补民生短板：破解学前教育难题

钟春平 刘望辉

学前教育是教育的起点，是人民群众高度关注得民生事项，牵动着亿万人的心。但是，学前教育是民生短板，无论是从数量还是质量都难以满足人民群众日益增长的刚性需求，破解学前教育发展难题是当务之急。为充分了解我国幼儿园发展现状，我们对教育部门、幼儿园等单位开展了实地调研和座谈交流，通过互联网等渠道发放调查问卷1000 份，有效问卷790 份，在此基础上形成本报告。

一、“入园难、入园贵”现状及短板问题

近年来，我国学前教育事业发展较快，取得令人瞩目的成绩，在“全面二孩”的背景下，学前教育改革和发展面临新形势新挑战，“入园难、入园贵”问题依然突出。根据教育部发布的《2016年全国教育事业发展统计公报》数据显示，我国学前教育机构数量约23.98 万所，在园儿童（包括附设班）达4413.86 万人，学前教育毛入园率达到77.4%。幼儿园园长和教师共249.88 万人。研究表明，预计到2023 年我国学前教育行业规模将超过3600 亿元。据预测，到2022 年我国学前教育适龄儿童数量将达到5913 万人。在不考虑历史欠账问题的情况下，仅学前教育机构缺口达10 万所左右，教师缺口达100 万。

而学前教育的质量则是人民群众关注的另一个焦点，特别是一些幼儿园“虐童”事件被曝光后，更是引起人民群众对幼儿园教育质量的关注。课题组问卷调查显示，63.29% 的受访者对幼儿园的整体办学水平评价为“一般”，20.25% 的受访者评价为“满意”，16.46% 的受访者评价为“不满意或者很不满意”，没有受访者评价为“很满意”，这说明我国学前教育整体质量和水平与人民群众的期待还存在较大的差距。受访者在对幼儿园学校环境、师资力量、教学设施、课程安排、教学质量、饮食情况等具体事项进行评价中，“一般”和“比较满意”占比居多，10.13% 的受访者对师资力量表示“不满意”，对饮食情况、学校环境和课程安排也表现出不同程度的担忧。

因此，学前教育依旧是我国教育体系的短板，随着人民群众对学前教育的需要和关切的不断加强，对学前教育更多投入的呼声也越来越高。相比而言，目前我国小学和初中教育更具有公共产品特征，社会的满意度相对较高。公立性质的幼儿园非常有限，很大部分属于私人投资领域，在“全面二孩”的背景下，供需矛盾会越来越突出，优质学前教育是民众期望所在。

二、“入园难、入园贵”原因

近年来，我国学前教育快速发展，“入园难、入园贵”问题初步缓解，但问题没有得到根本解决，突出表现为基础差、底子薄、短板明显。究其根本依然是我国学前教育管理体制不健全，制约了学前教育的发展。在整个学前教育发展中，“投入”和“师资”又是制约学前教育发展的两大短板，课题组问卷调查显示，53.16% 的受访者认为我国学前教育经费投入不足，53.16% 的受访者认为我国幼儿园师资力量偏低。

（一）入园难，难在体制

管理体制不健全制约我国学前教育发展，突出表现在以下几个方面：一是学前教育未被纳入义务教育体系，义务教育的法律法规、政策制度难以惠及学前教育，学前教育被“冷落”是我国现行教育管理体制的“无奈之举”。课题组问卷调查显示，74.68% 的受访者认为政府应将学前教育纳入义务教育。二是我国学前教育立法工作依旧处于起步阶段，学前教育法的出台、学前教育事业发展法治环境得到根本改善依旧道路漫漫。课题组问卷调查显示，51.9% 的受访者认为我国需要加强学前教育立法。三是财政经费保障机制还不够健全，我国义务教育经费明确纳入财政预算，但是学前教育财政经费投入依旧是政府的“自觉”行为，近年来虽然学前教育的财政投入增长较快，但是投入比重依然较低。四是学前教育管理体制存在职责定位不清晰、管理制度不完善，“多头管理”“都要管理”“都不管理”的问题时有发生。课题组问卷调查显示，59.49% 的受访者认为应该加强学前教育的校园安全监管，51.9%的受访者认为我国应建立并落实学前教育问责制。

（二）入园贵，贵在成本

随着我国经济社会发展体制的逐步转型，学前教育近年来出现快速发展，市场化、民办化程度较高，而学前教育未被纳入义务教育体系，导致在“政府+ 社会”的办学模式中，家庭承担了较高的教育成本，在学前教育资源紧张的情况下，“入学贵”问题就成为一个普遍问题。

从政府投入层面来看，根据教育部发布的全国教育经费统计数据，2016 年，全国教育经费总投入为38866 亿元，学前教育经费总投入为2802亿元，占7.2%；仅为全国义务教育经费总投入（17603 亿元）的15.92%。2016 年全国幼儿园生均教育经费总支出为8626 元，仅占全国普通小学生均教育经费（11398 元）的75.68%，占全国普通初中生均教育经费（16010 元）的53.88%。无论从经费总投入，还是从生均教育经费的角度，学前教育的经费水平均远远低于义务教育水平。

