深圳科技创新政策体系的演进历程与效果分析

周振江，何 悦，刘 毅

（广东省科学技术情报研究所，广东广州 510033）

1 文献综述

一个国家和地区要营造良好科技创新环境，离不开行之有效的科技创新政策。科技创新政策具有因地制宜和因时制宜的特点，是个经久不衰的研究话题。近些年来，针对科技创新政策体系的研究主要集中在以下方面：一是对区域科技创新政策现状提出评价及建议。钱学程等人[1]从科技成果转化供给政策、需求政策、环境政策等角度构建科技创新实施效果评价指标，结合北京市2009—2015年数据分析后提出相应对策。董建忠等人[2]分析山西省科技创新政策体系及贯彻落实中存在的问题，从强化统筹协调、提高落地时效、完善实施细则等方面提出了优化对策。江书军等人[3]从研究与试验发展、规模以上工业企业科技创新、科技创新政策支持等方面构建政策绩效评价指标体系，评价河南各地级市科技创新政策绩效。二是总结借鉴国内外先进地区的经验。万敏等人[4]总结北京海淀区、深圳南山区、杭州滨江区等地创新政策的演进特征，认为优化创新政策应结合当地的资源禀赋、发展阶段和企业成长性，并注重政策的系统性、针对性和协同性。广东省科技创新监测研究中心组织人员分析以色列、日本、瑞典、丹麦、芬兰等创新型国家的科技创新政策体系，认为借鉴以色列的做法包括建立决策咨询制度、完善孵化培育政策、扩大海外风险投资、建立军民融合创新发展机制等；借鉴日本的做法可从构建连续性政策体系、开展高新技术领域基础研究、形成以政府为推力的产学研协作发展等方面发力；认为北欧主要国家在科技创新国际化、重视创新教育、鼓励产学研合作等方面值得借鉴[5-7]。三是分析我国或区域科技创新政策体系的演进。薛澜[8]将改革开放以来我国的科技创新政策体系分为5个阶段，对国家创新体系与创新主体定位、自主创新与开放创新、举国体制与市场模式等理论命题进行了反思和探讨。陈强等[9]分析改革开放40年以来上海科技创新制度变迁的动因，分析在制度参数、制度结构和制度过程方面的成绩和问题，提出创新性、融合性、前瞻性等对策建议。本文借鉴前人的研究，对深圳科技创新政策体系历程和效果的进行分析。

2 深圳科技政策体系概况

从20世纪90年代开始，深圳市委市政府颁布鼓励科技发展和技术创新的政策措施超过100项，形成多层次、多维度的科技创新政策体系，这成为深圳高新技术产业发展壮大的重要支撑。深圳科技创新政策具有四个明显特点：一是贯彻落实国家科技政策。20世纪90年代中期，国务院提出“企业创新为主体”的战略部署，深圳按照国家部署发布一系列鼓励企业开展科技创新的优惠政策。近些年，国家出台“双创”“互联网+”等文件，深圳市积极落实、及时出台相应文件。二是因地制宜凸显本地特色。信息产业是深圳的优势，一直得到政策支持，目前仍有《深圳市关于进一步加快软件产业和集成电路设计产业发展的若干措施》等政策继续鼓励行业发展；在科学技术奖评审和创新人才评价方面，分别制定相关政策，取得良好效果，受到广泛关注。三是部门协作推动创新。除科技部门外，发改、工业、财政等职能部门也通常配合或牵头出台相应科技政策；重大事项实行领导小组制度，即由市领导任组长，相关职能部门负责人作为成员，以加强协调、实现跨部门合作。四是政策出台体现集体智慧。出台政策不是拍脑袋决定的，而是通过研究并征求各相关部门、各相关协会及企业代表的意见之后才形成的。征求意见后的创新政策，不仅符合城市发展需要，更能得到市场的积极响应。

3 深圳科技政策体系的演进历程及特征

3.1 深圳的科技政策发展演变阶段

从科技政策出台的背景、主题、服务对象及实施效果等方面，可将深圳科技政策发展演变分为以下四个阶段。

3.1.1 科技政策试行探索期（1980—1995年）

深圳经济特区建立伊始，积极鼓励发展来料加工、来料装配、来样加工和补偿贸易（简称“三来一补”）等劳动密集型产业。1984年深圳提出发展技术密集型和资金密集型产业，1985年与中科院共同创办深圳科技工业园，1987年出台《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》及一系列政策法规，1990年提出“以先进工业为基础、第三产业为支柱”的产业发展战略，1991年发布《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》，1993年出台《深圳经济特区民办科技企业管理规定》。深圳在这一阶段找到科技创新的发力点和主心骨，主要体现在三个方面：一是为民营科技企业打开了一扇大门，为科技企业的孵化、发展、壮大提供政策环境；二是通过加强对电子工业的扶持，找到推动高科技产业发展的突破口；三是20世纪90年代针对“三来一补”产业实行驱赶政策，在原特区内采取“产业替代”的策略为后来的产业发展腾出空间。

