泊尔关系最初停滞不前的主观因素。冷战之初，美国的战略重心在欧洲、中东及远东，对南亚战略价值的定位偏低，这直接造成它难以形成全面和完整的对尼政策。从根本上讲，美尼双边关系的突破有赖于美国提升南亚在全球冷战中的战略地位。

随着美苏全方位博弈的深入以及两大阵营对抗的加剧，美国逐渐转变了对南亚的忽视作法。1949年4月19日，美国国务院与三军协调委员会(State-Army-Navy-Air Force Coordinating Committee)出台《美国在南亚利益的评估》的报告，认为：“美国要防止苏联入侵或在南亚确立主导地位；防止苏联直接赢得南亚国家军事支持，或通过使用这些国家的军事设施获得帮助。在不承担军事义务的前提下，美国应发展域内国家的合作态度，使西方加快获取在对苏冷战中所需的某些区域及其附属设施的使用权。”(11)FRUS, 1949, Vol.6, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1977, p.10.文件还将南亚的原材料、当前及未来生产力、军事基地、人力资源与美国国家安全相联系。12月30日，美国国家安全委员会第48/2号文件指出：“鉴于南亚的非共政府已组成反对共产主义在亚洲扩张的堡垒，美国应当利用一切机会增强它们的西方导向，在力所能及的范围内支持它们满足国内民众的最低生活诉求，维持其内部局势稳定。”(12)FRUS, 1949, Vol.7, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1975, p.1220.上述两份文件的出台，无疑增添了尼泊尔受到美国关注的几率。

与美国提升南亚战略地位相伴随的是，中国革命胜利和西藏问题凸显。在此过程中，美国发现尼泊尔对其安全忧心忡忡。1949年12月15日至次年3月15日，无任所大使杰瑟普(Philip C.Jessup)巡访亚洲14国，他在总结报告中专门提及尼政府对西藏面临所谓“威胁”的担忧。1950年4月24日，美驻印大使亨德森(Loy W.Henderson)提交了类似汇报：尼外交大臣近日向美方表达了不看好西藏武装力量的观点，强调佛教和平主义对西藏地区存在着广泛而又深刻的影响(13)FRUS, 1950, Vol.6, pp.72, 332.。言下之意，尼泊尔对西藏方面能否有效阻止解放军的进藏步伐没有信心。鉴于此时美国已确立对华遏制孤立战略，尼方的上述看法无论从主观还是客观上讲，都会促使美国尽早明确独立的对尼政策目标。

由于在尼仍有传统利益及影响力，英国撤离次大陆后对尼泊尔局势非常关注。应英方要求，美国驻英使馆1949年初曾向国内转达了英国对华、对尼政策看法，“虽然中国还未与印度存有共同边界，可中共一旦赢得全国统治，势必导致缅甸共产主义势力的增强，印度北部的西藏、尼泊尔及不丹就会逐渐遭到渗透”(14)FRUS, 1949, Vol.9, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1974, p.9.。英国12月出台的《中国在印度东北部邻国的利益》报告认为：“如果中共控制西藏，尼泊尔将因此像以往一样面对中国政府的敌意。这种情况加上尼国内当前不稳定的政治局势，可能导致中国无需动武，就将尼泊尔纳入共产主义的势力范围；另一种可能是，印度为避免这一结果，保护自身安全，不排除尼赫鲁会不顾尼方反对，积极对尼泊尔进行干预。任何一种情况的影响都不可预测，但都不是英国愿意看到的。”(15)Chinese Interests in the States of North-East India, December 6, 1950, FO 371/84261, UK National Archives.这充分显示出，美英在各自最初的对尼政策考量中，都存在将其拉入西方对华遏制链的意图。

11月22日，英驻印高级专员公署在与美驻印代办多诺万(Howard Donovan)接触时指出，西藏地区与尼泊尔的历史关系复杂，尼泊尔在藏曾享有特殊地位。如果中国共产党统治西藏，尼泊尔将面临十分尴尬的“南北失守”局面，因为其南部领土与印度联合省(后改称北方邦)接壤，地势低矮，并非不可逾越。多诺万次日汇报称，从更长远的观点出发，英方感到需要审慎评估西藏的现实重要性，而藏尼关系和尼泊尔南部与印度的开放边界是十分重要的考量因素(16)FRUS, 1949, Vol.9, pp.1083, 1085,p.1094,pp.178, 1087.。12月16日，亨德森向国内转交了英方提供的历史信息，涉及藏尼关系所谓1856年的“条约基础”(17)引者注：1855年，尼泊尔以协助清政府剿灭太平军为名入侵西藏。1856年，尼泊尔与西藏地方政府签订所谓“藏尼条约”，规定西藏每年赔偿尼泊尔一万尼币，尼商人在藏享有免税、治外法权等特权，尼泊尔可在西藏派驻代表。，其中含有尼方协助西藏抵御“入侵者”的规定。英国认为此项条款显然从未成功实施过，但藏人很有可能在解放军入藏时据此要求尼方提供援助(18)FRUS, 1949, Vol.9, pp.1083, 1085,p.1094,pp.178, 1087.。综合起来看，英国明显是在提醒美国：尼泊尔不仅面临来自于北方的所谓“中国威胁”，还有南方印尼两国“开放边界”的挑战；尼泊尔极有可能丧失在藏特殊地位，不排除它会为此在军事上冒险，而印度则可能趁机进一步控制尼泊尔。

