新海关粮食口岸“三体联动”国门生物安全防控体系探究

林轶平 福州海关进出口食品商检处（福建，福州，350001）

1 绪论

1.1 防控体系的必要性分析

1.1.1 我国粮食进口量维持在高位

近年来，我国粮食进口量逐年攀升，已从21 世纪初世界主要粮食出口国转变为最大粮食进口国。受人口增长及消费升级需求增加等因素影响，据海关总署统计，2019 年我国进口粮食1.11 亿吨，419.82 亿美元，2015-2019 近五年粮食进口量持续维持在1 亿吨高位上。

1.1.2 进口粮食种类繁多，来源广泛

从总体上来看， 我国进口粮食来源国较多，地域分布较广，广泛涵盖美、欧、澳、亚各洲，不同品类来源差异较大，多元化差异体现在粮食种类和我国允许的输出国动态增长上，充满不确定性。 以进口大米为例，随着我国居民消费力增强，愈来愈多东南亚进口香米成为民众的食用选择。

1.1.3 进口粮食加工存放企业分布广，类型杂

我国进口粮食指定口岸合理分布在沿海，但粮食定点加工企业数目庞大，地理分布较广。 据海关总署统计，截至2020 年3 月我国共注册有2 105 家进口粮食定点加工企业，相关企业质量管理水平参差不齐，食用、饲用和工业用交杂分布，人员流动性大，存在管理真空期。

1.1.4 进口粮食检疫防控形势严峻

进口粮食多为初级农产品，多经农田机械收割后入境，无法彻底清除携带风险，成为检疫性和外来有害生物的重要载体。 近年来，随着进口粮食数量增长，疫情截获也快速增长。 种数众多，习性多异的有害生物一旦传入我国，必然对生态安全和农业经济造成重大危害。 以上海良友新港为例，2009 至2019 年接卸各类进口粮食中截获有害生物2 万多种次，其中检疫性有害生物近3 000 种次。

1.2 防控体系研究的意义

生物安全事关国家安全和全人类安全，习近平总书记指出要把生物安全纳入国家安全体系，成为国家安全的重要组成部分。 从保障国家安全和保护人民健康出发，粮食口岸“三体联动”国门生物安全防控体系（以下简称粮食口岸防控体系）的意义为守住安全底线，筑牢国门生物安全防御屏障，对落实生物安全责任、 防范生物安全风险具有重要意义。 开展粮食口岸防控体系研究，便于推进海关监管和口岸主体联动发展， 优化公共安全治理体系，服务国家大局，为经济转型升级和优化通商环境提供坚实保障。 同时体系的构建能够有效带动区域产业发展，助力地方优势产业进一步做大做强，发挥聚集效应，形成产业集群优势。

2 防控体系内容及各要点分析

粮食口岸防控体系可以归纳为2345+N，即两种关系（2），三个主体（3），四道防线（4），五项要素（5），多元化管理方式（N）。 通过以上手段探索实现“深化融合，政企共治，三方协控，口岸联防”的基层监管模式。 其中深化融合指的是进一步推动通关一体化关检业务全面融合；政企共治指的是管理部门和监管企业进行双向配合的理论和实践尝试； 三方协控指的是执法监管主体、技术支撑主体、主要责任主体企业三方的有效性联动； 口岸联防指的是加强多部门的协作配合，共同构筑口岸联防联控机制。

2.1 两种关系

海关总署倪岳峰署长曾指出改革强关方面改革措施需做到强化监管和优化服务，真正实现“管得住、通得快”。 要明白监管服务两者关系则当理顺关检业务流程中优亮点， 做好便民惠民加减法，深化把关服务平衡杠。 关检融合目的也是做到关检双效大于2， 宜当厘清两种关系的一升一降、 一加一减。 一升一降指的是提升查验效率，降低查验频次。通过对风险低的商品大力降，对信用高的企业优先降，缩短通关时间，通过提高查验技能锁定查验某个关键环节，对敏感查验环节合理分析研判。 一加一减指的是把关服务质量增加，现场人力物力优配减少， 通过合理应用信息化系统让百姓少跑腿、数据多跑路，把现场监督管理由串联改成并联，通过三个主体的人员统筹调配让现有人手分配下效率更高，放行速度更快。

