浅谈自然保护地整合优化

巫奕奕 邓济川 陈凯燕

（清远市银盏林场，广东 清远 511542）

0 引言

经过40 多年的努力，清远市已建立71 个不同类型的自然保护地，无论是保护地总面积还是保护地数量均位于广东省前列。清远市已成为广东省坚实的生态屏障，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境和维护国家生态安全等方面发挥了重要作用。但受制于技术力量不强、管理水平不高、政策制度落实不够等因素，存在自然保护地区划不科学、范围交叉重叠、多头管理、边界不清、权责不明等历史遗留问题和保护与发展矛盾。

1 主要目标

（1）根据国家、省、市的总体要求，整合优化后各类保护区功能分区要完成“三区”向“两区”转变。通过整合优化，已将各级保护区原核心区、原缓冲区转换为核心保护区，原实验区转换为一般控制区；各类公园调整为自然公园，功能分区均转换为一般控制区。

（2）解决现阶段多个自然保护地区域交叉、空间重叠问题，不同类型保护地之间交叉重叠，导致保护地的功能定位混乱，无法实现对自然保护地的科学管理。对生态过程联系紧密、自然资源产权相同的相邻或相连的多个自然保护地，应打破因行政区域、资源分类设置造成的条块割裂状况，归并为一个自然保护地，同一类相邻、相连的自然保护地应优先归并，保持重要生态空间的生态过程完整、物种栖息地连通，实现统一保护管理。如清远这次整合优化，拟解决了全市26020.97hm2交叉重叠问题，解决了多头管理、责权不清的问题，进一步优化了全市自然保护地分布格局，明确自然保护地唯一类型定位。

（3）解决自然保护地边界不清晰，范围和功能区界线未实地落界问题。通过自然保护地整合优化工作，明确每个自然保护地矢量范围，并落界到自然保护地矢量一张图。解决自然保护地边界与城镇开发界线一致、在自然保护地范围内存在着不符合自然保护地主体功能的设施问题。将自然保护地内部城镇开发区域、不符合自然保护地主体功能的设施调出自然保护地范围，同时通过科学考察评估，调入不少于调出面积、保护价值较高的区域。

（4）解决自然保护地内连片分布的人工商品林问题。结合前期摸底调查结果，通过数据分析，据统计，全市各类保护地内成片集体人工商品林面积约119595.00hm2，社区对人工商品林采伐的需求与保护之间的矛盾日益尖锐。如：清远滑水山市级自然保护区，境内人工商品林面积高达积达37159.85hm2，占滑水山市级自然保护区总面积的73.36%，目前该保护区人工商品林的矛盾已上升为不可调和的矛盾，上诉、上访事件时有发生。调出自然保护地内连片分布的人工商品林地，同时调入不少于调出面积的生态公益林地。

（5）保护地与城镇建成区交叉重叠。

将自然保护地内分布的合法退出矿山区域调出自然保护地范围，同时调入面积不少于调出面积的生态公益林地。根据国土现状及调查结果，结合前期摸底调查数据，将自然保护地范围内分布的城镇建设用地、村镇建设用地调出自然保护地范围，同时保证占补平衡。解决不符合相关要求或已被撤销、降级的自然保护地仍在省自然保护地备案系统问题。根据国土三调数据、城市发展规划数据和实地调查统计，全市各类保护地中有城镇建成区面积约1166.67hm2，这主要是部分保护地成立之初未对其范围开展科学论证导致的边界错误，给城镇发展带了诸多限制。

（6）永久基本农田与保护地交叉重叠，生产、生态空间亟需优化。

解决自然保护地范围内零星块状或带状分布有基本农田问题。结合基本农田数据，将自然保护地范围内分布的基本农田调出自然保护地范围，同时调入面积不少于调出面积的生态公益林地。据统计，全市各自然保护地内永久基本农田面积为9372.56hm2，社区居民生产空间受到限制，保护与生产的矛盾日益变大；同时保护红线与永久基本农田红线也存在重叠，不利于“三条控制线”管理。整合优化将进一步优化了生产、生活、生态空间布局，解决保护与发展的矛盾。

（7）进一步理顺保护地管理体制。

目前，全市自然保护地已经实现了由原农业、环保、住建等多部门管理往林草部门管理的转变。但由于长期的多头管理，自然保护地的管理形式、管理成效等参差不齐。通过整合，明确了管理机构、管理级别和管理形式，落实自然保护地管理机构对自然保护地管理的实际管理权限，解决了多头管理的问题，构建了符合全市自然保护地发展的自然保护地管理体系。