正如英国担心的那样，印度毫不掩饰对尼控制欲。1949年11月4日，印度驻华大使潘尼迦(K.M.Panikkar)向多诺万表示：共产主义对印“渗透”虽不足为虑，但西藏是共产主义进入尼泊尔的通道，对印度而言，尼泊尔是最危险的因素；它存在多年的封建政权必须下台，印度高度关注取代它的新政府组成问题；因为印尼边界没有任何地理屏障可言，印尼之间签署一项条约，由印度保障其安全才是抗衡中国压力的不错选择。12月1日，印度外交秘书巴杰帕伊(Girja Shankar Bajpai)告诉亨德森，印方已经建议尼政府采取步骤防止来自西藏的共产主义“渗透”，同时还警告尼领导阶层，如果他们不能建立一个更加开明、现代的政权，那他们很可能在没有公开关闭边境的情况下，就被国内共产主义者“鼓动”的起义所推翻(19)FRUS, 1949, Vol.9, pp.1083, 1085,p.1094,pp.178, 1087.。可见，印度也认识到尼泊尔是抗衡中国影响力的关键一环，尼方为此必须对其政治体制进行改革，而印度则希望主导这一改革进程。

面对复杂的地缘局势，结合英印两国意见，1950年8月28日，美国对尼政策初步形成。它的基本目标是维持尼政权的非共性质，保持尼政府反对苏联阵营的亲西方导向，鼓励尼方参与国际事务，引导其政治经济制度沿着民主化方向发展。美国准备援助尼泊尔适应时代发展形势，尽可能为其农业、工业发展计划提供帮助，保障其国内秩序稳定及领土完整；通过增加接触展现善意及公平交易原则，为尼靠向西方奠定坚实基础。美国要在确保尼政府对所有形式的共产主义活动保持警惕的同时，非正式地谨慎提醒尼领导人积极回应民众日益增长的建立“全民政府”诉求，倡导尼方放弃孤立政策，并支持其入联申请。鉴于中苏对尼泊尔喜马拉雅边界的兴趣日增，西藏、西康省事态对尼影响，美国打算在尼建立外交机构，敦促尼方放宽美国人入境限制，并确保美国及其盟友能继续使用尼泊尔军事人力资源(20)FRUS, 1950, Vol.5, p.1484,pp.1485, 1487, 1489.。

虽然美国对尼政策的重要目标之一是实现其民主化，但美国官员意识到不能操之过急，否则那些“别有用心者”会借此煽动叛乱，导致尼国内动荡甚至危及国家独立。美国虽未明言，但决策过程中的中国因素显而易见。为此，美国官方刻意降低民主调门，对尼现政权采取了既不支持也不反对的暧昧态度。此外，鉴于尼泊尔在外汇、技术及外资领域的落后状况，“在可预见的未来，尼泊尔实质性发展的前景渺茫。美国将来也不可能对其提供大量援助，应努力避免让尼方对美国物资援助、金融支持或其他美国能提供的资源总量抱有幻想”；“在当前条件下，不能期待两国关系的发展能立竿见影地产生具体成效”(21)FRUS, 1950, Vol.5, p.1484,pp.1485, 1487, 1489.。换句话说，美国各级官员普遍觉得对尼政策各项目标短期内实现的可能性不大。

美尼建交及后续指导性文件的出台，标志着美国对尼政策目标的确立。美国要维持尼泊尔非共国家性质并最终倒向西方，为此，增加援助和双边互动被美国决策者提上议事日程。上述政策服务于美国总体冷战战略，在其酝酿和形成过程中，美国领导人的目光始终紧盯中国。美国对尼政策的出台为其遏制中国，反制中尼关系发展厘清了政策框架，提供了相应手段。

二、中尼建交与美国的评估

中尼关系的历史远早于美尼交往。尼泊尔曾于1788、1791年两次入侵中国西藏地区，均被清政府的外交和军事手段粉碎。1792年，两国确立起“五年一供赐”的朝贡关系。民国建立后，朝贡体制不复存在，中尼官方联系中断。二战后，为了平衡来自印度的压力，尼泊尔曾尝试与国民政府重建外交关系，但因蒋介石忙于内战而未能如愿。1949年10月1日下午，周恩来以外交部长名义发出公函，将《中华人民共和国中央人民政府公告》通知各国政府。1950年3月6日，尼外交大臣致函中方称，尼泊尔已经注意到中国政府的公告(22)力平、马芷荪：《周恩来年谱1949—1976》，北京：中央文献出版社，1997年，第1页；裴坚章主编：《中华人民共和国外交史1949—1956》，北京：世界知识出版社，1994年，第137页。。随后，中尼双方均表达了对建交的关切，相互传递了善意，两国民间交往也有所发展(23)1953年9月，应中国新民主主义青年团和中华全国民主青年联合会的邀请，尼泊尔青年代表来华参加了我国国庆观礼；1954年，尼泊尔尼中友好协会成立。参见[尼泊尔]巴塔拉伊著，刘健等译：《尼泊尔与中国》，天津：天津人民出版社，2007年，第134页；《应邀参加我国国庆节观礼，印度、印尼、尼泊尔等国青年代表到京》，《人民日报》1953年9月24日。。新中国建立后，中尼关系迎来新的历史拐点。