从家庭承担层面来看，目前我国九年免费义务教育已全面普及，并全部实行“两免一补”政策，这使得我国义务教育阶段家庭负担的教育成本较低。我国学前教育的收费标准公办幼儿园一般采取政府定价，民办幼儿园采用市场定价并报备的方式，与我国现行的义务教育相比，学前教育收费普遍较高。课题组问卷调查显示，39.24%的受访者每年向幼儿园交各种费用在6000-12000元，10.13% 的受访者每年向幼儿园交各种费用在36000 元以上。同时，43.04% 的受访者认为学前教育费用“偏高”。

（三）底子薄，薄在人才

师资水平是决定学前教育质量的核心和关键。在投资过程中，资金往往被投入到软件设施和基础设施建设方面。在人才队伍培养方面的投入往往被忽略。按照教育部印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定，全日制幼儿园教职工与幼儿比例最低为1 ∶7，但实际上只有极少数幼儿园能够做到。课题组问卷调查显示，53.16% 的受访者认为幼儿园师资力量偏低，54.43% 的受访者认为幼儿园教师队伍不稳定。

三、将学前教育纳入公共服务的对策建议

“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”，学前教育是基础的基础。今后，我国应该加强学前教育改革，进一步释放改革红利，补齐学前教育短板，促进学前教育发展，实现“幼有所育”的目标。

（一）学前教育纳入公共服务体系

一是在九年义务教育已经实现的基础上，将三年学前教育纳入准义务教育范畴，统一规划实施，进一步建立健全学前教育公共服务管理机制。二是建立“政府主导、各方参与、公民并举”的发展格局，不断改善办学条件、均衡教师资源、提高教育教学质量。三是各级政府部门在统筹规划、政策引导、制度建设、标准制定、投入保障、评估督导、日常监管等方面充分发挥主导作用，统筹协调学前教育发展的重大事项。

（二）加快推动《学前教育法》立法工作

我国《学前教育法》虽已被列入立法议程，但是《学前教育法》的起草到出台依旧道路漫漫。应尽快通过法律的形式确立学前教育的价值立场、教育内容、体制机制、责任和义务等，为学前教育的发展提供较好的法制环境，确实保障未成年儿童的各种权益。

（三）完善学前教育经费投入机制

一是确定公办幼儿园生均财政拨款基准定额。进一步核定学前教育办学中的“人员工资、社保缴费、住房公积金、保育教育业务、教师培训、印刷费、水电费、取暖费、差旅费、邮电费、教玩具购置、房屋建筑物及设施设备日常维护”等成本，确立公办幼儿园生均财政拨款标准。二是完善普惠性民办幼儿园财政奖补政策。对教育部门认定的普惠性民办幼儿园设立奖补资金, 支持其改善办园条件和提高保教质量, 奖补资金优先用于教师“五险一金”、工资福利和培训支出。三是鼓励各地通过保证合理用地、减免租金、以奖代补、教研指导、政府购买服务、开展教师培训等方式,支持民办幼儿园提供面向大众、收费合理、质量合格的普惠性学前教育服务。四是完善学前教育家庭经济困难幼儿资助政策，鼓励企业、社会团体及个人等捐资，资助家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童接受普惠性学前教育。

（四）加强学前教育师资力量建设

教师队伍是提升学前教育质量发展的关键。一是完善编制管理办法和工资待遇保障机制；引导、监督民办幼儿园配足配齐教职工并保障其工资待遇；将幼儿园教职工依法依规全员纳入社保体系。二是各级政府和部门开展的幼儿园教师培训, 要将公办和社会力量办园教师统一纳入培训范围。三是建立学前师范教育体系，扶持有能力和基础的高校开办学前师范类相关专业，为社会输送学前教育师资人才。

（五）高度重视农村学前教育发展

一是各级政府要加大对农村学前教育的投入，大力发展公办幼儿园，从政策上支持普惠性民办幼儿园发展，逐步解决农村普惠性学前教育资源短缺问题。二是政府部门鼓励并大力支持师范类毕业生或者已经取得教师资格证的非师范类毕业生去农村实教，提高农村学前师资力量。三是加强幼儿园信息化基础设施建设，提高幼儿园网络覆盖率，为接入优质数字教育资源提供保障。四是应进一步加大地方财政资助力度，扩大资助范围，提高资助比例和资助标准，优先资助建档立卡家庭的幼儿接受免费学前教育。同时，积极引导和鼓励社会团体、企事业单位及个人以多种形式捐助农村家庭经济困难儿童接受普惠学前教育。

总的来看，当前中国整体社会经济的发展已经过了贫困阶段和水平，整个社会的财力和物力已经能够承担将学前教育纳入公共服务体系；同时，作为民生的热点和短板，很有必要将学前教育作为补短板的重要领域。我们建议，作为回应民生的重大关切，将学前教育逐步纳入准义务教育范畴。