2.2 三个主体

习近平总书记曾提出“建设高素质专业化干部队伍”要求，包括注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。 海关位于国门开放前线，增强干部队伍要求对新时代海关监管尤为重要。 三体联动的三个主体分别是以执法人员和检疫官组成的执法监管主体，以专家组成员和实验室人员组成的技术支撑主体，以码头和粮食加工仓储企业组成的第一责任和主要责任主体。 三个主体不是孤立存在，而是紧密联系的。 这三个主体协调是对内部工作流程的再造和优化，建立上传下达和下情上达统一的民生政府和社会参与治理模式，其核心是“检”“管”“企”并重，通过灵活的防控体系，达到人物财力的科学管理，实现国门监管效率最大化。

2.3 四道防线

通过“望闻问切”四步工作法，铸就国门生物安全防控四道防线。 第一步是“望表知里”强预警，做好入境前风险管控第一道防线。 该防线重于数据收集、信息共享和提前处置，针对粮食进口前的风险管控措施。 主要通过相关制度设计，研究确定进口粮食的风险防控策略和风险防控具体措施，为国门生物安全构建了前期的防疫屏障。 第二步是“闻声索迹”细筛查，构建口岸查验网第二道防线。 主要通过严密执行，加强审核，行至“逢疑必查、逢警必处”。 该防线是动植物检疫部门在货物入境口岸，对可能传带和藏匿动物疫病和植物有害生物的动植物及其产品和旅客携带/邮寄物等而实施的现场检查活动。 第三步是“问察秋毫”严排查，打造运输及加工区第三道防线。 该防线的核心目标是组织专业人员运用技术手段和设备，依据相关法规和操作标准，对进境动植物及其产品携带的有害生物实行定点处理， 对于事后监管的工作进一步细化责任，整合到口岸查验时空节点，有效防范有害生物扩散和蔓延。 第四步是“切中症结”重处置，铸就后续监管及预警第四道防线。 该防线是指产品入境后的风险防控手段，完善选、查、处信息互通反馈机制，进行监测、预警并对监测发现的有害生物采取应急快速扑灭和预警措施，或对检测发现的有害生物进行加工处理措施，严防有害生物传入。

2.4 五项管理要素

习近平总书记指出疫情防控阻击战实际上也是后勤保障战。 海关具备国门生物安全管理优势，需要充分调动发挥人才、技术、设备等资源优势，优化口岸资源配置， 推动粮食口岸防控体系规范化、科学化、精细化。 五个管理要素一是管理工作机制。建立健全管理工作机制应抓好两个要素，包括粮食安全第一责任和主体防护人工作机制和“两变两不变”海关监督管理机制。二是人力资源管理。把人当做全环节技术要素和制度执行的最关键因素。 围绕专业资质、教育培训、岗位练兵、结构管理四个方面进行人力资源结构性调节，共同做好进口粮食安全监管。 三是现场硬件设施。 进口粮食指定口岸各基础查验设施构成现场硬件设施。 现场硬件设施应对照口岸技术配置，满足口岸功能，保证现有海关监管工作用房等硬件设施、电子化监管设施、检疫处理配置设施等多方面不断强化发展。 四是口岸执法设施。 粮食口岸防控体系管理包括一般性业务管理、异常稽核查管理及重大事件处置，是不断动态发展的，包括三个方面的保障，分为日常化执法、敏感性执法、信息化执法保障。 五是实验室技术支撑。要合理布局， 加大粮食口岸现场实验室的建设投入， 争取与区域实验室和国家重点实验室互联互通，建立远程鉴定服务结果互享。

2.5 多元化管理方式

海关总署倪岳峰署长提出打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制的要求，而现有业务的融合要达到“1+1＞2”效果需要在五统一的基础上加速深化业务纵向、横向互通共享，建立信息对碰机制， 同时进一步结合业务流程中各部门、各岗位、各关键环节的体系和规则，尤其是衔接和关键节点需要进一步厘清细化，避免质量安全管控的断缺口和死循环， 把管理模式中利于规范执法、防范风险、提高效率的流程进行组合强化。 现流程中多元化管理方式将检疫所有风险锁定在口岸和定点加工存放企业内，可以归纳为八项措施、八项工作程序，接下来还需将相关工作程序尽快融入海关选查处全流程。 八大措施有进境准入、产地预检、指定口岸、检疫许可、途中处理、口岸查验、检疫处理（定点加工、除害、销毁/退运、暂停）、重大疫情行动。八项工作程序有企业备案、检疫许可、报检审单、现场检疫、实验室海关监管、结果评定、定点加工、国门生物安全监测。

3 防控体系应用和成效分析

根据现场调研和问卷积累，通过监管实践展开粮食口岸防控体系的企业应用探索， 精选福州海关关区的福建元成豆业有限公司、福建康宏股份有限公司等6 家企业做企业应用案例分析，归纳成效如下：

