完全统一是《反分裂国家法》的唯一使命

■ 田飞龙

2020年5月29日，全国人大常委会委员长栗战书在《反分裂国家法》实施15周年座谈会上，提出了关于两岸统一法制保障的若干重要论断。栗战书开宗明义提出，“解决台湾问题、实现祖国完全统一是中国共产党的三大历史任务之一”。2005年制定的《反分裂国家法》则是促成这一历史任务最终完成的关键性法律安排。中国共产党是中华民族的先锋队，是代表中国人民整体利益的先进性政党，负有民族复兴的历史使命。民族复兴在基本逻辑上必然要求祖国完全统一，如果祖国处于持续分离状态，民族复兴无法闭环，也是无人信服的。栗战书开篇即将“台湾问题”置于“完全统一”的民族复兴逻辑之下，可以清晰排除关于两岸关系前途的某些绥靖主义、机会主义思潮或政策取向。任何背离“完全统一”的制度或政策，都不符合民族复兴的规范要求，也不符合宪法与《反分裂国家法》的法治原理，更是与中国共产党的政治历史使命背道而驰。

“完全统一”因而成为《反分裂国家法》的最高宪制目标。栗战书的讲话回溯了法律制定的背景、立意与成效。《反分裂国家法》具有非常强的“政治法”和“政策法”特征。言其为“政治法”，是因为《反分裂国家法》直接规制有关国家统一与领土完整的主权性事务，与政治共同体的构成及自我维护机制密切相关，指向了中国作为政治共同体的完整存在方式与意志。言其为“政策法”，是因为《反分裂国家法》将既往主要涉台政策方针纳入其中，编排成为“十条”法律条文，诸多条文并非可以直接执行的具体化规则，而是确定原则与框架，预留丰富的政策协商与创新空间。“政治法”的性质体现了国家实行“完全统一”的整体意志和坚定的执行力，属于法律的“体”。政治“本体”的严肃性与完整性，可以从第四条解读出来：“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”神圣性，在中国法律中不多见，通常仅见于宪法关于领土完整以及公有制财产的相关条款。神圣性，在中国宪法中必然是整体主义的价值与规范，其宪制内涵极其深沉与重大，背后折射出中华民族开疆拓土的共同历史命运，以及通过光荣斗争与革命捍卫主权与领土完整的民族意志。与这一整体性、深植民族历史与现实宪制之中的神圣性相比，“台独”分裂势力的政治图谋和破坏性行为就是在与中华民族“团结一致”的历史法则和规范整体相对抗，是民族的共同敌人，也是宪制的直接敌人。神圣性，乃是整体民族意志不可羞辱、不可摧残的政治共识。由此，栗战书讲话进一步论及了反“台独”的极端重要性，及《反分裂国家法》的规范使命。至于《反分裂国家法》纳入的诸多政策性条文，则属于完全统一之法的“用”。体用结合，以用促体，以与时俱进的“用”维护不变的“体”，是《反分裂国家法》的基本规范逻辑。

《反分裂国家法》从规范框架看，确立了“统一双轨制”，但在具体路径偏好上有所差别。其一，主要条文(第1—7条)规定了和平统一及“一国两制”的宪制路径，这是“一国两制”的初心，也是中国宪法和平主义价值的体现，在港澳已有先期实验，对台湾也一直适用，习近平总书记2019年1月2日讲话则是对“一国两制”台湾方案的具体化，是对《反分裂国家法》宪制逻辑的具体展开。其二，第8—9条规定了非和平方式的统一路径，这与中国在“一国两制”中一贯的“不承诺放弃使用武力”的主权底线逻辑是一致的，非和平方式并非首选方式，但却是兜底方式，就像中国必须在港澳驻军以防止叛乱一样，中国必须具有在“台独”与外部势力极端挑战下维护主权与领土完整的军事强制实施能力。这里触及了近期以来关于台湾问题解决路径的“和统”与“武统”之争。事实上，从宪制逻辑而言，“统一”是目的，“和平方式”与“非和平方式”只是手段，手段为目的服务，而不是通过手段捆绑甚至消解目的。因此，以指向不明的纯粹“和平”拖延甚至背离完全统一的宪制目标，是违背中国宪法及《反分裂国家法》立法原意的。从历史比较而言，无论是中国历史上的国家统一，还是诸如美国南北内战之类的国家统一，与统一目标相称的一定规模与程度的武力威慑或实施是完全必要的。在栗战书讲话中明确提及，“但凡有一线和平解决的可能，我们都将付出百倍努力”，其理性逻辑正是在于“和统”与“武统”的微妙辩证关系。

