检察机关提起环境公益诉讼制度完善探析

张君清，黄 珊

环境保护日益受到社会的关注，从党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，到习近平总书记在党的十九届四中全会报告中再次强调“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”，我国在生态环境保护方面取得了引人瞩目的成就，其中，检察机关提起的环境公益诉讼发挥了积极而重要的作用。［1］2019年，全国检察机关在生态环境和资源保护领域办理公益诉讼案件69000余件，比2018年上升16.6%。［2］对于生态环境保护制度，习近平总书记指出要“完善生态环境保护法律体系和执法司法制度”［3］，这对检察机关进一步完善环境公益诉讼制度、充分发挥对环境保护执法、司法活动的法律监督提出了更高的要求。2015年至今，虽然检察机关提起环境公益诉讼制度的内容不断得到充实，但由于该制度建立时间尚短，制度的完善需要一个过程，同时司法实践中往往会遇到各种各样的新问题和新挑战，我们仍然要对检察机关提起环境公益诉讼制度加大调查研究力度，才能进一步完善生态环境保护法律体系和执法司法制度，推动中国特色社会主义生态文明建设不断发展进步。本文通过对检察机关提起环境公益诉讼制度进行详细阐释，对检察机关在环境公益诉讼案件的办理过程中存在的问题进行梳理总结，进而结合司法实践提出切实可行的完善建议，以期对检察环境公益诉讼工作的顺利开展有所裨益。

一、检察机关提起环境公益诉讼制度概述

在分析检察机关提起环境公益诉讼制度存在的问题之前，我们首先要了解环境公益诉讼的涵义、重要意义，以及检察机关提起环境公益诉讼的种类和立法演进过程。

（一）环境公益诉讼的涵义与意义

环境公益诉讼是指由于行政机关或者其他公共权力机构、企事业单位或者其他组织以及个人的违法行为或者不作为［3］，使环境公共利益遭受或者可能遭受侵害时，法律规定的检察机关、行政机关或者其他组织为维护环境公共利益免受侵害而向人民法院提起的诉讼。

生态环境的优劣与我们每一个人息息相关，过去粗放式的经济发展模式导致生态环境日益恶化，为维护国家与人民的长远利益，党和国家将生态文明建设摆在了突出位置上，但是仅靠国家公权力或者公民的私权利来维护不可能完全达到保护生态环境的理想效果，因此环境公益诉讼应运而生。法律赋予了检察机关、有关行政机关或者其他组织提起环境公益诉讼的权利。另外，环境公益诉讼并非仅限于通过诉讼手段来制止或者预防环境破坏的后果，无论是公告、检察建议、督促有关行政机关或社会组织提起民事公益诉讼，还是建议行政机关依法履行环境监管职责，都能够最大限度地解决环境损害问题，从而达到保护生态环境的终极目的。

（二）检察机关提起环境公益诉讼的种类

学理上，环境公益诉讼有多种分类。例如按照当事人与被破坏的环境公共利益是否有直接关系可以分为具有直接利害关系的环境公益诉讼与不具有直接利害关系的环境公益诉讼，按照诉讼的救济作用不同可以分为预防型环境公益诉讼与补救型环境公益诉讼等，但是在司法实践中最为重要的有两种分类，一是根据诉讼主体的不同分为由检察机关提起的环境公益诉讼、由社会公益组织提起的环境公益诉讼以及由法定行政机关提起的环境公益诉讼。从近年来司法实践数据来看，由检察机关提起的环境公益诉讼占比最大；二是根据适用法律的不同分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼是对公民或者非国家机关的公司、企业和社会组织等民事主体提出的诉讼。环境行政公益诉讼是对国家行政机关提起的诉讼。从上述两种司法实践中最常见的分类来看，检察机关提起的公益诉讼主要分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，其中部分破坏环境民事公益诉讼案件与刑事案件一并审理，即所谓的刑事附带民事公益诉讼。

（三）检察机关提起环境公益诉讼的立法演进

2012年以来，关于检察机关提起环境公益诉讼的立法和司法实践成果丰硕：2012年8月31日修改的《中华人民共和国民事诉讼法》增加了对公益诉讼制度的规定，但没有明确检察机关的主体资格①参见2012年8月31日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第九条。；最高人民法院于2014年12月8日颁布的《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，也只是规定了检察机关可以支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼；明确检察机关可以提起公益诉讼的是全国人民代表大会常务委员会2015年7月1 日出台的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，随后最高人民检察院在2015年7月3日公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中明确了检察机关可以提起民事和行政公益诉讼，并选择北京、吉林等13 个省、自治区、直辖市开展试点工作［4］；同年12月16 日最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的相关内容进行了细化规定；与之相应，2016年2月22 日，最高人民法院通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，正式规定检察机关提起环境公益诉讼的主体资格是在2017年6月27日修改的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》之中，此次修改吸收了公益诉讼两年试点工作的经验成果②参见2017年6月27日《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、2017年6月27日《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条。；最高人民法院和最高人民检察院于2018年3月2日联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为办理检察机关提起的环境公益诉讼案件提供了统一的法律规范。