然而，由于印度对尼泊尔外交活动的强大制约，中尼建交前景却一度不甚明朗。1950—1954年，印度凭借一系列协定实现了对尼政治、经济、安全的全方位主导。中印妥善解决西藏问题前，印度不希望中尼关系有实质性进展(24)林良光：《当代中国与南亚国家关系》，北京：北京社会科学出版社，2001年，第259页。。同时，中尼双方对彼此的战略意图也并非完全信任。尼方对中国在双边关系和中尼边境问题上的态度、尼共威胁保持警惕和怀疑(25)中国中央人民政府解放西藏的既定政策是引起尼方顾虑的最主要原因；此外，尼方对于中国命名“珠穆朗玛”峰、尼共与中国的关系、废除1856年藏尼条约、中尼边境问题、大会党人辛格与中国的交往也有担心。参见Shen-Yu Dai, Peking, Katmandu and New Delhi,The China Quarterly, No.16, Oct.-Dec., 1963, p.88;Werner Levi, Nepal in World Politics,Pacific Affairs, Vol.30, No.3, Sep., 1957, p.243;《中国人民保卫世界和平委员会宴请尼泊尔公众领袖凯·埃·辛格博士》，《人民日报》1954年7月27日。。中国政府则担心尼泊尔可能充当美英阴谋分裂西藏的帮凶。况且以前的藏尼条约还未正式废除，为维护其在西藏的特殊利益，尼当局铤而走险的可能性也不能完全排除(26)中方相关立场参见《外交部发言人就西藏问题发表谈话，如果拉萨当局背叛祖国，我中央人民政府将不能容忍》，《人民日报》1950年1月21日；《美英利用尼泊尔傀儡阴谋向我国进行挑衅》，《人民日报》1950年11月5日。。

20世纪50年代中期，中国通过对亚非拉民族解放运动、不结盟运动及亚非会议的支持，赢得了第三世界的理解和尊重，这为中尼增信释疑营造了良好氛围。同时，中尼始终将建交作为两国关系发展的第一要务，这也为重新构筑两国新的历史时期的交往奠定了政策基础。马亨德拉(Mahendra Bir Bikram Shah)国王1955年继位后，尼泊尔国内反印民族主义情绪高涨，加之尼外交“均势政策”的复兴，都为尼方主动发展中尼关系提供了契机。更为关键的是，中印最终解决西藏问题，使得印度对中尼建交的态度转向积极。这一系列因素让中尼建交的画面逐渐清晰起来。

美国对尼政策形成并明确目标后，为具体推进其实施，尤其是为遏制所谓的中国“威胁”，在西藏和平解放前夕的1951年初，美国响应尼泊尔政府的提议，将美尼外交代表升格为大使级(27)Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck, January 19, 1951, DO 133/33, UK National Archives.。与此同时，美国开始展开对尼泊尔的援助。1月23日，美尼签署有关第四点计划的协定，尼泊尔因此成为该计划的最早受益国之一。当年，美方授予尼泊尔的援助预算为5万美元(28)FRUS, 1950, Vol.1, Washington D.C.: US Government Printing Office, 1977, p.865.。美国农业专家在尼实施农业教育、人员培训与卫生训练；美国工程师则对尼拥有的铅、锌、钴、金、铜、盐、石灰石资源储量进行了评估，他们还就商业性开采这些资源的方法提出建议(29)谢华：《冷战的新边疆：美国第四点计划研究》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第197页。。不难发现，中美关系走向敌对与美国对尼政策的具体实施存在一定的同步性。

美国一方面密切美尼交往，另一方面也对中尼关系的发展趋势进行持续的追踪分析。第10—7—54号国家情报评估认为，即便可能引起与印度的摩擦，中方还是可能寻求与尼泊尔建立外交关系，并进一步扩大其目前在尼有限的影响力(30)National Intelligence Estimate, NIE 10-7-54, November 23, 1954, USDDO, Document Number: CK2349364566.。1955年2月25日，国安会综合情报部门和一线外交官的汇报指出，共产主义对西藏“控制”的巩固，将使中国开始尝试与尼泊尔发展起正式的外交联系。虽然中国驻加德满都外交使团的设立必会导致共产主义“渗透”活动的增加，但美国对此几乎无能为力。无论如何，中尼建交肯定增强共产主义在尼影响(31)Summary of the National Security Council Progress Report on U.S.Policy toward Southeast Asia, February 24, 1955, USDDO, Document Number: CK2349490406.。美国官员的结论是，美国对尼政策将因此面临新的巨大挑战。

亚非会议后，尼方对于发展中尼关系的意愿显著加强，欢迎中国派代表团赴尼谈判建交问题。1955年7月25日，以中国驻印大使袁仲贤为首的代表团到达加德满都，并于27日正式同尼泊尔政府开始建交谈判。8月1日，双方签署《中华人民共和国政府和尼泊尔王国政府关于建立正常外交关系的联合公报》，同意建立以和平共处五项原则为基础的新型国家关系(32)《我国代表团到尼泊尔谈判两国建交问题》，《人民日报》1955年7月27日；《中华人民共和国政府和尼泊尔王国政府发表建立外交关系的联合公报，我国代表团和尼泊尔代表团在加德满都签署联合公报》，《人民日报》1955年8月2日。。虽然尼泊尔外交行为的国际影响力有限，但它毕竟是朝鲜战争后第一个承认新中国的国家，其积极的政治含义十分明显，美国担心引发连锁反应。8月24日，国安会第5409号文件的进展报告认为，因国内政局不稳，尼泊尔政府的政策导向一时尚无法准确预测，这致使中尼关系及尼泊尔对华政策的最初走向也难以确定(33)Progress Report on United States Policy toward South Asia, NSC 5409, August 24, 1955, USDDO, Document Number: CK2349435279.。不过，随着中尼关系持续深入发展，美国相应的评估逐渐从宽泛走向具体，并集中体现在以下三个层面：