从“和平统一、一国两制”的优选路径看，也不能过于理想化、浪漫化，要从香港“一国两制”实践中吸取经验教训。2020年两会议程中，全国人大关于香港国安法的立法决定是“一国两制”领域最为关键的法律行动。香港基本法的“23条立法”长达23年未能实现，香港出现严重的本土分离运动及外部势力的强势干预，国家主权、安全与发展利益遭到严重损害。香港国安立法的本地教训与中央解决方案，对我们思考“一国两制”台湾方案具有直接的启发与借鉴意义。其一，“一国两制”制度设计时应当更加严谨地遵从主权国家宪制原理，区分清楚中央事权和地方事权并加以立法程序的配套，在国家安全事项上坚持严格的国家主导角色，地方只能加以制度性和执行性配合。其二，台湾与香港一样饱受本土化势力和外部干预势力侵害，本地制度难以有效应对危机，因此“一国两制”台湾方案必须包含最低限度的国家安全法律，以监督和支持未来台湾本地执法机构的行动能力。其三，香港本地立法不能完成与国民教育受挫有关，与社会文化生态中反国家意识的长期灌输和蔓延有关，“一国两制”台湾方案应当立足教育管治权塑造正确而稳定的国民认同，引导健康积极的社会文化生态，以提供维护国家安全的社会政治基础和民意共识。其四，台湾与香港均为现代化与国际化程度较高的发达地区，为了维持国际地位及服务于国家发展利益，继续保持开放以及法治体系上的连续性是符合国家与地方共同利益的，但司法制度尤其是国家安全司法机制需要在方案设计中审慎判断和构造，确保国家对安全法治执行机制的控制权。其五，国家安全是其他一切安全和自由的基础与前提，中国的国家安全标准及法律内涵已更新至2015年《国家安全法》提出的“总体国家安全观”，本次全国人大决定之后香港本地继续完成23条立法，增强国安法律执行机制，以及开展安全法治教育时需要对标跟进，这对“一国两制”台湾方案也是一个需要从起点和源头抓起的关键议题。

然而，与2005年立法时的反“独”促统语境相比，2020年两岸关系的敌意性质和对抗性更加凸显了：其一，从国际环境看，美国涉台立法一步步掏空一个中国原则内涵，暴露出美国“双重承认”的政治意图及将“台湾牌”战略升级的确定性，美国更全面介入和干预台湾事务，是两岸关系紧张与冲突加剧的关键性国际政治因素；其二，从岛内环境看，民进党连选连任，利用香港反修例运动污名化“一国两制”，修订“国安五法”及制定《反渗透法》对两岸和平交往进行法制戒严和打击，对岛内统派进行政治压迫和法律惩罚，并进一步稳定控制台湾立法、行政与司法机构，成立“修宪委员会”，做好岛内“台独”的一切准备；其三，“台独”势力在香港问题、西藏问题、新疆问题等涉及国家安全与统一议题上持续从事危害性介入和破坏活动，在美国挑起的对华“新冷战”中充当马前卒，甘为政治棋子；其四，岛内民情民意尤其是青年世代对“一个中国”的理解与认同不断走低，单纯依赖岛内民主选举的轮替机制以及两岸和平交往的“剩余价值”难以形成完全统一的政治优势和突破性条件。这就造成了“完全统一”路径变轨的可能性，涉及到在反“台独”与促统一方面严肃考虑及准备“非和平方式”的战略判断与实践行动问题。栗战书讲的“一线和平，百倍努力”是祖国大陆涉台工作一直遵循的基本路线，也是需要加以延续的，但“一线和平”之机会窗口并非总是存在，“百倍努力”也可能遭遇瓶颈和极限。因此将“非和平方式”考虑在内并做好具体准备，是全面准确贯彻对台工作方针以及实施好《反分裂国家法》的题中应有之义。

