新冠疫情影响下全球产业链重构与中国应对

郑健雄， 方兴起

一、新冠疫情阴霾下关于全球化演变的判断

新型冠状病毒(下文简称新冠)肺炎是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，抗击新冠必将成为世界历史发展的一个分水岭。德博拉·坦宁(Deborah Tannen)指出：“类似于中世纪欧洲的黑死病以及一战后爆发的西班牙大流感，新冠肺炎这一重大流行疾病必然会给国际经济政治格局带来极其深远的影响。”[1]在尤瓦尔·赫拉利(Yuval Noah Harari)看来，“人类现在正面临全球危机。它不仅将影响我们的医疗保健系统，还将影响我们的经济、政治和文化”[2]。截至2020年6月6日，全球累计确诊新冠肺炎病例超过672万例，累计死亡接近40万例；除一些国家疫情有所缓和外，其他国家疫情依然严重，新增确诊病例和死亡病例仍持续增加。例如，美国累计确诊接近190万例，累计死亡超过10万例；巴西、俄罗斯和印度等国疫情仍在蔓延中。新冠疫情对主要经济体的打击巨大，世界经济陷入衰退。在就业方面，新冠疫情触发的社交距离限制措施必然导致大规模失业，接近4 300万美国人首次申请失业救济，5月份真实失业率可能达至20%，甚至逼近大萧条时期水平。郑永年认为，新冠疫情对世界经济政治造成的负面影响将远远超过2008年全球金融危机，甚至堪比1929—1933年大萧条。新冠疫情引发的不仅仅是经济危机，还有恐慌引发的社会治理危机、政治治理危机以及国际秩序危机，是多重危机在一段时间内集中爆发，是“综合症”[3]。新冠疫情促使世界各国反思全球化，世界经济即将迈入“有限的全球化”阶段，即全球化进程不会停止，但会改变其形态，以前的全球化所带来的一些负向影响需要消化，并寻求经济全球化与经济自主性之间新的平衡。基于不同的分析视角和理论框架，学者对新冠疫情后全球化演变的分析主要分为乐观派和悲观派两类。

乐观派关于全球化演变的分析主要基于纯粹经济学的视角。乐观派认为，全球化的驱动力是自发的市场秩序，是全球市场高度整合的自发过程，其中效率导向始终是支配企业行为的核心因素。企业投资的目的是逐利，企业只有坚持效率导向原则才能实现可持续发展。因此，在乐观派看来，新冠疫情不会改变全球化进程中中国产业链、供应链逆势上扬的趋势，中国肯定还是全球产业链中非常重要的一环。龙永图指出，新冠疫情对一国产业链和供应链的影响将取决于以下三方面的因素：第一，这个国家的制造业是否强大；第二，这个国家市场规模的大小，在企业决定选址方面，任何成本因素都比不上市场需求这个因素的作用大；第三，这个国家的投资在经济增长中发挥着怎样的作用。龙永图认为，中国具有完备的产业链，制造业强大，国内市场规模庞大，而且国家适时推出面向第四次工业革命所要求发展的适度超前的“新基建”，以此更好地拉动经济发展。因此，中国在这次新冠疫情之后所受到的冲击应该不会太大[4]。跨国企业贸然迁离中国，既不符合市场规律，更不符合企业自身的利益。黄奇帆指出：“当前全球水平分工的产业链布局和供应链结构是全球生产要素以市场化方式自由流动的最优化配置，在疫情发生前具有相对的稳定性，疫情发生以后虽然会打破这种稳定性，但跨国公司在全球重新配置生产要素时更注重效率、效益和成本。全球产业链的重新洗牌，是要在市场规律的作用下，向垂直整合的方向和更多元化的、更具韧性的方向发展。”[5]相对于欧美等国新冠疫情仍在蔓延的境况，中国已从新冠疫情的冲击中逐渐恢复，这使众多跨国企业更加意识到“企业的健康发展离不开中国经济的可持续发展”。可见，新冠疫情的全球肆虐甚至放缓了产业链搬离中国的趋势。

