长江经济带省际污染协同治理法律体系的缺陷及完善

肖建华，梅纯清

（1.中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004； 2.湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

中华人民共和国成立伊始,针对淮河流域的水患问题，毛泽东就果断作出决策要根治淮河，并请周恩来挂帅组织专家抓长江、黄河、海河等大江大河的治本工作。长期以来，受生产力水平和社会制度的制约，再加上人为破坏，省际流域水污染治理局面始终没有根本改观。自2007年以来，长江经济带的环境承载能力已接近上限。2016年9月，国务院印发了《长江经济带发展规划纲要》，首次将改善长江生态环境放到第一位的规划设计，是一次以长江为发力点推动中国生态转型的战略抉择。2018年4月，习近平在武汉主持召开深入推进长江经济带发展座谈会提出，关键是要处理好绿水青山和金山银山的关系，完整准确落实区域协调发展战略，强化生态环境联建联防联治[1]。现行长江经济带水污染治理相关的法律规范并不少，但是涉及到省际污染协同治理的法律规范却只是零散的分布在不同层级的法律法规和规范性文件中，并没有形成一个完全系统化的法律体系，难以为长江经济带省际污染协同治理提供良好的法治基础和基本的法律支撑，为此亟需完善长江经济带省际污染协同治理法律体系。

一、长江经济带省际污染协同治理法律体系现状

在跨界污染治理中的政府合作领域，同时存在硬法和软法两种法规范。就国内法而言，硬法是指由国家制定或认可的，并以国家强制力保障实施的规范之总和。由权力机关、行政机关制定的所有法律、法规以及规章都属于典型的硬法。软法是指原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则[2]。

（一）硬法领域的探索

当前，长江经济带省际污染协同治理硬法由《宪法》《环境保护法》《水污染防治法》以及《水法》等法律、法规以及相关的地方性法规和部委规章等硬法规范组成。为积极探索契合“长江经济带”区域发展大局的司法联动格局，2016年最高人民法院出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》。2018年司法部出台《关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》。为了建立长江流域生态系统修复和环境治理的硬约束机制，2018年《长江保护法》列入了一类立法计划。2019年12月23日，《中华人民共和国长江保护法（草案）》正式提请全国人大常委会审议。

（二）软法领域的探索

在跨界污染治理中的政府合作领域，软法规范主要包括区域性行政规划、区域性行政协议以及区域组织内部文件三种表现形式[3]。省际环境污染协同治理以省际地方政府的横向协作为主要形式，主要表现为省际政府以“行政协议”为纽带的区域发展论坛、区域联席会议等制度形式。长江沿线各省市积极推进长江经济带战略实施，长江经济带整体及上中下游均建立了常态的对话沟通平台，如长江沿岸中心城市经济协调会、长江上游地区省际协商合作联席会、长江中游城市群省会城市会商会与长江三角洲城市经济协调会，并发表了加快绿色发展与加强生态保护合作的《长江三角洲区域环境合作倡议书》《武汉共识》《长沙宣言》《合肥纲要》《南昌行动》《淮南宣言》等集体倡议。

利益问题是区域合作的核心与关键[4]。通过利益补偿机制可以平衡主体间利益关系，实现环境公平，提高多元主体治理的积极性。利益补偿在环境治理中直接体现为生态（保护）补偿。2016年，《生态文明体制改革总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》系列顶层设计文件颁布后，多省市先后通过制定实施办法或方案进行了流域生态补偿探索。2018年2月，财政部印发和实施了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，要求长江流域相关省份和市县积极推动流域保护的共商共建，中央财政将视机制建立的进度给予梯级奖励，将极大地调动地方政府签订补偿协议的积极性。安徽和浙江两省2012年在新安江流域实施全国首个跨省流域生态补偿机制试点，2018年已取得较好效果。2018年2月，云南、贵州、四川三省正式签署赤水河流域横向生态补偿协议。

二、长江经济带省际污染协同治理法律体系的缺陷

现行长江经济带水污染治理相关的硬法规范并不少，但法律规范原则性强、可操作性差；流域层面专门立法未落地；政府间合作法和水资源补偿法律缺失。软法层面“省际协议”的法律效力不足，在具体操作中面临协议内容空洞、责任条款缺失、注重条条框框、效力不明确、缺乏具体执行手段和实施机制等问题，从而导致长江经济带区域合作虚多实少。