第一个层面是中尼官方交往。事实上，中尼官方互动在建交后的一年左右时间内迎来了一个小高潮。首先，两国妥善解决了西藏问题。1956年9月20日，中尼签署《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》并换文，双方宣布所有曾经存在于中尼之间，包括中国西藏地方和尼泊尔之间的条约和文件应即行废除；彼此同意对其领土内的对方侨民的正当利益依照侨居国法律予以保护(34)《中国和尼泊尔友好关系的巩固和发展》，《人民日报》1956年9月24日；《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》、《中华人民共和国和尼泊尔王国关于两国关系中的若干有关事项的换文》，原文可参阅中华人民共和国外交部编著：《中华人民共和国对外关系文件集》，北京：世界知识出版社，1958年，第120—128页。。虽因尼政权更迭，尼方直到1958年1月才批准协定，但换文所涉内容还是得到了有力执行。其次，中尼高层实现系列互访。1956年4月30日，乌兰夫副总理作为特使率团参加马亨德拉国王的加冕礼。9月26日，在中尼新协定签署后不久，尼首相阿查里亚(Tanka Prasad Acharya)应邀访华；次年1月25日，周恩来回访尼泊尔，双方领导人就国际形势和波匈事件交换了看法(35)力平、马芷荪：《周恩来年谱1949—1976》，第16页。。通过分析中尼高层频繁交往，至1957年7月，美国基本确认了这样一种现实：印度虽然在尼政治经济领域拥有主导地位，但尼泊尔政府为寻求更大的独立性和财政支持，正持续扩大与中国的接触(36)FRUS, 1955-1957, Vol.8, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1987, pp.44-45.。

第二个层面是中尼半官方及民间交流。中尼建交后，两国文化部门和文艺界交往活跃。1956年7月，以尼泊尔教育和卫生大臣为首的尼文化代表团访华，并先后受到毛泽东、周恩来、沈雁冰及北京文艺界的欢迎。1957年6月，楚图南率中国文化代表团访尼，受到阿查里亚和马亨德拉夫妇的接见。此外，两国妇女和宗教领域的交流也十分令人瞩目。1956年5月，尼妇女联合会主席率团访华，递交了阿查里亚致宋庆龄的信件并赠送礼物(37)《尼泊尔首相写信给宋庆龄，德维夫人代表尼泊尔首相向宋庆龄赠礼》，《人民日报》1956年5月12日。。9月，尼泊尔代表随国际佛教僧侣代表团访华。11月，中国佛教协会会长喜饶嘉措大师率中国佛教代表团参加在尼泊尔举办的第四届世界佛教大会。12月，达赖喇嘛和班禅额尔德尼参观了佛陀诞生地——蓝毗尼。他们阐述了佛教教义与和平共处五项原则之间的关系，呼吁世界和平(38)《达赖喇嘛和班禅额尔德尼访问尼泊尔国境内佛陀诞生地》，《人民日报》1956年12月28日。。

毫无疑问，中尼在上述领域的交流，无论从代表团的构成，还是从接待国给予的礼遇以及参与者的相关言论来看，其所具有的政治意涵不言而喻。美国将中国的此类活动称为“人民外交”。国务院情报研究局认为：“为了促进本国公民个人以及半官方代表与其他国家之间的互动，中共投入了巨大的精力与资源。这些访问者或以科学家、教育工作者和技术人员的身份，或者作为剧团、体育代表团、贸易促进会和其他社会组织的成员，或者作为各种各样的半官方组织的代表，单个或结伴出访。虽然他们声称的目的是文化技术交流，但他们已经被用来推进北京的国际目标，不论是在共产党国家还是在非共产党国家。”(39)沈志华、杨奎松主编：《美国对华情报解密档案1948—1976》第3卷，上海：东方出版社中心，2009年，第327页。显然，中尼双边交往的全方位特点及参与者的广泛性都要强于美尼关系的开展。

美方也注意到了中尼“人民外交”的一些具体表现，包括尼泊尔妇女代表团和学生代表访华、中尼建交谈判(40)按照学术界对于外交的定义，建交谈判不应属于“人民外交”范畴，引者注。等活动。美国虽然无法准确获悉代表团的领导、成员及人数的详细情况，但认为中国的“人民外交”成果显著，这一结论同样适用于尼泊尔。这种交往方式“已被证明是一个有效的工具，容易动摇的访问者经常接受北平宣讲的观点，特别是在经济发展领域。外国使团非常满意，因为毛泽东、周恩来以及其他高层官员很容易见到。他们愿意进行长时间会谈，且会谈次数多得非比寻常”(41)沈志华、杨奎松主编：《美国对华情报解密档案1948—1976》第6卷，第331页。。美国官员希望本国决策者能够对此加以重视，并采取有针对性的措施。

第三个层面是中国对尼经济援助领域。需要指出的是，美国官员更为关注中尼这方面的互动。毕竟，美国介入尼泊尔事务，塑造国家形象的主要手段即为经济技术援助，中尼经济交往直接关系到美国对尼政策的成败。因此，美国需要对中国的相关活动持续追踪研判，并在此基础上有效应对。1955年8月29日，基于友好、人道精神，中国红十字会向尼泊尔受洪灾影响的地区和居民捐助了5万元救灾款。10月，美国政府依据掌握的情报获悉，中国已向尼泊尔提供了承诺的援助(42)《中国红十字会赠款救济印度和尼泊尔灾民》，《人民日报》1955年8月31日；Capital Assistance and Arms Offers by the Soviet Bloc in the Near East and Asia as of November 25, 1955, November 25, 1955, USDDO, Document Number: QFFWKX595029305.。