从国际分工视角来看，产业分工格局在近几十年发生了巨大的变化。区别于过去以成品贸易为主要特征的贸易模式，现在各国之间更多的是在工序层面的跨国分工。施展构建起“双层循环结构”分析模型。第一层循环结构是“中国的制造业成为一个中介性的‘枢纽’，衔接起西方发达国家的创新产业及高端服务业与不发达国家的原材料产业”[6]1。美国主导的全球资本循环是双层循环结构的上层也即第二层。施展认为，中国部分制造业向东南亚国家的所谓“转移”，实际上是中国供应链的“溢出”。因为跨国企业从中国向更低劳动力成本的东南亚国家转移的并不是整个供应链网络，而是产业生产流程中的某些特定环节，尤其是那些对供应链需求较低、劳动力成本占比很高的环节(如电子设备最终的组装环节)。这些环节外溢出去，但其他环节仍保留在中国的供应链网络中，甚至在中国布局新的、更高端的产品生产线。中国产业链的部分环节外溢到东南亚国家主要基于两方面的考虑：一是相对于中国更廉价的劳动力；二是中美贸易战背景下利用部分东南亚国家较优越的关税条件。通过某些环节向东南亚等低成本国家外溢，进一步巩固中国的供应链网络与东南亚国家的一种深度嵌合(相互补充)关系，进而突破地理空间构成一个规模更庞大的供应链网络。施展的“双层循环结构”分析体系可概括为“美国创新、中国制造、全球销售”[6]37。

悲观派关于全球化演变的分析主要基于国际政治经济学的视角。乔治·加勒特(Georey Garrett)认为：“新冠疫情后世界将步入全新的‘新常态’：贸易脱钩、去全球化和地缘政治不稳定。”[7]约翰·格雷(John Gray)指出:“突如其来的新冠疫情将是一个历史转折点，其迅速瓦解的不仅是过去的超级全球化，还有二战后建立的全球秩序和地缘政治格局。”[8]在罗伯特·卡普兰(Robert D. Kaplan)看来，“新冠疫情是全球化第一阶段和第二阶段之间的历史标志，开启了一个关于新的和重新出现的全球分歧的故事。未来十年，新冠疫情将成为政治、经济和心理事件，为我们可能看到的地缘政治剧变提供方向”[9]。国际政治经济学主要研究“国际关系中追求财富和追求权力之间相互的和动态的互动关系”[10]。对全球化演变问题的理解，需要注重两个层面的分析：一个是企业层面，另一个是国家层面。在企业层面上，企业家首要考虑生产成本和经营风险之间的权衡对比，即生产效率和产业安全之间的取舍。企业家关于生产成本的分析主要基于企业的选址、目标市场的规模、生产要素和先进技术的可获得性以及可能触碰的关税壁垒等方面的考虑。经营风险主要指在全球产业链上的风险，取决于产业链上生产环节的数量以及环节之间的交易风险。在过去的全球化分工中，企业坚持效率至上原则。古典自由贸易模型强调源自气候或自然资源方面的比较优势，因而得出单一最优结果，即各国通过生产自然优势最大的产品来交易，以实现全球利益的最大化。从观念交流的视角来看，内生增长理论认为知识与思想是经济增长、就业和竞争力提升的驱动力，贸易的核心作用是知识外溢。由于知识和技术一般是内化在商品和设备上，因此国际贸易使发展中国家有机会通过商品和设备接触到工业化国家的先进理念和技术，进而从知识溢出中获益。在国家层面上，更多是关注国际经济竞争与国际政治竞争、国家经济安全之间的权衡。从国民经济有效运行的角度看， “效率并不是唯一要考虑的因素，国民经济的自主性同样需要关注”[6]27。一个国家对经济的考量不能仅局限于经济效率问题，还应更加重视自身产业链的完整性和自主控制性，这涉及国家经济安全问题。在特定环境下，一国可能为了国民经济自主性的利益和长远繁荣的利益而牺牲暂时的经济利益。新冠疫情在全球爆发后，美国和日本政府明确表示动用财政力量对产业链迁回本国或迁离中国至第三国的企业给予政策支持，涉及的厂房、设备、知识产权、基建等费用由政府买单，以保证自身产业链的完整性和经济自主性，摆脱对他国尤其是中国制造品的过度依赖。同时，美国加大了对中国技术产业发展雄心的钳制，禁止世界各地的公司使用美国技术向华为等科技公司供应核心部件。彭胜玉指出，中美贸易和科技上的加速脱钩，意味着经济全球化高峰时代已经结束，“未来的全球化，或许‘是一个世界、两个市场’，产业链去中国化加剧。未来的世界经济有可能形成两个平行的国际供应链，一个以美国为中心，一个以中国为中心”[11]。