一是人员联动布置良好。 对三个主体主要人员进行统筹规划口岸监管工作， 合并关检优势资源，深化业务融合，提升监管效率。 二是设施设备联动顺畅。 对设施设备进行统筹规划，有效联动使用，提高口岸查验效率。 三是通过政策联动助推企业完善制度。 为增强疫情截获的针对性，完善管理制度，将进境粮食监管要求明确纳入企业的质量管理体系，提升企业管理效率。 四是信息联动推动信息港建设。 为了更好更准地防控疫情，福州海关与企业共同打造建立疫情信息收集体系。 五是数据联动共建现场监管防线。 为严防疫情及重大安全卫生事件，检企共同建立监测体系，加大有害生物监测和风险后续处置。

4 防控体系的不足思考

4.1 “三体”责任差异化导致分工难度大

粮食口岸涉及的三方主体本身关注的重点有所不同，关检分割环节后履职手段弱化，技术支撑主体更多局限在检测和技术规则上，在监管模式中起到技术支撑作用有限；口岸执法部门侧重于以粮食口岸和相关企业为枢纽，对粮食进口全流程进行监管；而码头和粮食加工仓储企业主要着眼于实现粮食原料快速转移，最大程度实现对粮食加工利益的最大化。 三个主体目标差异导致分工需要高度主体责任感，协同存在难度。

4.2 监管工作机制和法规标准体系不够完善

整体而言，我国国门生物安全法律法规和国家标准方面还停留在摸索完善阶段，相关法律法规较为分散， 还没有形成系统完善的生物安全法治体系。 国门生物安全的风险评估、风险监测、预警和反馈机制与选查处分离业务实际模式没有很完美融合。 不同部门之间也存在业务交集和管理重叠地带， 例如国家生物安全风险防控和治理体系建设、粮食省长安全责任制等均属于国家层面的政策；国门生物安全监测、国门安全体系建设、警示通报等属于海关系统内实施的管理机制，还需要统筹国家管理机制的交流和整合。 以上是一个长期复杂的问题， 但对相似度比较高工作需进一步融合体制，形成监管合力。

4.3 人员配备、人员素质制约了监管有效性

关检融合让海关职责更加宽广， 队伍更加壮大，但人员分散化和职责简化需要长时间摸索来改进，新增业务学习内容需将宏观阅研转化为微观和技术方面学习，在边学边干中提高。 同时，企业方面福建乃至全国进口粮食口岸、加工厂及储备库均地处偏僻，招工多是从邻近乡村，人员流动性很大。 企业从业人员素质和内部管控水平较低，由于点多线长面广，各守其土、各管一段的模式需要破除业务架构和作业流程实施中的等靠要和推阻拖现象，一线执法主体和技术支撑主体人员水平制约着监管有效性的发挥。

5 防控体系的深化思路

生物安全事关国家安全和全人类安全，习近平总书记指出要把生物安全纳入国家安全体系，成为国家安全的重要组成部分。 本课题研究旨在形成海关监管粮食口岸的 “福建样本”， 未来将按照“123456”的工作思路继续推动防控体系研究。 包括紧紧把握“一条主线”，即建设新海关口岸国门生物安全防疫体系这条主线；做到“两个转变”，即原有的两变两不变业务流程向通关一体化全面融合业务流程转变，按照指令机械执行未知监管任务向超前技术储备和建立全流程监管体系的方向转变；确保“三个到位”，即领导重视到位、人财物技配套到位、可持续发展管理到位；立足“四个基本点”，即海关监管工作中的重点、热点、难点、盲点；牢牢把握“五关建设”总要求，推进《海关全面深化业务改革2020 框架方案》中“两步申报”“两轮驱动”等五方面改革；做到"六个结合"，即科技工作与海关监管业务相结合，与口岸实际状况相结合，与实验室建设相结合，与人才培养相结合，与大通关相结合，与地方经济社会发展形势相结合。

总之，伴随我国粮食进口量的不断攀升，粮食口岸生物安全挑战依然严峻。 未来海关监管部门将进一步加强粮食口岸生物安全管理，不断整合口岸资源，推动口岸产业集群品牌建设，实现口岸信息化、智能化管理。 在口岸生物安全防控建设基础上，海关监管部门还将进一步创新推动一系列配套海关监管机制改革， 多措并举促进经济外贸增长，简化流程，加速通关，不断实现海关监管工作的提质、增效、升级。