1956年1月23日，总统对外经济政策特别助理道奇(Joseph M.Dodge)建议国务卿：“将迄今为止关于中苏集团冷战经济活动的已有信息进行整理；建立一种机制，来整理、概括这些信息，并每周报告一次。”(43)沈志华、杨奎松主编：《美国对华情报解密档案1948—1976》第2卷，第393页。依据他的主张，经济情报委员会于是对中苏在尼经济活动投入了极大的关注。与此同时，阿查里亚发表声明称，尼泊尔已经准备好接受苏联的援助，也特别希望获得来自印、中、英、美、法等传统友好国家的支持和帮助(44)Daily Intelligence Abstracts, February 1, 1956, USDDO, Document Number: CK2349011171.。该声明发出8天后，中国政府再次向尼方表达了提供援助的意愿。美国据此认为，中国已准备积极介入以往印度完全控制下的尼经济领域(45)OCB Daily Intelligence Abstracts, Communist China’s Offer of Economic Assistance to Nepal, February 10, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007117.。3月30日，跨部门的行动协调委员会注意到，中尼不久后将在北京举行有关经济问题的会谈。该委员会综合研判后指出，当前美国在尼泊尔面临的主要问题是中尼经济关系持续强化(46)FRUS, 1955-57, Vol.8, p.10.。这一评估点明了美国对尼政策的困局，成为美国领导人日后反制中尼关系发展的决策依据。

同年，尼泊尔开始实施第一个五年经济计划。按照规划，国家支出全部用于公营部门的发展，首先推动交通运输业，其次是农业、工矿业、商业和电力以及社会服务业(47)王宏纬主编：《尼泊尔》，第166页。。中国立足于对方意愿和国家发展实情，对此做出了积极的响应。10月7日，作为阿查里亚访华的一项重要成果，中尼签订了经济援助协定。在协定生效后三年时间里，中国将无偿且不附带任何条件援助尼泊尔6千万印度卢比。其中2千万分期付给现金，4千万则给予尼方所需且中国可能提供的机器、设备、材料或其他商品。中方不向尼泊尔派遣技术人员。10月10日，行动协调委员会情报文件对中国援助的金额、支付时间、目的，以及是否派驻技术人员等问题进行了全面的汇报(48)Intelligence Notes for 10/10/56, Communist Chinese Aid to Nepal, October 10, 1956, USDDO, Document Number: CK2349025679.。美国针对中尼经济互动的具体评估，为其出台针对性极强的应对措施创造了条件。

美国密切关注中尼各个层面的交流，众多评估报告明确了尼泊尔对华政策取向、中国处理中尼关系时的基本手段，以及美国对华反制应着眼的关键领域。虽然美国对中尼活动的追踪研判与现实情况，尤其是与中国“人民外交”的实际活动存在一定程度的偏差，但总体方向和基本情报是准确的。这为美国出台反制中尼关系发展的对策指明了具体方向。

三、美国对中尼关系发展的反制

其实自1951年起，为阻碍中尼建交步伐，美国就持续在经济技术和教育领域对尼援助。1953—1955年主要集中在技术领域，涉及农业发展、教育改善、卫生及公共健康水平提升、乡村社区建设。1955年，美国对尼社会发展援助金额达80万元(49)United States Policy toward South Asia, NSC 5409, Financial Annex, March 30, 1956, USDDO, Document Number: CK2349435293.。至于对尼教育资助领域，为协助建立尼国会图书馆，截至1955年上半年，美国共捐赠价值1万美元的图书；美国相关部门也支持尼泊尔的大学与西方高校展开校际合作，以改进教育训练标准、提升技术教育水平和国民识字率(50)FRUS, 1955-57, Vol.9, Washington D.C.: US Government Printing Office, 1987, p.540; Status of Mutual Security Program as of 6/30/55, Jun 30, 1955, USDDO, Document Number: CK2349006589.。除上述常规援助，美国政府也给予尼方临时性救助：1954年底，在480号公法框架下对尼拨款20万美元用于抗洪救灾；通过1954年《共同安全法》，给予尼泊尔180万美元特别款项，涵盖运输、医药及相关紧急开支费用(51)Review of Decisions Taken by the Interagency Committee on Agricultural Surplus Disposal on Sale of Surplus U.S.Products for Foreign Currency, December 20, 1954, USDDO, Document Number: CK2349455963; Approval of Use and Transfer of Funds under the Mutual Security Act of 1954, February 9, 1955, USDDO, Document Number: CK2349029726.。

1955年初，美国决策层进一步赋予对尼援助以反制中尼关系的意涵。1月24日，名为《未来美国对亚洲援助》的国安会第5506号文件出台。它敦促政府通过一系列实际行动证明西方的优势，以此遏制共产主义在亚洲新兴国家逐渐增长的影响力或主导地位，将其“危害”降至最低；美国有必要让亚洲人民相信，相比于遵循共产主义体制，他们如作为“自由世界”的一员，其经济诉求将能得到更加明确和迅速的满足。2月初，美国将尼泊尔纳入该文件的适用范围(52)FRUS, 1955-57, Vol.21, Washington D.C.: US Government Printing Office, 1990, pp.18, 28.。这意味着美国决策层将对尼援助计划置于亚洲整体冷战战略范畴，反制中国在尼活动的措施将更加强化其针对性和客观效果。

与美国类似，印度也对中尼建交后的关系走热心有不安，它主动尝试在对尼援助问题上与美方合作，这对美国而言当然是个利好消息。1955年10月，印度提议为先发制人地遏制中国扩大对尼影响，美国、印度、尼泊尔最好以“地区保护伞”(Regional Umbrella)的形式规划一项联合援助计划；如果印度或美国单独对尼施以援手，中国可能会以此为借口对尼施压，要其接受中方援助，而三方计划则可以弱化中国的敏感心理；在此计划中，美方可以通过“艾森豪威尔总统亚洲经济发展基金”承担自己的费用(53)Daily intelligence abstracts, October 6, 1955, USDDO, Document Number: CK2349329237.。11月，印方再次强调美印应当制定共同的对尼援助方案，使中国在尼影响力降至最低水平，并强化尼泊尔抵御来自北部压力的物质基础和主观动力(54)OCB Daily Intelligence Abstracts, Communist China’s Offer of Economic Assistance to Nepal, February 10, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007117.。1956年1月20日，美国国务院研究印方建议后认为，印度领导人已经对美印在尼经济合作持有更加开放的态度，进一步接受了这样操作对双方都有价值的观点(55)FRUS, 1955-57, Vol.8, p.304.。这一年中期，美国政府内部达成原则一致，决定动用总统亚洲基金与印方合建一条连接尼泊尔首都和印度的高速公路(56)Status of Mutual Security Programs as of 6/30/56, September 17, 1956, USDDO, Document Number: CK2349180092.。此举当然是希望尼泊尔南向而非北靠。