二、检察机关提起环境公益诉讼制度存在的问题

自2015年公益诉讼试点工作开展以来，关于检察机关提起环境公益诉讼的司法实践和理论研究如火如荼，随着公益诉讼试点工作经验的不断积累、理论调研成果的不断转化和相关司法解释的相继出台，检察机关提起环境公益诉讼工作取得了显著成效，但相关制度建立的时间尚短，相关法律法规还需不断充实和完善，国家和人民对环境保护法律体系和执法司法制度的要求正在日益提升，同时在司法实践中不断遇到各种新挑战，检察机关提起环境公益诉讼制度仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）与生态环境损害赔偿诉讼存在冲突

根据2018年1月1日开始施行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿诉讼是指由省级、地市级政府及其指定的部门或者机构，向违反法律法规从而造成生态环境损坏的单位或者个人提起的要求其承担生态环境损害赔偿责任的诉讼。生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在适用范围和诉讼目的上存在交叉重叠，因此这两类诉讼在司法实践中必然存在冲突。［5］例如针对同一起生态环境损害行为，由省级、地市级政府或其指定的部门或机构提起了生态环境损害赔偿诉讼，而同时，检察机关或者环保组织也提起了环境民事公益诉讼。虽然2019年6月5 日最高人民法院出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十七条明确规定了法院在受理针对同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼时，应中止审理民事公益诉讼，优先审理生态环境损害赔偿诉讼，但对二者应该如何有效衔接，法律规定还不够完善。［6］相反，针对同一起生态环境损害行为，如果省级、地市级政府或其指定的部门或机构、检察机关或者环保组织都不予受理或者相互推诿，那么就无法达到保护生态环境的目的。另外，现有文件规定及司法解释对于提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形规定得较为笼统，而检察机关提起的环境公益诉讼范围更为广泛，二者的范围界分并不明确。［7］所以，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间势必要不断完善法律法规，使二者有效衔接，以达各司其职、互补互助的理想状态。

（二）生态环境损害鉴定评估需要进一步规范

生态环境损害鉴定评估是一项重要证据，但是在司法实践中，生态环境损害鉴定评估却成为环境公益诉讼的难题，主要体现在以下两方面：一是生态环境损害鉴定评估标准不统一。众所周知，生态环境损害鉴定评估涉及领域广，对专业技术要求高，鉴定评估流程繁复，虽然最高人民检察院发布了公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室专家委员会第一批专家名单，但是司法实践当中并非所有案件都需要鉴定评估，而哪些案件需要鉴定评估，哪些案件不需要却没有统一的标准，同时缺少对于鉴定的必要性评估。二是鉴定评估费用来源没有保障，［8］生态环境损害鉴定评估往往花费巨大，甚至有的案件鉴定评估费用远远高于环境修复费用。虽然最高人民检察院公布了检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构名单，但是名单上吉林省的此类机构仅一家，鉴定机构单一，其鉴定结论的权威性容易受到质疑，其他鉴定机构的公平竞争权也会受到影响。

（三）诉前解决问题的方法需要不断探索

2017年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》在第五十五条中规定检察机关在提起民事公益诉讼前应当先依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织提起诉讼①见《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款。，《中华人民共和国行政诉讼法》修改后在第二十五条中规定检察机关在提起行政公益诉讼前应当先通过发出检察建议的形式向负有监管职责的行政机关履行督促程序②见《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款。，因此，检察机关在提起环境公益诉讼前均要履行相关的诉前程序。根据公益诉讼工作的实施情况来看，在2018年全国检察机关办理的59312 件自然资源和生态环境类公益诉讼案件中，诉前程序案件办理了53521 件，经过诉前程序，行政机关整改达到97%［9］，可见诉前程序在解决问题中的重要作用。但是在诉前解决问题的工作中仍然存在着一些问题，需要我们不断创新方法，加大工作力度，尽可能在诉前解决生态环境损害问题，把公益诉讼作为最后一道防线。一是环境公益诉讼对检察机关办案人员的综合业务能力提出了更高要求，不仅要具备扎实的法律素养，还需要具备生态环境保护领域相关专业知识，才能提出更加明确、更有针对性和可行性的检察建议；二是判断负有环境监管职责的行政机关是否已经履职的标准不统一，尚无明确客观的判断标准，或者不积极履行职责是由于客观原因导致的，这种情况即便通过诉讼，也难以达到保护环境的理想效果，所以需要采取更为切实可行的方法来解决问题。

三、完善检察机关提起环境公益诉讼制度的建议

检察机关提起环境公益诉讼制度的完善需要我们在理论上不断探索，在实践中不断总结。针对该制度目前存在的问题，笔者从以下三个方面提出完善建议，希望对我国检察机关提起环境公益诉讼司法实践有所助益。