（一）现行法律规范原则性强，可操作性差

目前，长江经济带省际污染协同治理相关的法律法规过于原则和抽象，可操作性太弱，导致地方性法规难以制定与之相配套的法律规定。使得长江经济带省际污染协同治理法律体系过于分散，缺乏体系性和衔接性。

《宪法》仅仅对长江经济带污染治理做出了原则性的规定，确立了长江流域水污染治理的国家责任。《环境保护法》在修订时增加了跨行政区域污染的协同治理。重点是实行规划、标准、监测和防治措施的四个“统一”，但也仍是原则性的规制，并未做出详细规定，可操作性不强。《水污染防治法》规定了“统一规划水污染防治，以整个流域或各区域为单位”。但是这个“或”字使该规定过于笼统模糊，既按照流域又按照区域规划，也没有说明两者之间的优先顺序，如果在实践中，长江流域的流域规划和区域规划发生冲突，也没有可参照的法律依据。关于长江经济带省际污染纠纷的解决,《水法》和《水污染防治法》都规定了省级污染纠纷的调解机关是上级政府，但是上升到双方协商是否为申请上级政府调解的前置程序的具体规定时有所冲突。除此之外，《水法》和《水污染防治法》也没有说明纠纷解决的具体程序，在配套的法律法规中也没有明确规定。由此可见，我国现行法律对省际污染的治理已经有了“协同治理”的立法思想，主要展现在跨界水污染纠纷的调解和协商上，但相关的法规的协同模式还是停留在浅层次上，不足以应对长江流域水污染协同治理的复杂程度以及保障省际污染协同治理在长江流域的开展。

（二）流域层面专门立法未落地

长江经济带横跨11 个省市，11 个省市地方人大常委会对于长江经济带水污染的现状有针对性的制定了一批地方性法规，如江苏省人大常委会制定的《江苏省长江水污染防治条例》、浙江省人大常委会制定的《浙江省水污染防治条例》、重庆市人大常委会制定的《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》以及湖南省人大常委会制定的《湖南省湘江保护条例》等，但是这些地方性法规绝大多数只专注于本省自己的水污染治理问题，而没有和上下游之间的其他省份的地方性法规做好衔接。

长江经济带省际污染治理涉及到生态环境部、农村农业部、住房建设部、交通运输部、水利部、发展改革委等部委。长江经济带省际污染治理是一种多部门共治的模式，针对长江流域的污染问题，每个部门都针对其主管的污染问题出台了相关部委规章，如出台了《关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见》《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》等规章。由于部委规章是各部门根据自己治理污染的目标提出制度设计方案，本位主义使得部委规章的部门立法色彩浓厚，这种立法模式加剧了部门之间的冲突性。

仅仅凭借长江流域各地方政府单独立法或者协作立法，难以将长江流域省际污染的治理在宏观上上升到一个更高效力的总揽全局的协同性的立法高度，通过中央立法才能有效的解决长江经济带省际污染分散治理问题。为解决“九龙治水”顽疾，2019年12月《中华人民共和国长江保护法（草案）》正式提请全国人大常委会审议。草案强化协调机制职责的制度设计，但协调机制要落地仍需细化。

（三）《政府间合作法》的缺失

长江流域环境作为一种公共物品，无法依靠市场进行自我调节，也无法由私人供给，必须由政府进行整体调控。但是由于长江流域有其整体性，却因为行政区域的划分被割裂开，各省、市地方政府负责对自己辖区范围内的污染进行治理，而流域上中下游的整体性，不可避免地导致各省、市政府在长江经济带环境污染治理中“搭便车”，从而导致长江经济带省际污染协同治理的“公地悲剧”。鉴于此，长江经济带省际污染协同治理要求各省、市政府必须合作。省际污染的协同治理需要国家层面立法对政府合作予以规制，但现行《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等宪法性法律对地方政府组织间合作以及跨界污染合作治理未做明确规定。从严格意义上讲，我国地方政府之间的合作在根本法层面遭遇无法可依的尴尬。现行《环境保护法》也只是对纵向的环境治理主体做出了规定，对地方各级政府间如何展开环境合作并没有提出有建设性的规定。