国际政治经济学中的霸权稳定论有两个中心命题：其一，世界政治经济中的秩序是由一个拥有竞争优势的霸权国家创立的；其二，国际秩序的维持和各国之间可能存在的合作需要霸权国家的持续存在，即“霸权与合作是相互的共生关系”[12]44。正如金德尔伯格所说：“要使世界稳定，需要一个稳定者，而且只能有一个稳定者。”[13]国际政治经济学上关于霸权的定义主要指物质资源方面的优势。具体说来，霸权是指“一个国家能够自由使用关键的原料、控制主要的资本来源，维持庞大的进口市场，以及在高附加值商品的生产上拥有比较优势”[12]32。二战结束后，凭借其在原料控制、资本来源、市场和高附加值产品生产上的竞争优势，美国成为国际政治经济学中的霸权国。然而，随着产业空心化、制造业利润率下降和萎缩以及金融危机的影响，作为霸权国家的美国日渐衰落，尤其是在部分高附加值产品的生产上，美国逐渐丧失其竞争优势。这意味着其与追赶者之间的国际合作日趋脆弱化；相反，利益冲突和斗争日渐常态化。

二、高端制造业回归和全球产业链重构

受经济自由主义思潮的影响，主流经济学家认为制造业的衰落和服务业的崛起是一个“无可避免”的历史进程，甚至把去工业化等同于经济现代化，把选择制造业等同于接受生活水平的下降。然而，相对于服务业，制造业才是经济高速增长的主要动力。制造业的发展历程是理解一国经济史的关键。在历史上，实现经济高速增长的国家的共同特征在于快速工业化。可以说，“制造业是一国通向更高收入水平的快速电动扶梯”[14]155。斯米尔进一步指出：“如果一个发达的现代经济体想要真正地实现繁荣富强，那么就必须有一个强大、多样和富于创新性的制造行业，它的目标不仅是能在资源约束下提供高质量产品的制造业，而且是能提供更多就业机会的制造业。”[15]IV具体来说，制造业具有三个重要特征。第一，制造业具有正向的生产率提高机制[14]90。当一国依托于其资源禀赋构建起有一定优势的制造行业时，它就能稳定地提高生产效率，并在将来实现产业升级。制造技能可以较容易地在各国之间转移，因此制造业或许是唯一能够长期推动无条件趋同和实现追赶的产业，即使初始时期生产率增长较慢的国家在若干年后也能实现更高的生产率增长。第二，制造业是一个可贸易部门。具有市场竞争力的制造业产品在正常贸易环境下能够突破地域的限制，在全球市场上销售，而不必受制于本地市场的约束。“制造业部门是一国实现贸易优势的必要条件。”[15]13在高度全球化的经济中，要创建强大的国民经济，必须依托于具有国际竞争优势的制造业产品。相反，非贸易部门深受本地市场规模的制约，而本地市场规模又受制于其他产业部门的生产率情况。第三，相对于服务业部门，制造业面临较少的供给限制。制造业部门能够大量吸收低技能劳动力以实现工业化进程，而低技能劳动力正是发展中国家的资源禀赋优势。此外，创新与制造是密切相关的，只有创新能力与大规模制造的能力相结合，才能最终实现真正的创新产业化。在美国对中国科技巨头华为疯狂制裁的事件中，我们发现，尽管华为拥有自主研发和设计芯片的能力，却缺乏自主生产高端芯片的制造技术。一直以来，华为所研发的芯片主要由台积电代工生产。然而，台积电在设备和软件上始终受制于美国核心技术，一旦美国加大对华为制裁的力度，实施对华为5G芯片的限制，要求使用美国技术的芯片制造企业停止向华为供货，台积电只能妥协并停止向华为提供高端芯片。可见，在缺乏核心制造技术的情况下，即使像华为这样拥有创新能力的企业，也会在关键核心环节上被“一剑封喉”，面临“缺芯”的风险。