3.1.2 科技政策稳步发展期（1995—2005年）

国家1995年召开科技大会后，深圳及时出台《关于推动科学技术进步的决定》，提出将高新技术产业打造为第一支柱产业。1996年，深圳发布高新技术产业“三个一批”战略、成立全国首家为政府科技决策服务的咨询机构——深圳市科技顾问委员会，1998年出台《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》（旧22条）、成立深圳市创新投资公司，1999年又发布了“新22条”，2000年成立深圳国际高新技术产权交易所，2001年发布《高新技术产业园区条例》《加快发展高新技术产业的决定》，紧接着颁布了几项重量级的法规，包括全国首部创投法规《深圳经济特区创业投资条例》，以及《鼓励科技企业孵化器发展的若干规定》《关于完善区域创新体系推动高新技术产业持续快速发展的决定》等，同时深交所中小企业板块开始运作。从1995年以后，深圳高新技术产业进入黄金时代。深圳在这一阶段，政府从最初的促进科技成果转化、鼓励科技人员创业，走向了系统的科技产业政策设计、整体的创新环境打造。

3.1.3 科技政策转型跨越期（2006—2015年）

在“自主创新、建设创新型国家”的大背景下，深圳于2006年1月提出建设国家创新型城市的基本框架，随后制定了20个配套政策，总计340条，从经济、科技、教育、人才、知识产权、法律、海关、工商税务等各方面，形成围绕自主创新战略的“1+N”政策体系。2008年，深圳市自主创新大会召开，在《关于加强建设国家创新型城市的若干意见》的统领下，先后出台《深圳国家创新型城市总体规划（2008—2015）》《关于增强自主创新能力促进高新技术产业发展的若干政策措施》。2009年深圳将着力点聚焦到战略性新兴产业。2011年充分发挥经济特区立法权的优势，出台加快经济发展方式转变促进条例，全力推进国家创新型城市建设。深圳在这一阶段的经济总量已稳居中国大陆第四位（仅次于上海、北京、广州），科技创新在全国崭露头角。深圳的科技创新政策围绕创新型城市大做文章，走出一条深圳特色的创新之路。

3.1.4 科技政策全国领跑期（2016年至今）

深圳成为国家自主创新示范区以后，全面落实创新驱动发展战略，2016年“三箭齐发”，以《关于促进科技创新的若干措施》《关于支持企业提升竞争力的若干措施》《关于促进人才优先发展的若干措施》三大政策为主体，形成了自己独特的科技政策体系，进入政策领跑期。现阶段深圳科技政策的重点：一是科技管理机制改革探索。包括改革资金管理制度、加大成果转化力度、构建高效的科研体系、加快建设创新载体等。二是提升企业创新能力。包括促进新技术应用、支持新产业发展、激发国有企业创新活力、全面落实国家税收优惠政策。三是强化对外合作。包括统筹国内外创新资源、深化深港创新合作、促进军民创新融合。四是优化创新环境。包括保护知识产权、保障创新型产业用地、发展众创空间、强化金融支持等。

3.2 深圳科技政策发展的特征

科技创新的发展有其内在规律，制定科技创新的政策必须遵循基本规律[10]。从深圳科技创新政策体系演变总结其发展特征如下：

3.2.1 政策工具从相对单一到不断丰富

从扶持“三来一补”企业到1987年鼓励兴办民间科技企业，深圳开始了对科技产业的探索。政策最开始只是试探性地鼓励，工具也基本局限于行政手段。随着产业发展壮大，政策工具越来越多，丰富的政策工具为科技企业自主创新提供了广阔的空间。

3.2.2 政策覆盖领域不断扩大和精准

从政策的覆盖面来看，深圳的科技创新政策从最初扶持某一产业领域扩大到扶持多个产业领域，从纯产业政策扩大到人才队伍、财政金融等配套政策。从政策的深度和针对性而言，政策越来越细化和深入，深度契合产业特点，解决行业痛点难点，政策的针对性越来越强，精准度越来越高。