2 整合优化方法要求

2.1 整合优化原则

自然保护地整合优化以“保护面积不减少，保护强度不降低，保护性质不改变”的总体要求，利用对于生态体系完整性的保护作为相应准则，进行科学评估的基础之上，对于相连相邻、范围交叉以及地区重叠自然保护地进行相应归并整合处理，进而构成了完整自然保护系统与空间，其中关键规则能够考虑下述几个方面：

（1）空间上重叠交叉的自然保护地需要依据山水湖草林田完整区域进行整合，而且把周围生态体系完整、保护价值较高的地区纳入进去，整合为自然保护地。在不能整合成自然保护地的时候，能够整合成多自然保护区域，不过在保护强度以及资源禀赋方面应当有着突出差异，其边界的范围不可以是重叠交叉的。

（2）对于同一个自然区域、种类属性相同以及生态进程密切关联的相连或是相邻保护地，应当将由于资源分类以及行政区划带来条块割裂问题打破并归类重组合并，尤其同种自然保护地方面应当优先进行归并，与湖泊、山体以及水系自然保护需要归并起来。

（3）依据省级、国家级自然保护地优先，相同级别优先保护、保护级别不同从高级至低级准则选取保留自然保护区种类，其他的自然保护取整合之后应当取消。

（4）同一个生态地区内部确实不能进行归并整合的自然保护区间，应当规划设立相应的生态廊道。

2.2 区划优化原则

自然保护区功能分区是实施精细科学化管理、用途管制的基础。依据相关单位的指导需要，自然保护地区和国家公园应分成一般控制地区和核心保护地区，而自然公园在原则上是依据一般控制地区进行控制的，自然保护地区的功能分区应当利用国家相关单位出台文件当做依据，关键原则能够考虑下述几方面：

（1）把自然保护地区的原核心区与缓冲区转变成核心保护地区，而实验区转换成一般控制地区，还有原实验地区里没有人为活动并且有着关键保护价值地区也需要转换成核心保护地区。

（2）原核心地区与缓冲区能够适当进行调节，并设立原始存有一定保护价值且和核心保护地区控制需要相冲突地区。

（3）与国家相关单位出台最新分区管控需要相结合对于功能分区进行优化。

2.3 调入或者新设原则

调进原有自然保护区范围或者是新建一个自然保护区能够优先选取下述地区。

（1）自然保护区周围保护价值较高、生态体系保持完善以及具有丰富的生物多样性的地区。

（2）评估成重要生态体系、自然遗迹以及野生动植物原生地栖息地、自然景观还有天然林区、禁牧区与公益林等方面，现在还没有相应保护的地区。

（3）已经列进世界自然与世界文化遗产区域、最佳管理区域、国际范围重要湿地、世界级地质公园、世界文化遗产、生物圈保护地区以及全球范围农业文化遗产等名录，不过并没有得到完全覆盖的保护地区。

（4）其他已经划进保护红线的方案，不过还没有相应保护型式的地区。

3 自然保护地整合优化的意义

（1）建立起国家公园、自然保护区、自然公园三个类型为主体自然保护地体系。

自然保护地整合优化工作对于维护清远市自然生态安全、完善清远市自然保护地布局具有重大意义。

（2）对于自然保护地与国土空间规划、生态保护红线关系进行协调的重要途径。

自然保护地整合优化是统一调整因历史原因划入自然保护地的城镇建设用地、基本农田、重要基础设施用地、大面积连片人工商品林以及其他不具备保护价值区域的重要措施。通过自然保护地整合优化工作可以协调好自然保护地与国土空间规划、生态保护红线的关系。

（3）对于本市现有自然保护地矛盾进行解决的重要举措。

通过自然保护地整合优化工作，可以有效解决自然保护地交叉重叠问题，连通分割破碎保护地，调整矛盾冲突保护地，优化保护地边界区划，有序解决保护地历史遗留问题与资源权属问题。本次自然保护地整合优化工作完成后将为清远市自然保护地日后的保护、建设和管理工作带来极大的便利。

4 结束语

推动自然保护区优化整合，一定要始终坚持着应保尽保、生态优先以及科学管理评估等准则，而且期间将会不可避免涉及某种自然保护区由于现实矛盾的解决需局部范围缩小、面积减少，以及调节功能分区等，应当将其他有一定保护意义生态空间归进自然保护区，维持自然保护区域总面积不减少这个目标。

对于自然保护区进行整合优化之后，应当强化自然保护区的分区控制、分类保护以及分级管理，成立专门管理机构，还有科技、团队以及资金等方面支撑制度建设。而且，需要对于自然资源的资产价值以及资源应用生态风险进行科学合理评估，全面实施自然资源运用清单的管理以及有偿应用机制。除此之外，应当依法对于各种自然资源的资产权利以及义务进行界定，对于原住居民的权益做到有效保护，使得各个产权主体资源收益的共享得到实现。