（一）完善与生态环境损害赔偿诉讼的衔接机制

如前所述，环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间存在着冲突，因此检察机关在提起环境公益诉讼的过程中，也可能会遇到由省级、地市级政府或其指定的部门或机构针对同一环境损害行为提起的生态环境损害赔偿诉讼，面临着如何协调衔接的问题。所以，笔者认为，要切实解决与生态环境损害赔偿诉讼之间的冲突问题，制定和完善相关法律法规，需要从以下两个方面入手：一是需要明确划分提起生态环境损害赔偿诉讼与检察机关提起的环境公益诉讼各自的范围。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定，生态环境损害赔偿诉讼针对的是民事侵权领域的案件，专门针对没有特定受害人的影响较大、后果较严重的环境污染和生态破坏事件，而环境公益诉讼案件范围更广，包括检察机关在履行职责中发现的破坏生态环境和资源保护的行为。笔者认为，明确划分两种诉讼的范围可以从细化生态环境损害赔偿诉讼案件范围入手。司法实践中很多省、市也是通过出台生态环境损害赔偿制度规范性文件来细化和明确生态环境损害赔偿诉讼案件范围。例如通化市委、市政府2019年9月出台的《通化市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》中，就将生态环境损害赔偿诉讼范围细化为六种情形，包括发生较大及以上突发环境事件的，在本市重点生态功能区、禁止开发区等发生环境污染、生态破坏事件的，在生态保护红线范围内发生环境污染、生态破坏事件的，在鸭绿江流域等生态环境脆弱区域、在黑土地和草地等重点保护区域发生环境污染、生态破坏事件的，本市范围内发生的违法排污、矿山开采、河道采砂、水资源开发、交通道路及水利工程建设、非法损毁树木、森林、湿地及非法狩猎杀害珍贵濒危野生动物等系列生态环境损害的严重行为的，以及发生其他严重影响生态环境后果的。通过细化和明确生态环境损害赔偿诉讼范围来界定与环境公益诉讼之间的界限，既泾渭分明又灵活实用，具有较强的可操作性。二是必须要完善二者的衔接机制，明确生态环境损害赔偿诉讼和不同主体提起的环境公益诉讼之间的顺位及相关的程序。虽然《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十七条规定了生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼，但是还需要明确规定与环境行政公益诉讼发生冲突时二者的顺位。另外，对于生态环境损害赔偿诉讼与检察机关或社会组织提起的环境民事公益诉讼的关系，有的学者建议按照“首先政府、其次社会组织、最后检察机关”的顺位来确定，具有合理性。但本文认为，在保护生态环境方面集合多家之力，互相支持与配合，才能够在诉讼中达到更理想的效果，所以无论由谁提起诉讼，各方都应该加强衔接，积极配合，通力合作。

（二）健全生态环境损害鉴定评估机制

作为环境公益诉讼制度的配套机制，生态环境损害鉴定评估机制的完善刻不容缓，只有具有来源合法、内容客观真实、与案件密切关联的鉴定评估才能为检察机关提起环境公益诉讼提供有力的证据支持。因此，针对目前我国司法实践中存在的关于生态环境损害鉴定评估方面的问题，我们可以从以下两方面入手来完善生态环境损害鉴定评估机制：一是健全生态环境损害鉴定评估相关法律法规，特别是要明确对鉴定必要性评估的内容，防止“唯鉴定是从”的情况发生。同时要细化实体和程序性规定，明确鉴定评估涉及的范围、鉴定责任的承担等相关内容，为生态环境损害鉴定评估提供明确的法律依据。二是采取鉴定资金来源配套性措施。例如在法律规定中明确延缓涉案的生态环境损害鉴定评估费用支付，待案件裁判结果做出后再行支付，或者增加不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构，或者成立专门的生态环境损害鉴定评估基金，切实解决鉴定费用来源问题。

（三）加大诉前解决问题的工作力度

加大诉前解决问题的工作力度，是对检察机关提出的更高要求。为有效解决诉前工作中存在的问题，尽可能将环境损害问题解决在环境公益诉讼之前，我们可以从以下两方面加大诉前解决问题的工作力度：一是加强检察人才综合业务能力建设，加大检察建议工作力度。一方面加强对公益诉讼部门干警培训力度，增加生态环境保护领域方面的内容；另一方面在检察机关招聘环节有针对性地招聘生态环境保护领域专业人才，在向行政机关发出诉前检察建议时进一步细化检察建议内容，制定更加切实可行的建议措施。二是建立健全环境公益诉讼诉前联动机制，多方合作共同解决环境损害问题。针对在诉前程序中发现的即使通过诉讼也难以解决的环境损害问题，通过召开联席会议、积极开展磋商等方式，在环境损害问题涉及到的相关部门和企事业单位之间建立联动机制，共同探索环境损害问题的解决途径和方法，尽可能避免提起诉讼后执行难、效果不理想的问题。

检察机关提起环境公益诉讼制度既是我国司法体制改革的一项丰硕成果，也是促进经济绿色发展、保护生态环境的一把利剑。作为新生事物，需要我们在实践中不断积累和总结经验，需要我们在理论上持续探索和创新，促进这项制度的不断发展和完善。我们相信，检察机关提起环境公益诉讼制度一定能够在我国生态文明建设中持续发力，更好地保护生态环境，造福千秋万代！