近年来，欧美日等工业化国家(地区)在发展高端制造业方面纷纷制定发展战略，以期提高自身制造业的国际竞争力水平。欧盟强调“技术主权”(technological sovereignty)。为了巩固欧洲社会市场经济，提高其在国际竞争中的生产力和凝聚力，欧盟委员会于2010年发布了《欧洲2020战略》(Europe 2020 Strategy)。该战略紧紧围绕世界未来科技发展的大趋势制定了研发和创新目标，确立了智能发展、绿色发展和包容发展三大发展方向，并提出了具体的战略实现措施。德国于2019年发布了《国家工业战略2030》，重点发展互联网应用、平台经济和人工智能等产业领域，其总体目标是稳固和重振德国经济和科技，保持德国工业在全球竞争中的领先地位。此外，德国倡导与数字化转型相契合的再电气化，依托于智能电网、可再生能源以及电动车的普及来实现生产环节全产业链能源转型当中的深度应用。美国俄亥俄州立大学材料科学与工程系教授Glenn S. Daehn倡导通过“变形制造”(Metamorphic Manufacturing，又称“机器锻造”)这一新的制造方法来推动新型制造业工厂回归美国本土。变形制造这一新方法有可能彻底改变高质量构件的生产方式，从而生产定制和优化的新产品。区别于先前的计算机数控(减材制造)和3D打印(增材制造)模式，被称为“第三次数字制造浪潮”的变形制造“充分利用传感器、热控制、制动成型、机器人操作系统和计算系统精确锻造金属物件，模拟了人类铁匠的技能和创造力”[16]。面对工业生产人力资源日趋老化、后备不足的发展困境，西方主动把创新能力与高端制造能力密切整合起来，通过工业互联网、智能机器人等数字化技术进行数字化转型，形成新的竞争优势，并最终实现创新产业化的目标。

在全球产业链重构的时代背景下，德国在高端制造业发展上的成功经验值得我们借鉴。德国是一个典型的制造业驱动型经济体。德国之所以在全球化市场中成为高端制造品市场的佼佼者，最重要的原因是“德国已经明智地远离大众市场，把低成本产品和价格战留给中国等低工资的生产商。德国制造的，是中国制造其主导世界消费市场的产品时所必需的机器”[17]158。德国高端制造业发展良性循环的关键机制是：知识创造与溢出体系、地方企业(通常是中小企业)和约束性地方策略(区域经济政策和秩序政策)。这里有三个关键要点。第一，制造过程与创新过程之间的关系。显然，制造业的良性发展需要制造过程与创新过程的相互耦合，失去制造业基础的国家，也会失去创新能力。第二，中小企业的企业家精神。德国中小企业家从战略上着力于作为竞争力源泉的产品质量、创新与技术，而非着眼于依靠价格竞争。德国中小企业认为，在制造业层面，那些缺乏创新要素的低附加值制造品生产是一场“竞次”比赛。那些低工资和低成本的区域将获得价格战的胜利，并且这种比较优势通常持续到发现另一个工资和成本更低的区域为止。第三，德国社会市场经济成功的两大基石是区域经济政策和秩序政策。德国的区域经济政策又被理解为地方战略管理，即德国各级政府积极采取各项宏观调控措施以增强地区竞争力，并最终提高经济效益。其中，“有效的基础设施是一个健康经济体的基础，无论对于生产还是服务”[17]118。秩序政策是通过完备的法律框架授权各级政府开展地方战略管理。

三、构建国内国际双循环相互促进的新发展新格局

中国构建国内国际双循环相互促进的新发展新格局，是在国内国际经济形势发生剧烈变动的条件下提出来的，是对传统全球经济大循环导致的发展不平衡格局的主动调整。过去，全球经济大循环模式下的国际分工(如施展提出的“双层循环结构”分析模型)是有效的。处于国际产业链中下游的发展中国家(尤其是中国)通过发展劳动密集型加工制造业，为世界市场提供大量产品；同时，通过产业结构不断升级，逐步提高自身在全球产业链和价值链中的位置。占据产业链高端的欧美日韩等发达经济体主要从事研发创新工作，并通过经济大循环获得大量价廉物美的消费品。哈佛大学经济史学教授尼尔·弗格森和柏林自由大学石里克教授共同创造了一个新词——“中美国”(Chimerica)，以表达作为全球最大发展中国家的中国和全球最大发达国家的美国已走入共生时代。