（四）水资源生态补偿法律缺位

省际污染协同治理中的政府合作实际上是一种区域整体利益提升的行为选择，受益方向受害方进行生态补偿，来平衡省份之间利益，是维系各省、市政府间协同治理的重要保障。流域生态补偿包含省内补偿和跨省补偿。目前，我国已有20 多个省份已率先实现了省内全流域生态保护补偿。跨省流域生态补偿形成了两种模式：一种是新安江流域补偿模式，即在中央政府的居中协调和统筹下，上下游省级政府达成合意签订流域生态保护补偿协议；一种是渭河流域补偿模式，即上下游省级政府自发签订流域生态补偿协议。但由于我国在国家层面缺乏对流域开展生态保护补偿的完整制度框架，不仅流域上下游之间的补偿依据、补偿标准难以做到合理定量，而且环境责任如何划分、水体超标造成的损害如何赔偿、上下游之间如何协商以及建立怎样的约束和协调机制等都缺乏有效的法律和政策支持[5]，使得“流域生态补偿常常陷入‘只说不做’‘知易行难’的困局，特别是跨省、市的生态补偿难以落实，目前全靠地方自觉”[6]。“当前，由于缺乏国家层面协调、监管与激励的跨省补偿办法，一些地方对长江流域治污积极性不高，甚至不愿参加联席会议，跨省治理水污染的责任落实、加大保护力度、避免落后产业转移等意向多停留在口头上、纸面上”[7]。

（五）软法法律效力不足

省际协调是长江经济带协调发展的关键和难点。为推进长江经济带协调发展，2014年成立了推动长江经济带发展领导小组，组长由中央政治局常委兼任，统筹长江经济带发展战略的实施。长江沿线各省市自2015年起分别成立推动长江经济带发展领导小组，其组长均为省委常委或直辖市市委常委。推动长江经济带发展领导小组不是一个正式的政府职能部门，类似于一个临时协调机构，尽管领导小组有着高效的组织动员能力，但综合治理能力有限[8]。虽然我国初步形成了跨界生态区域管理体系，但在这种跨界生态区域管理体系中，地方政府或地方政府相关职能部门的合作多是在政府协商的基础上达成协议或共识，从而对各个行政区进行约束[9]。这些协议或共识是一种承诺，协议各方彼此的信任程度是非常重要的。横向省际信任可以降低达成协议和执行协议的成本、降低合作中的不确定性并避免省际冲突。在地方政府合作法缺失、省级政府之间不存在行政隶属关系、省际行政协议缺乏约束力的情况下，省际环境污染联防联控治理协议面临伊琳诺·奥斯特罗姆所说的“公共池塘”资源使用中的可信承诺难题。无论是长三角、泛珠三角还是京津冀等区域合作地区，行政协议的缔约机关消极不履行甚至公然违约的现象屡见不鲜。可见，欠缺区域性制度安排和法律规定，仅靠地方政府间协调解决的办法难以奏效，地方间相互推诿扯皮和争议不断[10]。

目前我国长江流域管理缺少足够的法律依据，长江经济带省际环境污染协同治理主要是通过省级政府间协议机制开展。长江流域沿岸的部分省市目前已签署一些有关于政府间合作的“省际协议”，但是由于法律制度的缺位，导致这些“省际协议”的法律效力太低，从结构逻辑而言，法律规则性较弱，权利义务约束力也不明晰[11]。“省际协议”属于一种松散型契约，没有形成具体的法治框架和稳定的推进机制，在具体操作中面临协议内容空洞、责任条款缺失、注重条条框框、效力不明确、缺乏具体执行手段和实施机制等问题，从而导致长江经济带区域合作虚多实少[12]。

三、长江经济带省际污染协同治理法律体系的完善

法律是一套从组织到行为、从静态到动态、从局部到整体用以降低交易成本、促进社会发展的制度系统[13]。长江经济带省际污染协同治理的硬法、软法层面均具有不完善之处。长江经济带省际污染协同治理的有效推进，亟需完善的法律体系以支撑。