除了与印度合作，美国也单独给予尼泊尔更多经济支持，削弱其寻求中国援助的动机。1956年6月27日，艾森豪威尔(Dwight D.Eisenhower)决定援引1954年《共同安全法》第401条，拨款24万美元用于对尼发展援助(57)Memorandum for the President, June 25, 1956, USDDO, Document Number: CK2349323455; Memorandum for the Director, International Cooperation Agency, June 27, 1956, USDDO, Document Number: CK2349010975.。美国对尼第一个五年计划的支持就此相继展开。美国政府的目标是通过经济及技术援助，提升尼政治稳定和民众生活水平，进一步巩固其独立地位以对抗共产主义“渗透”。服务于美援计划的基地纷纷在尼泊尔建立起来(58)Status of Mutual Security Programs as of 6/30/56, September 17.1956, USDDO, Document Number: CK2349180092.。中尼签署援助协定后，美驻尼援外使团呼吁政府将1957财年对尼援助预算从200万美元提升至300万美元(59)Intelligence Notes for 10/25/56, October 25, 1956, USDDO, Document Number: CK2349033502.。这些经费应更多用于成效立显的项目，例如建设伐木厂、纺织厂及改善通讯服务，并按更高水准来执行现有计划。美驻印使馆认为必须提供美援有效的明确证据，不然尼泊尔依旧会转向中国寻求帮助。具体来说，那些筹划超过一年的项目应立刻上马，派遣经济学家和土木工程师从事铁路调查；“地区道路计划”以及连接首都和地方首府的“远程通讯计划”也应立即实施(60)Daily Intelligence Abstracts, December 4, 1956, USDDO, Document Number: CK2349329066.。这些建议为美国随后对尼援助政策调整奠定了基础。

美国反制中尼关系离不开对尼共发展情况的持续评估。虽然美方对尼国内政局基本都以“不稳定”来形容，却认为当时的尼共势力弱小，共产主义阵营在尼并没有什么可观的斩获(61)Progress Report on U.S.Policy toward Asia, NSC5701, January 22, 1958, USDDO, Document Number: CK2349191546.。因此，美国要尽力展现外交善意来拉拢尼方。1956年4月25日，美国获悉马亨德拉需要一架私人飞机，以方便其前往国内那些道路无法联通的地点。美国官员认为赠送这件礼物具有明显的宣传价值和心理作用，力主答应国王的请求(62)Daily Intelligence Abstracts, Gift of Airplane for King of Nepal, April 30, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007555.。5月15日，美驻印大使馆报告尼泊尔将首次派员赴美参加联合国大会。使馆认为这次访问对塑造尼方的美国观意义重大，应得到美方鼓励和支持(63)OCB Daily Intelligence Abstracts, Nepal’s Foreign Minister to Visit U.S., May 16, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007210.。上述举措意在赢取尼最高层的对美好感，针对中国的意味十足。

美国反制中尼关系发展与其对尼政策调整互为因果。除了明确提出防止尼泊尔被中国“占领或控制”的政策目标，美国官员还分析面对中国在尼不断扩大的影响力，印度已试图采取手段改善其在尼地位，中印之间因此存在走向敌对的可能性。鉴于美印有着抗衡中国的共同点，当涉及“自由世界”在尼经济和安全利益问题时，他们主张非正式地及时咨询印方意见并与之展开合作；此外，鼓励尼方建立一个更加强大和稳定的政府，使其有意愿和能力抵抗共产主义，尤其是来自中国的“诱导”和“压力”。当然，美国重申尊重尼泊尔在中印之间保持独立愿望的同时，必须避免因尼泊尔自身利益而陷入与中印的对抗，并尽快做好在加德满都设立常驻外交使团的准备(64)US Policy towards South Asia, NSC5617, December 7, 1956, Digital National Security Archive(DNSA), Michigan: ProQuest Information and Learning Company, 2019, Document Number: PD00490.，以便准确把握局势，决定下一步对策。

1957年1月10日，美国出台国安会第5701号文件。作为调整后的南亚新政策规划，在美国对尼政策调整和具体实践中，美印合作已成为一个重要手段。美国政府此举有双重战略考量：一方面，拉拢印度可以更有效地遏制中国在南亚的影响力；另一方面，美印合作一定程度上可以消除尼赫鲁对于美国调整对尼政策的疑虑，缓解他在反制中尼关系发展问题上的掣肘。不过，联手印度不能影响尼独立与安全(65)US Policy towards South Asia, NSC5701, January 10, 1957, DNSA, Document Number: PD00492.。实际上，美国之所以强调尊重尼泊尔独立意愿，无非是要让尼方拉开与中国距离的同时，希望它与印度不要过分亲近。因为美国决策者始终觉得，印度对尼泊尔强烈的控制欲是后者靠向中国的诱因，只有印尼友好而又保持距离，美国才能在调整对尼政策时大作分化中尼的文章。