新一轮逆全球化浪潮始于2008年全球金融危机。金融危机爆发后，传统的全球经济大循环模式的弊端日渐暴露出来。全球化对财富和收入具有巨大的分配效应。事实上，因为金融泡沫化和产业空心化，由西方发达国家主导制定规则的全球化并没有使发达国家内部大部分人口的处境得到明显改善，甚至出现恶化，突出表现为贫富差距持续扩大、工资增长停滞、负债率持续上升和经济陷入低增长阶段。相反，跨国公司在全球化浪潮中获得大量的廉价劳动力、开拓出庞大的世界市场，他们才是经济全球化浪潮中的真正赢家。英国脱欧和特朗普在大选中意外当选，充分说明了对全球化浪潮新的不满和抱怨已经在西方发达国家内部占据主流地位。全球化进程由过去的扩张阶段转向了逆全球化的收缩阶段。为实现“再工业化”和减少对中国制造品的依赖，发达国家已着手对传统的国际分工模式进行调整，以重构制造业的产业链。发达国家尝试推动制造业“两个转移”——高端制造业回流本土；中低端制造业向东南亚等国家转移。新冠疫情在全球肆虐，进一步增强了西方发达国家要求制造业回流本土的战略诉求，不但强调高端制造业回流，与健康和防疫密切相关的广义安全产业也要求本地化生产。同时，随着资本积累和科技实力增强，中国的制造业逐步向产业链中高端迈进，部分关键技术与发达经济体形成了竞争关系，导致发达国家与中国之间遏制与反遏制的进一步升级。

新的国内国际循环模式具有以下两方面的特点。第一，区别于“欧美日韩创新、中国制造、全球销售”的旧的国内国际循环模式，新的双循环是以国内大循环为主体。在面对全球经济因新冠疫情、贸易保护主义和政治打压不断升级引致外部环境高度不确定性的情况下，中国充分利用健全的工业生态系统、超大规模市场优势和内需潜力以及具备一定基础的核心技术，理顺经济活动中生产、分配、流通、消费等各个环节之间的关系，畅通产业循环、市场循环和经济社会循环。第二，在国际大循环方面，中国的出口政策应该逐步摆脱过去过度依赖欧美市场的传统模式，而把未来出口市场的增长点放到“一带一路”国家。“一带一路”倡议共覆盖65个国家和地区，约47亿人口，占世界总人口的三分之二，人均GDP约为5 500美元。“‘一带一路’将成为世界新的贸易轴心和产业协作、共同发展的国际大平台，也将成为我们推进国际大循环的最重要战略平台。”[18]“受过度金融化和政治困局的影响，美国和欧洲已成为受伤的巨人，一路挣扎前行。”[14]239未来全球经济的发展将越来越取决于发展中国家。理论上说，“一带一路”所覆盖的发展中国家拥有发展劳动密集型产业的巨大潜力，但同时受制于长期融资不足导致的薄弱的基础设施建设。中国“一带一路”倡议促进国家之间可预期的资本流动，而且可预期的资本流动更多地被用于生产性投资(如大型港口建设、大型生产性企业等)，而非消费(如房地产)或金融资本投资，以此增加资本流入国的产业资本规模，进而提高其偿还贷款的能力，最终有助于促进世界经济(尤其是发展中国家)的均衡发展。