（一）协调现有的相关法律

目前，我国长江经济带省际污染协同治理法律体系还较为混乱，相关法律还尚未将水污染协同治理理论在立法中确认。针对这一问题，应当在《宪法》层面对省际污染协同治理模式予以确认，确立以长江流域整体为单元的省际污染协同治理模式。应当在《环境保护法》层面围绕污染协同治理理论建立以流域为单元的污染协同治理的基本制度框架[14]。针对《水污染防治法》对于流域规划和区域规划的概念不清，应当在《水污染防治法》中确立流域国土空间规划，避免长江流域规划和区域规划发生冲突，同时应当贯彻协同治理理论，设置流域水污染协同治理机构，协同多方主体参与流域省际污染的治理。同时，《水法》与《水污染防治法》应当将省际污染纠纷解决中相关规定加以明确。对于省际水污染纠纷，可以即刻解决的由双方政府协商解决，不能即刻解决的，报共同上一级政府来协商解决。如果省际污染纠纷较大，可以与政府的应急管理体系相联动，只要发生就立刻同时报水污染治理的主管部门和应急管理部门以及上级政府部门，及时快速解决污染问题。

（二）促进《长江保护法》尽快颁布实施

针对之前长江流域污染防治流域规划和区域规划概念不清的问题，《长江保护法（草案）》首次提请审议，将建立起长江流域国土空间规划制度。按照流域整体性保护原则，以长江流经的省级行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域[15]。草案对各方职责边界进行了明确划定，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系[16]。

未来长江经济带将会以国土空间规划为基础，发挥起对各专项规划的指导约束作用。长江流域国土空间规划本身突破了行政区划所形成的壁垒，从国家战略的层面对长江流域的国土空间制定了总纲性的规划，以法治划定生态空间的布局，协调长江流域的国土空间的有效利用和保护。除此之外，《长江保护法》草案还拟由国务院建立流域协调机制，统筹上下游左右岸协同治理，并规定了流域生态保护补偿制度，建立了长江流域信息共享系统，并且鼓励公众参与流域治理，都是有助于整个长江经济带省际污染协同治理的措施和规定。鉴于此，当前要促进《长江保护法（草案）》尽快颁布实施，同时做好过渡时期的法律法规衔接，制定或是修改相应的法律法规，同时完善适应《长江保护法》要求的配套政策，构建完善的长江经济带省际污染协同治理法律体系。

（三）制定《政府间合作法》

目前，我国《宪法》及相关法律只是规定了中央和地方关系，各级地方政府职权等内容，没有对地方政府之间横向关系协调合作、跨区域事务的处理等问题作出相关规定。当前国内还没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，导致长江经济带各省、市地方政府之间协同治理缺乏法律依据。通过制定《政府间合作法》来规范横向地方政府间合作行为，可以有效地促进长江经济带省际污染的协同治理，提高长江流域水污染治理的效果，完善长江经济带省际污染协同治理法律体系，真正实现依法治污。因此，制定《政府间合作法》至关重要。

首先，应当以统一立法的形式对地方政府的合作权限进行规定，建议由《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等法律法规对地方政府合作的权限进行规定，保证地方政府合作权限的合法性[17]。与此同时也要在《环境保护法》中完善相关合作的具体内容以统筹协调区域间的污染治理。

其次，在法律的具体制定中，需要对省际污染协同治理中各行政主体的权责、职能和地位作出明确规定；明确政府合作的形式是政府合作框架协议，并且对之前立法中缺失的协议各项内容、形式、程序和救济机制等进行专项规定；通过立法明确政府间合作机制的构建，包括信息共享机制、纠纷解决机制以及责任追究与奖惩机制等。在长江经济带省际污染协同治理的过程，政府合作是各省地方政府面对省际污染问题所采取的一种互动，而这种互动能否持续进行是需要依靠法律作为制度性的合作规则来规范各地方政府的。在实践中，政府合作的责任追究与奖惩机制尤为重要，要严厉惩罚省际恶性竞争的和违约的行政成员，奖励其它地方政府合法有益的行为，赏罚分明以激励地方政府更好的进行政府合作[3]。

2007年太湖蓝藻爆发并引发供水危机后,无锡市于当年8月开始了流域治理机制上的创新尝试,即推行流域管理河长制。2017年全面推行河长制、湖长制，考核问责机制的实施是河长制制度运行过程中不可或缺的一部分，需从制度上完善考评机制，让“河长”的问责落到实处[18]。“河长制这种目前暂时有效的混合型权威依托的等级制模式很有可能越来越力不从心,这种在外力强制下的协调有可能面临缺乏持久的动力机制而流于形式的危[19]。公众参与在“河长制”治理模式中体现了一种自下而上与自上而下的有机结合，可以从根本上解决“河长制”这种协调体制存在的行政弊端[20]。