由于美尼缺乏历史交往传统，美方在民间互动上可使用的反制选项较为有限，能够依赖的基本上就是情报、宣传、援助手段。艾森豪威尔要求美国新闻署等部门通过总统“人民对人民”计划，在美国、尼泊尔、印度拥有相同利益的私人机构和个人间牵线搭桥，使其在涉尼事务上产生联系并构筑起关系网络。在此基础上，利用美国在尼情报计划向尼民众强调美印对尼国家发展所做出的贡献。为了更好地反制中尼关系发展，美国对尼政策必须及时做出调整改变，与尼泊尔的沟通、与印度的协调因此不可或缺。所以，行动协调委员会特地做出如下指示：国务院应谨慎试探印方态度，同时小心避免削弱美尼关系；所有部门都应通过得体的声明以及适当而具体的经济援助，展现美国巩固尼非共政权的愿望；寻求进一步强化尼泊尔与“自由世界”的现有联系，努力开创双方交往合作的新领域；在涉及尼合理关切的国际问题上，国务院应尝试将美方观点告知尼方并以恰当方式咨询其意见(66)Objectives for an Outline Plan of Operations toward India and Nepal, Jun.14, 1957, USDDO, Document Number: CK2349483427.。在美国决策层看来，只要准确知晓了尼方的立场和需求，美国对尼政策调整就能做到有的放矢。

1957年2月，美国政府决定通过总统亚洲基金拨款500万美元，用于尼泊尔路况调查及道路建设。该计划打算连通尼泊尔与印度两国境内的公路及铁路，以进一步推进不断扩大的印尼两国运输及贸易往来(67)FRUS, 1955-57, Vol.21, p.284.。1958年1月6日，美、印、尼三方正式签署道路建设项目协议，并成立三边性质的地区运输组织，计划未来5年内在尼修建长达901英里的道路系统(68)不过因三方管理、技术和财政水平不同，该组织在1962年解散。参见Narayan Khadka, U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period: Lessons for the Future,Pacific Affairs, Vol.73, No.1(Spring, 2000), p.84。。美印为反制中尼关系发展迈出了关键一步。

1957年，为突出反制的实效性，美国专门围绕对尼援助政策进行了有针对性的调整。

首先，密切关注并持续评估尼各领域发展状况，将援助重点转移到能立竿见影，且与尼五年计划重点相契合的交通运输领域，提升对尼紧急援助规模和决策速度。密切关注尼教育、农业、劳工等发展问题，考察尼工程领域的熟练劳动力需求，以便决定美国在哪些领域可以有所作为。把对尼经济援助的主要着眼点放在那些具有较大影响，并且尤其受尼政府欢迎的交通通信计划领域。在有关扩大对尼紧急援助，特别是在每年夏季洪灾后的紧急救助问题上，做好前期准备，加快决策和执行速度。

其次，引导尼泊尔抵制共产主义阵营的援助，增进其对美援的认同。美国相关部门应在适当时机诱使尼泊尔人深入思考共产主义援助是否公正无私，引导他们对其背后意图采取怀疑态度，特别告诉他们要多加考察那些通常陪伴工程人员，并由接待国负责开支的随团翻译。对于美国向尼泊尔经济发展和技术进步施以援手，美国的机构和人员应该培养尼泊尔人对美国“崇高而无私”的认知(69)Objectives for an Outline Plan of Operations toward India and Nepal, Jun.14, 1957, USDDO, Document Number: CK2349483427.。通过与受援国民众面对面的沟通，美国政府意在诋毁中国的同时赢得尼泊尔人的好感。

再次，培育良好的地区和国际环境，推动民主国家对尼官方投资。在美国不便直接出面时，由国务院、商务部等部门幕后运作，通过关贸总协定、联合国等国际组织及其相关机构，以合适的途径向尼泊尔提出国家发展建议和经济援助创议，扩大其与民主国家的贸易和经济联系，借机向西方宣传对尼援助的必要性和好处。这种方法虽不那么直接，但有助于引导更多国家事实上支持基于反制中国的美国对尼政策调整。

最后，主动提供涉尼信息及咨询服务，鼓励美国及其他国家的企业对尼投资，为它们营造更大程度参与的有利氛围，提升尼民众关于私人资本对经济发展所做贡献的认识，使尼泊尔经济稳健发展具备更加坚实的国内基础(70)Objectives for an Outline Plan of Operations toward India and Nepal, Jun.14, 1957, USDDO, Document Number: CK2349483427.。美国希望尼泊尔人通过与西方的交流，意识到西方经济体制的优越性，感到只有美国才能帮助他们摆脱贫困，自觉地与中国拉开距离。

美国反制中尼关系的措施确实在一定程度上促成了尼政坛某些反华因素的出现，并非所有尼国内政治势力均对中尼交往表示好感和满意。尼部分官员怀疑中尼1956年协定可能导致尼北部完全依附于中国，致使尼泊尔越来越深地陷入冷战泥潭(71)Werner Levi, Nepal in World Politics,Pacific Affairs, Vol.30, No.3(Sep., 1957), p.245.。辛格(K.I.Singh)在1957年7月上台前就宣称可能否决这项协定。他一改阿查里亚政府对华亲善态度，持强烈的反中亲印立场，将尼外交重心重新转向印度。他后来虽未实际推翻中尼协定，但也没有大力推动其实施，且不断鼓吹印尼“特殊关系”，不允许中苏在加德满都建立大使馆，也不打算考虑与印度以外的国家发展关系(72)王宗：《尼泊尔印度国家关系的历史考察(1947—2011)》，广州：世界图书出版广东有限公司，2014年，第94,99页。。不过，辛格的外交立场并不符合马亨德拉在中印间寻求平衡的整体政策诉求。因此，他在执政三个多月后就被国王解除首相职务。美国中情局对此不无遗憾地表示，“辛格在11月被赶下台，而持续的政治不稳定可能为北平在那里增加自己的影响力提供可乘之机”(73)沈志华、杨奎松主编：《美国对华情报解密档案1948—1976》第6卷，第336页。。看似有利于美国反制中尼关系发展的因素可谓昙花一现。