“非和平方式”涉及对《反分裂国家法》第8、第9条规范解释与实施准备。从法学角度看需注意以下几点：

第一，非和平方式启动的3种条件，具备其一即可：1)“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实”；2)“发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变”；3)“和平统一的可能性完全丧失”。这里的启动情形显然包括所谓“法理台独”、“公投”独立、外部势力干预，以及两岸统一久拖不决等情形，祖国大陆对此具有单方面解释权、判断权和行动实施权。但这里的适用情形仍然较为原则和框架性，具体操作需要全国人大释法或制定细则予以明晰化，以法治方式保障非和平统一的顺利完成。

第二，具体实施上的行政主导模式。第8条第2款规定，非和平方式由国务院和中央军委直接决定和组织实施，并及时向全国人大常委会报告。因此，《反分裂国家法》已经完成法律授权，由行政机关负责判断和执行非和平方式，而无需全国人大常委会单项授权。这一行政主导模式具有紧急状态权性质，也适应了两岸统一事务决策与执行重要性与难度的实际需要。当然，按照法治原则，全国人大常委会可以对行政执行方案予以合法监督、质询与问责。不过，在非和平方式执行期间，国家统一具有最高利益和压倒性分量，国家机关间的配合是必不可少的。

第三，实施过程的权益保护原则。第9条规定了非和平方式实施时，国家负有最大化保护台湾平民与在台外国人合法权益的义务。非和平方式只针对“台独”势力尤其是民进党军政系统，不针对台湾平民及合法居台的外国人。当然如果有在台外国人从事抵制统一、支持“台独”的政治活动，也在非和平方式打击之列。同时规定，在实施非和平方式完成两岸统一过程中，国家依法继续保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。由此可见，非和平方式并不意味着战争手段的极大化，相反，国家会制定和实施合比例的制裁方案，选择一种“最小武力，最大保护”执行原则，确保台湾利益损失降到最小。但如果出现“台独”势力顽抗以及外国势力干预，中国大陆为确保完全统一的最高目标实现以及最大限度保护台湾民众安全，一定会加大控制能力和打击力度，精准制裁和排除一切反对势力。

第四，非和平方式下的“一国两制”适用性问题。《反分裂国家法》第5条第3款规定，“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治”，这是衔接于祖国大陆对台“一国两制”长期方针以及宪法第31条之特别行政区条款的。“一国两制”之初即为台湾而设，但不是无条件的。“和平统一”就是法定条件，因为“和平统一”之下，两岸具备基本的相互信任以及存在通过“一国两制”从容安排台湾宪制秩序的政治条件。如果是非和平统一呢？《反分裂国家法》未置可否，法律解释上应当是排除适用的。

总之，《反分裂国家法》倾向于“和平统一”及相关的“一国两制”台湾方案，这一法制承诺与政治开放性至今存在。但两岸关系恶化发展，民进党当局肆意破坏“九二共识”及和平统一的政治基础和制度条件，倒逼祖国大陆选择“非和平方式”解决两岸统一问题。与维持现状的和平相比，完全统一是更高的宪制原则和道义立场，只有完全统一才能带来两岸永久和平及保障台湾民众长期利益。祖国大陆尽最大善意追求和平统一，也尽最大责任确保国家有能力实施和完成非和平统一，为民族复兴交出最后一份合格答卷，也为中国与世界21世纪新型国际关系增强相互信任感、行为确定性与世界体系规则化预期。