（四）制定《水资源生态补偿法》

我国现阶段的长江经济带省际污染治理所存在的种种不足，大部分还是由于水资源生态补偿制度的立法缺失。目前《水资源生态补偿条例》的制定进程正在加快，但是从长远来看还是需要通过《水资源生态补偿法》的制定来统领不同的法律规范中关于水资源补偿的规范。

首先是水资源生态补偿适用范围及实践领域的拓宽。要通过《水资源生态补偿法》的制定，将长江流域省际污染治理中的水资源补偿作为我国的生态补偿的类型之一。与此同时要将水资源生态补偿在我国相关的单行法律、行政法规和地方性法规中作出细化的规定，从而将水资源补偿的适用范围拓宽至长江流域省际污染治理的关键领域，通过具有引领作用的国家立法，使各省政府在长江经济带省际污染治理中的水资源补偿实施上获得依据，以推进水资源补偿在省际污染治理中的实践领域。

其次是水资源补偿标准的合理构建，水资源补偿的标准是指补偿是可以使用为参照的条件，在长江流域省际污染治理中水资源补偿而言，可以从以下几个方面设定水资源补偿的标准。一是为了保护长江流域的生态环境所放弃的预想中可能产生的利益，二是为了治理长江流域环境污染和保护长江流域别的生态环境所发生的直接投入的成本。三是长江流域的环境污染所造成损失。四是保护长江流域生态环境所产生的 价值。

最后是水资源补偿方式的充实和丰富。水资源补偿不应当是单一的形式，而是应当建立起政府主导、市场运作、公众参与的多种方式，一是要提高各省政府对长江流域水资源补偿的认识，促进省际协商合作，实现横向水资源补偿运用的加强。二是通过借助引入市场机制，设立长江流域水资源补偿基金向社会发行长江水资源补偿债券等。三是水资源补偿方式由单一式向多元化的递进，传统的水资源补偿方式通常都是补偿金支付，现在可以通过其他的方式来进行长江流域水资源补偿，如受益地区向受损地区提供就业机会或者各省政府共建长江经济带环境污染治理项目等。通过水资源补偿的方式达成长江经济带各省政府协同治理省际污染的目标。

（五）提升软法的法律效力

区域合作协议是软法治理的主要表现形式。为保障区域合作协议内容的有效实现，增强软法治理的效力，需要建立政府内在的诚信自觉制度、建立健全区域污染联防联控协议条款规范制度、完善区域污染联防联控协议履行纠纷解决制度和完善区域污染联防联控协议履行监督约束机制。

为增强联防联控治理中所形成的规则、共识、约定、协议等软法的效力，使软法具有可置信，亟需进一步规范省际污染联防联控合作协议的文本内容，建立健全省际污染联防联控协议条款规范制度。为健全省际政府内在的诚信自觉制度，需对公务人员加强以道德为支撑的诚信施政理念教育，加强对政府失信行为的惩罚和追究。当前可利用出台行政程序法等历史机遇，推进诚信原则在行政法中的贯彻和适用，将诚信与法治有机结合。

完善省际污染联防联控协议履行纠纷解决制度，可以借鉴京津冀的做法，在国务院下面成立“区域管理协调委员会”，其成员由相关部委成员组成，并设立专家组，其经费由国家直接拨款。一方面监督区域合作事务，另一方面负责受理有关地方政府对府际利益冲突的申诉，并对区域冲突进行调查和协调。同时可以赋予中央政府司法机构（如最高人民法院）调解地方之间协议争端的独立的司法权以及必要时强制执行协议的 权力。

完善省际环境污染联防联控协议履行监督约束机制，首先应加强信息公开，引导公众和社会组织参与。如何推进公众参与，提高公众参与绩效成为目前环境治理的热议话题[21]。大量省际污染联防联控协议属于省级地方重大行政决策、与公民切身利益息息相关，根据《政府信息公开条例》的规定，应该令社会公众知晓并参与其中。公众及相关社会组织作为公共服务的对象积极参与到省际污染联防联控协议的制定与履行中，有利于增强政府承诺的合法性并支持、协助政府承诺行为的顺利实施。其次应发挥权力机关的监督作用，应赋予全国人大及其常委会审查、批准和监督省际环境污染联防联控协议的权力。全国人大及其常委会可以依法通过听取协议履行情况的工作报告、可以通过执法检查监督省际合作协议履行的信息公开的形式对省际污染合作协议的履行情况进行监督。