自中尼建交至1957年，美国对尼政策调整基本都会涉及驻尼外交使团问题。美国决策圈分析，中国有可能在时机成熟时在尼正式开设大使馆，美国必须做好反制准备，设立与中国对等的外交机构。然而，该问题并未被纳入亟待解决的优先事项。一方面，美国没有发现中国采取了相关行动；另一方面，尼赫鲁拒绝英印以外的国家在加德满都派遣常驻外交官，他更倾向于各国将其驻印使节附带任命为驻尼使节(74)Information Concerning Prime Minister Nehru, September 11, 1956, USDDO, Document Number: CK2349444789.。换言之，印度不希望美国在尼势力做大，也不希望其周边国家因中美对抗而不知不觉地陷入冷战泥潭。不过，出于摆脱印度控制的考虑，在马亨德拉亲自推动下，尼泊尔对美采取主动，两国于1958年1月签署协议，同意在对方首都设立大使馆(75)王宗：《尼泊尔印度国家关系的历史考察(1947—2011)》，广州：世界图书出版广东有限公司，2014年，第94,99页。。在开设使馆问题上，美国并未料到自己比中国先行一步。然而，这并非美国反制中尼的政策调整之功，而是其联印制华的意外附带收获，当然也不排除是尼方为获取大量美援在姿态上有意为之。

不管美国对尼政策如何调整，它在实施过程中始终面临历史或现实困难，致使其反制中尼关系发展的成效受到削弱。首先，美尼缺少交往传统，尼外交对象仍以中印为主。马亨德拉在中印间采取均势政策，美国不过是他用来增强尼独立与安全，并服务其对中印两国政策的域外制衡力量。其次，美国对尼现实情况缺乏充分深入的了解，情报收集也不完善。美方虽然注意到中国对尼援助，但因情报不足，对相对关键的中尼贸易状况这一决策依据仍不知情(76)锡兰、印度、巴基斯坦、阿富汗的贸易数据都较为详尽，而尼泊尔则唯独缺失。参见 Progress Report on U.S.Policy toward Asia, January 22, 1958, USDDO, Document Number: CK2349191546。。再次，尼泊尔在争取美援时经常以接受共产主义阵营援助抬高要价。1958年，尼方以巩固国王地位，将中苏影响降至最低为由，希望美国花重金培训尼泊尔警察，可能的话也包含军队，并提供用于边境巡逻的直升机(77)WH Report, Request for Increased Aid to Nepal, October 24, 1958, USDDO, Document Number: CK234916535.。此外，马亨德拉始终对美国的战略意图存有疑虑，认为美方有颠覆尼当前政体的嫌疑。1956年7月5日，尼政府宣布逮捕12名阴谋推翻国王的人，其中就有向来以亲美著称的人物(78)《尼泊尔逮捕一批颠覆分子，印度抨击外国人在尼泊尔进行政治冒险》，《人民日报》1956年7月11日。。最后，尼泊尔国内政局动荡，对美政策缺乏连贯性。具有讽刺意味的是，虽然辛格强烈的反华倾向受到美方欢迎，但他同样给美国反制中国的计划制造了不小麻烦。他放弃原来的五年计划，代之以“两年计划”，并要求美印予以支持。为了和美国讨价还价，他放慢了美国针对中国的相关援助计划实施步伐。

结 论

美国对尼泊尔政策的形成和调整，始终受到美国的南亚战略、中国革命及西藏问题、尼国内局势、印度和英国立场等诸多现实或历史因素的影响。中尼建交前后地缘政治的显著变化，冲击了美国对华遏制政策及全球冷战战略。立足于反制中尼关系发展，艾森豪威尔政府对尼推出了一系列明确针对中国的措施。然而，对华遏制的最终结果却与美国决策者的理想和愿望相去甚远，这本质上源于美国对尼政策与尼泊尔、印度的对外政策存在结构性矛盾。中印关系状况是尼泊尔无法改变的最基本地缘现实，并直接左右其维护国家安全的战略选择。尼方必须在一定程度上顾及中方关切，甚至还会借推进中尼关系对冲来自印度的控制压力。作为历来缺乏对当地关注的域外国家，美国很难深度介入冷战之初的南亚地缘建构并施加影响。就美国对尼政策的对华遏制层面而言，殊途的美尼自然无法同归。

印度关注所谓“印尼特殊关系”，尼赫鲁不仅对中尼关系发展持有疑虑，更对美国强化在尼影响并把冷战带入南亚保持警觉。只要他确信中尼关系发展不排斥印尼紧密联系，他对美国尼泊尔政策的掣肘就远大于助推。亨德森就曾抱怨印度批评美国将第四点计划适用于尼泊尔的作法，认为“该计划规模如此之小并且同美国与亚洲其它国家的经援协定相似”，完全不足以对印度利益构成损害(79)Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck, January 19, 1951, DO 133/33, UK National Archives.。美国决策者在评估对尼政策实施情况和效果时不得不承认，中尼建交后，中国在尼政治、经济影响明显增强，美国想方设法帮助尼泊尔保持“独立”，可要协调自身计划，使其避免与印度产生冲突是何其之难(80)FRUS, 1955-57, Vol.8, p.17.。总之，中尼建交前后，美国对尼政策的形成和调整一以贯之地把遏制中国作为出发点，然而由于尼泊尔的主观选择和印度的客观牵制，其反制中尼关系发展的客观结果同主观预期始终存在不小的差距。