构建国内国际双循环相互促进的新发展新格局，关键是要建设“自主可控、安全可靠”的现代产业体系，需要做好补链强链。所谓产业链，是“一个集价值链、企业链、供需链和空间链于一体的复杂概念，是一个包含了上下游关系和相互价值的交换、上游环节向下游环节输送产品或服务、下游环节向上游环节反馈信息的完美链条”[19]。中国产业链具有两方面的特点。第一，在产业链综合实力上，尽管中国拥有最完备的制造业体系和全球最长的产业链，如中国已成为世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，但中国优势产业仍以低技术水平的劳动密集型产业为主，与发达国家以创新推动的技术密集型产业有一定的差距。第二，从产业链参与情况看，“中下游强，上游不强；某些点强，但链不强”[19]。从贸易结构数据来看，中国与美国主要是互补型贸易，中国主要对美国集中出口机电和轻工消费品等劳动密集型产品，美国主要对中国集中出口机械、航空、光学、医疗设备等技术和资本密集型产品。中国产业链上游严重依赖于国外高新技术类产品，疫情期间全球产业链上游接近停摆，给中国部分制造业带来巨大的冲击。为保证产业链的完整性和经济自主性，中国产业链的升级必然要改变过去那种“过度依赖于向发达国家采购核心技术，而自己不投入更多的资源用于扶持关键核心技术进步”的旧局面。如果情况没有得到改善，慢慢地中国将失去创新能力，附加值高的技术性产品永远都是由发达国家主导，中国只能维持简单代加工的产业链低端的位置。

建设“自主可控、安全可靠”的现代产业体系，需要构筑“内循环”产业链的生态网络。对于制造业的供应链而言，整体上都是互联的制造企业。德国和中国制造业在全球化供应链中的最大竞争优势在于具有健全的工业生态系统(又称为“整体性的产业生态网络”)。工业生态系统是指“企业外部的区域性资源和关系网，企业可以利用这些资源和关系网来发展业务，利用这些资源来把创新推向市场”[20]。工业生态系统最主要的功能是为区域性企业的经营发展提供完备的互补性资源，包括人才、资金、竞争前的开发、供应商、设施和先进知识等。相反，产业空心化的美国最大的漏洞是缺乏完备的工业生态系统，即互补性资源缺失。黄奇帆指出，要提高应对新冠疫情影响下增加的全球产业链断裂脆弱性的能力，关键是通过积极构建垂直整合的产业链集群来增加产业链粘性[5]。全球产业链重构最合理的方式是让产业分工能够在世界各区域聚集成垂直整合的产业链集群。在国内加快建构产业集群，实现制造业上游、中游、下游产业的协调发展，重点发展区域聚集，如粤港澳大湾区(核心城市是香港、广州和深圳)、长三角地区(核心城市是上海、杭州和南京)、京津冀地区(核心城市是北京和天津)、中三角地区(核心城市是郑州、合肥和武汉)、西三角地区(核心城市是成都、重庆和西安)。“产业链集群的结构性重构，就是要让全球最优秀的企业聚集到具有一定产业基础的某些区域，它的产品收益仍然是由各参与国的企业分享，所以它也是国家化水平分工的。”[5]产业间耦合效应会进一步提高整个产业链系统的稳定性和灵活性。

经济增长最终取决于供给侧因素，即对新技术的投资与应用。工业生态系统的构建和产业链的升级需要“新基建”。传统基建(俗称“铁公基”)对经济拉动作用的边际效用递减，“新基建”成为新冠疫情后拉动经济复苏和快速增长的主要投入方向。与第四次工业革命相挂钩的“新基建”是指发力于科技端的基础设施建设，主要包括七大领域：5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网。简单来说，“新基建”涵盖信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。一方面，在消费端，“新基建”在疫情全球化叠加贸易战引致需求持续疲软的局面下带动了大量的投资机会。据估计，“新基建”项目总投资超过10万亿元，将带动产业链上下游应用投资近50万亿元。另一方面，在供给端，未来产业的发展更依赖于“新基建”。在国际积极布局第四次工业革命的时代背景下，“新基建”为第四次工业革命构建基础设施，有助于挖掘经济增长潜力和提升发展动能。第四次工业革命“旨在通过网络互通信息，通过计算机、人工智能的应用，使得生产、流动等各个环节都实现最高程度的自动化”[21]。第四次工业革命聚焦于实现制造业的智能化和数字化。施瓦布指出：“无论是规模、广度还是复杂度，第四次工业革命都与人类过去经历的变革截然不同。”[22]第四次工业革命必将重塑全球经济结构，使产业和经济竞争的赛场发生转变，国际竞争的规则和各国的比较优势必然发生剧变。中国要实现主导全球新科技革命和产业革命这一目标，必须积极投入资源促进与第四次工业革命相衔接的适度超前的“新基建”，努力提升产业链，推动创新突破和关键核心技术攻关，打破国外技术垄断，不再受制于人。其中，信息基础设施建设促使大数据成为推动人工智能、物联网、云计算等技术发展的一种重要战略资源。作为市场重要基本生产要素的大数据之所以被提升为“国家战略”，是因为对大数据进行深入的分析和挖掘能够为人类提供一种全新的思考模式和探究未知世界的重要手段。因此，“新基建”实施全国一体化大数据中心建设重大工程，将在全国布局约10个区域级数据中心集群和智能计算中心，以实现对大数据的采集、传输、分析和处理，并最终形成决策信息。