3.2.3 政策着力点切合产业发展导向

每隔一定时间修订的《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》不仅是产业发展的指挥棒，也是政府制定相关产业政策的晴雨表。科技创新政策紧扣产业发展需求，瞄准各个时期的“鼓励发展类”产业目录集中发力。

3.2.4 政策主题与城市发展阶段相匹配

以市场为导向是深圳高新技术发展的法宝，深圳科技政策也遵循这个规律，出台的政策紧盯市场，把握时代发展脉搏。从深圳果断抛弃“三来一补”，到迈进自主创新阶段，政策一直紧贴服务产业的需求和城市的发展阶段，既不落后也不抢跑。

3.2.5 逐渐形成完整的政策体系

近年来，通过充分发挥政府和市场作用，深圳不断增强新常态下创新发展的政策供给，前瞻性地出台创新政策，形成总体布局合理、功能定位清晰的科技政策体系。

4 深圳科技政策出台的效果分析

4.1 实证分析

本文选取近15年《深圳统计年鉴》《深圳科技年鉴》以及统计公报等资料的相关数指标，基于多元线性回归方程进行实证分析。发明专利申请量是一个地区或一个行业技术创新能力的重要体现，必要的研发投入是技术创新的支撑，而科研人员是地区科学技术发展的基础。其中，高新技术产业产值、发明专利申请数量、研发投入和科研人员人数分别用tec、pat、rd、per来表示。因此，通过对指标进行ADF单位根检验后发现，这四个指标都存在单位根，而相应的一阶差分变量都是平稳变量，这符合谢正分析的条件。因此，我们可以得到协整方程：

lntec=0.737lnpat+0.041lnrd+0.125lnper

模型结果表明，以发明专利为代表的技术创新对高新技术产业产值增长的弹性系数为0.737，这表示技术创新对科技产业的发展有重要的促进作用，研发投入和科研人员的数量对高新技术产业的发展都有重要的影响，但发明专利对高技术产业产出的正向影响效应更为显著。

4.2 经济效益分析

4.2.1 高新技术产业发展迅速

建市近40年来，深圳高新技术产业已经具备相当规模，成为深圳最大的支柱产业，形成产业集群。2018年，深圳全市高新技术产业产值23 871.71亿元，同比增长11.66%；高新技术产业增加值8 296.63亿元，同比增长12.73%[11]。

4.2.2 企业研发投入不断提升

2018年深圳全社会研发投入占GDP比重为4.2%；深圳制造业上市企业研发支出占当年营业收入的比例达5.9%，显著高于全国制造业4.6%的平均水平[12]。作为深圳最具创新力的代表企业，华为近十年研发投入近2 000亿元，每年研发投入资金超过了美国苹果公司，占到销售额的15%左右。

4.2.3 国高企业数量居全国第二

深圳国高企业数量截至2018年12月累计达1.44万家，总量仅次于北京。培育出了华为、中兴、腾讯、比亚迪、大疆、华大基因、光启等一大批各领域的高新技术龙头企业。

4.2.4 知识产权产出大幅增长

深圳市知识产权多项核心指标居全国前列。截至2018年12月，深圳累计有效发明专利11.9万件，同比增长11%；有效发明专利五年以上维持率85.6%，居全国大中城市之首；PCT国际专利申请量1.8万件，连续15年居全国之首，其中华为PCT国际专利申请量超过五千件，居全球企业第一[13]。

4.3 社会效益分析

4.3.1 科技创新市场导向明显

深圳高新技术的发展充分发挥了市场对创新驱动的决定性作用，探索出了一条以企业为主导的科技创新发展路径，构建了以市场为导向、企业为主体、产学研相结合的技术创新体系[14]。深圳以市场需求为导向，高科技企业紧盯市场，以最快的速度、最短的时间、最直接的路径产生经济社会效益。

4.3.2 民企成为科技创新主体

深圳民企是科技创新的主体和先锋。民营企业不仅在电子、通信、互联网、生物制药等领域出现了一大批龙头，而且越来越多的民营科技企业通过自力更生，逐渐摆脱了过分依赖国外技术支撑的局面，一定程度上打破了技术垄断，使深圳成为国家同行业的高新技术领跑者。