四、重视政府主导创造和塑造市场的能力

“新基建”需要我们重新思考政府在经济发展中的作用。受经济自由主义思潮的影响，在美国，由金融资本驱动的美国公司具有严重的短期主义倾向，其关注点不是工业化进程，而是如何快速地从股票市场中获利，本质上是投机的股票市场资本主义，它统治着美国的商业政策。过去以生产为核心的企业管理模式逐步被以股票价格为核心的企业管理模式所替代。股票价格的持续上涨是美国企业管理者紧盯的目标。可以说，“股票市场的发展动向决定着企业的投资经营和计划决策以及美国经济本身发展的道路”[23]。同时，在政府与市场的关系问题上，自由主义理论认为，政府投资是没有效率的，因为政府决策者做出的决策更多是由权力最大化而非利润最大化所驱动的，进而政府决策者没有必要为自己的投资决策失误承担经济后果，因此在政策上自由主义者强调一国转型要获得成功必须推行市场化和私有化改革。然而，自由主义思潮大规模地颠覆了市场、政府与社会之间的平衡关系，引致经济(金融)危机爆发、经济增长趋缓和社会不公义等严重问题。“如果我们继续被自由市场的思想蒙蔽，认为只有私营部门挑选出来的赢家才能获得成功，那么我们到头来就会丧失通过公共领导或者公私合作共同推动经济发展的大量机会。”[24]133我们需要重新思考政府(国家能力)在经济发展中所扮演的角色，并致力于构建政府主导创造市场和塑造市场的理论。在马祖卡托看来，政府在经济上扮演着越来越重要的角色，“政府不仅‘修正市场’，还在创造和塑造市场中发挥了关键作用”[25]5。具体来说，区别于传统经济学通常认为政府投资对私人投资具有“挤出”效应，马祖卡托认为，政府投资于基础设施和产业链具有“挤入”效应，能够极大地刺激那些在没有政府投资引领下私人投资不会跟进的项目，尤其是那些风险大的创新性活动。“在创新方面，政府不仅‘挤入’企业投资，还为企业‘注入活力’，使企业具有前瞻意识、使命意识和长远规划意识。”[25]17奥德兹等进一步指出：“基础设施提升经济绩效的一大途径即鼓励企业家精神。企业家精神会对闪现的机遇做出响应。投资基础设施也许格外有利于创业机会的形成，因为它们能提高连通性。”[17]131此外，“基础设施通常会加强人们的互动与交流能力，这反过来也有益于创业活动。基础设施可以催生创业契机，刺激新兴企业家把握机会并创新公司的能力。”[17]131-132事实上，高新技术的变革方向往往不是由市场力量自动促成的，而是需要政府部门的战略决策催生的，历史上绝大多数技术革命(如因特网、生物技术、页岩气等)都是由政府投资大力推动的。张夏准指出：“政府不顾市场逻辑挑选赢家的做法也可以促成国民经济的发展，尤其是与私营部门密切(不是过于密切)合作、共同决策时更是如此。”[24]124

必须清楚地认识到，新冠疫情的全球性爆发改变了国际政治经济格局的发展趋势，也成为全球产业链重构的催化剂。为促进技术进步和产业链升级，我们需要重视政府主导创造和塑造市场的能力，以健全工业生态系统和扶持“新基建”的发展。