4.3.3 对科技人才吸引力较强

人才驱动是科技创新的核心要素，深圳平均年龄33岁，足见深圳对人才的吸引力。深圳建市之初只有两个工程师，现在认定海内外高层次人才近1.3万人，累计引进海内外留学人员十万余人、引进海外创新科研团队100多个；各类技能人才总量超过300万人，其中高技能人才占比1/4；各类人才总量超过500万人，占全市常住人口的4成以上[15]。

4.3.4 创新载体不断涌现

40年前的深圳还是“无高等院校、无科研院所、无创新载体”的小渔村，如今的深圳是全国首个以城市为基本单元的国家自主创新示范区。基础研究长期以来是深圳的短板，但近些年来深圳市加紧布局，推动诺奖实验室、广东省实验室等基础研究机构落地，累计建成各类创新载体2 000余家。

4.4 产生上述效益的原因

4.4.1 科技政策连贯性和企业独立性

从政府角度看，对高新技术产业的重视不受政府换届的影响，政策具有超强的连贯性，形成接力赛的特点；行政体系不同部门之间既分工协作，又存在一定的政绩竞争关系，共同促进高新技术产业的发展。从企业角度看，企业家精神旗帜鲜明，企业家与工程师之间形成共生关系，对技术创新的追求已形成强大共识，沉淀为这个城市的一种文化特质。以市场经济规律为基本准则是深圳科技创新领域政商关系的突出特点，政企双方各守其分、各出其力，共同成功打造了深圳区域创新体系。

4.4.2 科技扶持资金到位率

在扶持资金拨付方面，无论是对产业的扶持，还是对创新人才的补贴，深圳都履行君子承诺。每年分产业、分领域制定产业扶持计划，尤其在以战略性新兴产业和未来产业为代表的高新技术产业的扶持方面，更是“挥金如土”。据统计，市级财政专项扶持资金不仅从2013年的103.85亿增加到2018年的259.16亿，而且做到按时足额拨付企业使用。针对深圳市扶持产业发展资金、安全生产资金等重点领域、重点项目的资金支付申请，市财政部门开辟“绿色通道”，确保重大项目资金安全及时拨付到位。

4.4.3 知识产权保护对营商环境的支撑

市场经济越发达的地方，对知识产权的保护越到位，这体现了知识产业与自由经济之间相互促进、相辅相成的关系。深圳在改善企业的营商环境过程中尤其重视对知识产权的保护：出台了《深圳市知识产权运营服务体系建设方案》，中国（南方）知识产权运营中心在深圳揭牌运行；完善知识产权质押融资风险补偿体系，2018年全市专利权质押金额占全省总额的一半以上；积极发展知识产权市场，推动专利等知识产权技术转化实施[16]。

4.4.4 改善投融资环境对创新发展的促进

深圳金融业发达，是全国金融创新最活跃的城市之一。深圳的投融资环境良好，政府出台了大量的政策改善投融资环境，使得整个市场对中小微企业和初创型企业创业发展给予了极大的包容，形成巨大的推动力。深圳设立了150亿元规模的扶持中小微企业发展的专项基金，撬动了大量的社会资本参与股权投资，为“双创”企业注入新鲜活力。其中，“深投控”作为深圳最大的国有资本运营公司，重点为科技创新和产业培育提供孵化、加速、并购的资本支持。

5 深圳科技创新政策体系演进的启示

发展至今，深圳已经成为中国最具创新力的城市，在全球创新体系中站稳了脚跟，拥有了自己的一席之地，高新技术产业发展成为全国的一面旗帜。深圳的发展实践表明：一方面，科技政策对创新系统起着其他因素不能替代的关键作用；另一方面，政策又给予企业在市场上足够的自由发展空间。因为，高效的创新活动离不开创新的市场主体，再好的政策也需要在市场经济中找到发力点；相反，仅仅企业自娱自乐，没有创新的环境及政策，科技创新也就不可能成功。

总之，深圳科技创新政策体系演进的启示主要有三点：一是建立完善法制，保护产权，确保法律的独立性和严肃性，让所有参与竞争的市场主体自觉形成尊重法制思维和行为方式，尽量降低科技创新活动的交易成本，形成稳定的预期。二是建立完善的市场经济体制，创新活动要以市场为导向，鼓励自由竞争，实现优胜劣汰，最大限度地调动作为创新主体的企业的积极性和创造力。三是努力营造有利于民营企业生存和发展的环境，加大知识产权保护力度，确保民营企业获得平等分享创新政策的机会，解决民营企业创新的痛点难点问题，充分激发民营企业的创新活力。